Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2016 г. N 15АП-21681/15

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

город Ростов-на-Дону

25 февраля 2016 г.

дело N А32-28498/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 февраля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 февраля 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Ефимовой О.Ю., Илюшина Р.Р.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Смородиной Ю.А.,

при участии:

до перерыва:

от заявителя: прокурор Суворов А.В., удостоверение;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

после перерыва - в отсутствие участвующих в деле лиц,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокуратуры Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.11.2015 по делу N А32-28498/2015, принятое судьей Лесных А.В.,

по заявлению Прокуратуры Краснодарского края

к заинтересованному лицу Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

об обжаловании решения от 15.05.2015 по делу N 42/2015

УСТАНОВИЛ:

Прокуратура Краснодарского края (далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) от 15.05.2015 о прекращении рассмотрения дела N 42/2015 ввиду отсутствия в действиях ООО "СХП им. П.П. Лукьяненко", ФГУП РПЗ "Красноармейский" им А.И. Майстренко, ООО "Зерновая компания "Полтавская", ООО "Кубрис" нарушения п. 1 части 1 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Заявленные требования мотивированы тем, что прокуратурой выявлено поэтапное необоснованное повышение отпускных цен, что квалифицировано как соглашение об установлении и поддержании цен. Решение о прекращении дела о нарушении антимонопольного законодательства принято в порядке пункта 1 части 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" необоснованно, по неполно исследованным материалам. Антимонопольным органом не проведен анализ состояния конкуренции на соответствующих товарных рынках.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 02.11.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что на дату возбуждения дела N 42/2015 (приказ от 03.03.2015) по признакам нарушения п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции, действовала норма (п. 1.4 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС от 28.04.2010 N 220), при которой не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения ч.ч. 2 и 5 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Информационного взаимодействия между субъектами рынка, в части установления оптовых отпускных цен на рис-сырец в декабре 2014 - январе 2015 в ходе рассмотрения дела N 42/2015, комиссией не установлено.

Прокуратура Краснодарского края обжаловала решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просила решение отменить, удовлетворить заявленные требования. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на доводы, заявленные ранее суду первой инстанции.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит оставить решение суда первой инстанции без изменения. Указывает, что вопрос о наличии и фактической реализации антиконкурентного соглашения был исследован надлежащим образом в ходе производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

В судебном заседании прокурор просил решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт. Управлением заявлено ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

В судебном заседании 17.02.2016 объявлялся перерыв до 18 час. 00 мин. того же дня.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителя прокуратуры, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Приказом Краснодарского УФАС России от 03.03.2015 N 58 возбуждено дело N 42/2015 по признакам нарушения ФГУП РПЗ "Красноармейский" им. А.И. Майстренко, ООО "СХП им. П.П. Лукьяненко", ООО "Зерновая компания "Полтавская", ООО "Кубрис" п. 1 ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции. Основанием для возбуждения дела послужили поступившие из Прокуратуры Краснодарского края письмом от 17.02.2015 N 7/1-24-2015 материалы проверки кубанских производителей риса-сырца.

Прокуратурой установлено, что ООО "Кубанская крупная компания", ООО "Южная рисовая компания", ОАО "Полтавский КХП", ООО "Марьянский рисозавод", ООО "Зерновая компания "Полтавская" допущен рост оптово-отпускных цен в период октябрь 2014-февраль 2015 года. Также установлены факты увеличения оптовых цен производителями риса-сырца.

Решением Краснодарского УФАС России от 15.05.2015 рассмотрение дела N 42/2015 прекращено, ввиду отсутствия в рассматриваемых комиссией действиях ФГУП РПЗ "Красноармейский" им. А.И. Майстренко, ООО "СХП им. П.П. Лукьяненко", ООО "Зерновая компания "Полтавская", ООО "Кубрис" нарушения п. 1 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

При рассмотрении дела апелляционная коллегия учитывает следующие обстоятельства.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статьями 23 и 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" антимонопольный орган, в том числе, возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства.

В силу части 5 статьи 44 Федерального закона N 135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган: 1) определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; 2) устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

В силу пункта 2 части 1 статьи 48 Федерального закона N 135-ФЗ созданная антимонопольным органом комиссия прекращает рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае отсутствия нарушения антимонопольного законодательства в рассматриваемых комиссией действиях (бездействии).

Таким образом, для принятия решения о прекращении производства по делу антимонопольный орган должен располагать достаточными доказательствами соответствия действий (актов) лица, в отношении которого проводится проверка, требованиям законодательства, и не вправе ограничиваться формальной констатацией соответствия рассматриваемых действий (актов) определенной норме права. Решение антимонопольного органа должно содержать мотивированные выводы относительно рассмотренного состава правонарушения и его наличия либо отсутствия в действиях конкретного лица (хозяйствующего субъекта либо государственного органа). Признаки ограничения конкуренции перечислены в части 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Перечень недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством соглашений содержится в статье 11 Закона о защите конкуренции.

В силу пункта 1 части 1 статьи 11 Закона о конкуренции запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами или согласованные действия хозяйствующих субъектов на товарном рынке, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат), наценок. Запрещаются иные соглашения между хозяйствующими субъектами (за исключением "вертикальных" соглашений, которые признаются допустимыми в соответствии со статьей 12 Закона) или иные согласованные действия хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или согласованные действия приводят или могут привести к ограничению конкуренции.

Соглашение - это договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме.

Соглашение, достигнутое в устной форме, не может и не должно быть документально подтверждено. О наличии устного соглашения может служить определенная модель поведения участников соглашения. Таким образом, в отсутствие доказательств наличия письменного соглашения вывод о существовании между сторонами устного соглашения может быть сделан на основе анализа их поведения.

Достаточность доказательств в каждом случае определяется на основе оценки всей совокупности фактов, в том числе исходя из общего положения дел на товарном рынке, которое предопределяет предсказуемость такого поведения как групповой модели, позволяющей за счет ее использования извлекать неконкурентные преимущества.

В рамках настоящего дела анализ конкурентной среды антимонопольным органом не был проведен.

В соответствии с приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" проведение такого анализа по делам о картельных соглашениях обязательно.

Пунктами 10.3 - 10.5 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке установлены особенности анализа по делам, возбужденным по признакам нарушения ст. 11 Закона о защите конкуренции. По делам о картелях необходимо определять временной интервал исследования товарного рынка, продуктовые и географические границы товарного рынка и наличие конкурентных отношений между участниками соглашения. При этом продуктовые границы рынка определяются исходя из предмета соглашения хозяйствующих субъектов, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства. Географические границы рынка определяются с учетом материалов дела о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе территорий, указанных в соглашении хозяйствующих субъектов, в котором усматриваются признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Нормы Закона о конкуренции не могут быть истолкованы как исключающие возможность антимонопольного органа доказать наличие соглашения через их объективированный результат, с учетом анализа поведения субъектов предпринимательской деятельности: посредством определения соответствующего товарного рынка в его продуктовых, географических и уровневых границах, проведения анализа его состояния и обоснования однотипности поведения на нем хозяйствующих субъектов, чьи действия подпадают под критерии статьи 8 и влекут последствия, указанные в статье 11 Закона о конкуренции.

Поскольку анализ товарного рынка антимонопольным органом не проводился, вышеизложенные обстоятельства им не выяснялись.

С выводом суда первой инстанции о том, что приказ ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке" правомерно применен на дату возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства апелляционная коллегия не согласна, поскольку нормы указанного приказа носят процедурный характер, в силу чего указанный приказ в новой редакции должен быть применен и в ходе рассмотрения уже возбужденных дел о нарушении антимонопольного законодательства. Аналогичным образом положения Порядка N 220 толкует и антимонопольный орган (письмо от 15.07.2015 N 13051/5 и от 20.07.2015 N 13342/5).

Вопреки выводам суда первой инстанции, из оспариваемого решения не следует, что антимонопольный орган устанавливал продуктовые и географические границы товарного рынка, совокупность действующих на нем хозяйствующих субъектов. Указания на стр. 4 решения на то, что ФГУП РПЗ "Красноармейский" им. А.И. Майстренко, ООО "СХП им. П.П. Лукьяненко", ООО "Зерновая компания "Полтавская", ООО "Кубрис" осуществляют деятельность по производству и оптовой реализации риса-сырца на территории Краснодарского края, по мнению коллегии недостаточно, поскольку какой-либо анализ рынка и действующих на нем субъектов в решении не приведен.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

По смыслу статей 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Возможность устранения указанных недостатков на стадии судебного разбирательства отсутствует, в связи с чем оспариваемое решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 15.05.2015 о прекращении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 42/2015 надлежит отменить.

В соответствии с частью 1 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц принимается арбитражным судом по правилам, установленным в главе 20 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу положений части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться: наименование органа или лица, совершивших оспариваемые действия (бездействие) и отказавших в совершении действий, принятии решений; сведения о действиях (бездействии), решениях; название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения; указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Соответственно, положения пункта 3 части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в части обязания соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части, применяются в случаях указания на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) соответствующего органа - незаконными является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным.

Если заявитель не указал конкретного способа защиты, суд обязан указать на это в решении в силу императивного предписания закона.

Апелляционный суд полагает, что надлежащим способом защиты нарушенного права является обязание управления рассмотреть заявление Прокуратуры Краснодарского края по существу с соблюдением процедуры, в том числе - с учетом приказа ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке".

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.11.2015 по делу N А32-28498/2015 отменить.

Признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю от 15.05.2015 о прекращении дела о нарушении антимонопольного законодательства N 42/2015.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю рассмотреть заявление Прокуратуры Краснодарского края по существу с учетом приказа ФАС России от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке".

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

О.Ю. Ефимова Р.Р. Илюшин