Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2016 г. N 15АП-16466/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

08 ноября 2016 г.

дело N А53-20247/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 ноября 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шемшиленко А.А.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 18.05.2016 Фоменко М.А.;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 07.04.2016 Чертенко А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Донэнерго" на решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.09.2016 по делу N А53-20247/2016 по заявлению акционерного общества "Донэнерго", заинтересованное лицо: Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, принятое в составе судьи Воловой Н.И.,

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Донэнерго" (далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - административный орган, управление) от 12.07.2016 N 23-14/0308/16 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Представитель заявителя в судебном заседании в соответствии со статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявил об уточнении заявленных требований, просил суд изменить данное постановление в части применения размера наказания и назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размере административного штрафа, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, применив положения статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Уточненные требования судом приняты.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 19.09.2016 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Судебный акт мотивирован доказанностью наличия в действиях общества состава вмененного ему правонарушения, отсутствием процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении, отсутствием оснований для снижения суммы административного штрафа или признания правонарушения малозначительным.

Акционерное общество "Донэнерго" обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

Апелляционная жалоба мотивирована тем, что суд первой инстанции не учел довод АО "Донэнерго" о том, что для устранения нарушений, выявленных при проверке управления и указанных в акте проверки АО "Донэнерго" будет вынуждено понести многомиллионные расходы, которые не вошли в затраты, заложенные в установленный тариф на тепловую энергию. 99% нарушений выявлены при проверки объектов, находящихся на балансе филиала АО "Донэнерго" Тепловые сети и соответственно все расходы по их устранению будут понесены Тепловыми сетями, деятельность которых по предоставлению услуг теплоснабжения и горячего водоснабжения является убыточной. В качестве доказательства заявителем представлены в материалы дела отчеты о финансовых результатах за январь-декабрь 2013 года, 2014 года и 2015 года по тепловым сетям. Податель жалобы полагает, что применительно к обстоятельствам совершенного правонарушения и финансовому состоянию субъекта административной ответственности мера административного взыскания в виде штрафа в сумме 250 000 рублей не соответствует принципам справедливости, соразмерности и дифференциации ответственности и приведет к избыточному ограничению имущественных прав и интересов АО "Донэнерго", в лице Тепловых сетей. Таким образом, податель жалобы просит применить положения статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В отзыве на апелляционную жалобу Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору просит решение суда оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требовании апелляционной жалобы отказать.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, при проведении мероприятий по контролю (надзору) в отношении АО "Донэнерго" в период с 11.05.2016 по 07.06.2016 в соответствии с распоряжением Северо-Кавказского управления Ростехнадзора от 21.04.2016 N 2897/Р было установлено, что юридическим лицом акционерным обществом "Донэнерго" были нарушены требования промышленной безопасности на опасных производственных объектах - Система теплоснабжения г.Шахты, Ростовская область а именно: не переоформлена лицензия N ВП-29-001054 от 03.11.2010 на осуществление вида деятельности "эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов" в связи с изменением наименования вида деятельности, а также перечня работ, которые выполняются в составе конкретного вида деятельности; не осуществляется в должной мере производственный контроль в АО "Донэнерго", что привело к нарушениям требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах систем теплоснабжения и сетей газопотребления, эксплуатируемых филиалом "Тепловые сети", Ростовскими ГЭС, Азовскими МЭС; не разработано положение о газовой службе, определяющее взаимодействие между подразделениями филиала АО "Донэнерго" "Тепловые сети" с целью обеспечения безопасной эксплуатации газопроводов и газовых установок, а также повышения надежности и оперативности управления, и контроля за работой газового хозяйства в целом; не заключены с профессиональной аварийно-спасательной службой или с профессионально аварийно-спасательным формированием договора на обслуживание опасных производственных объектов; отсутствуют планы мероприятий по локализации и ликвидации последствий аварий на опасных производственных объектах, согласованные с профессиональной аварийно-спасательной службой или профессиональным аварийно-спасательным формированием, с которыми заключены договоры на обслуживание объектов; нет исполнительно-технической и проектной документации на газифицированные котельные, входящие в ОПО А29-02218-0051; отсутствует исполнительно-техническая и проектная документация на газифицированные котельные; нет исполнительно-технической и проектной документации на газифицированные котельные, входящие в ОПО А29-02218-0036; нет исполнительно-технической и проектной документации на газифицированные котельные, входящие в ОПО А29-02218-0040; нет исполнительно-технической и проектной документации на газифицированные котельные, входящие в ОПО А29-02218-0041.

Государственный инспектор межрегионального отдела по надзору за оборудованием, работающим под давлением, в отсутствие представителя общества, надлежаще уведомленного о времени и месте составления протокола, составил протокол об административном правонарушении от 30.06.2016 N 23-14/0308-16 по признакам наличия в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Государственный инспектор межрегионального отдела по надзору за оборудованием, работающим под давлением Северо-Кавказского управления Ростехнадзора, при участии представителя общества по доверенности Фоменко М.А., вынес постановление от 12.07.2016 по делу об административном правонарушении N 23- 14/0308/16, которым АО "Донэнерго" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 250 000 рублей. Представителю общества вручена копия постановления под роспись.

Не согласившись с вынесенным постановлением, АО "Донэнерго" обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с соответствующим заявлением.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

Объективная сторона правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, состоит в несоблюдении установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, а также утвержденными в соответствии с ними нормативными техническими документами условий, запретов, ограничений и других обязательных требований, обеспечивающих промышленную безопасность.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Пунктом 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон N 116-ФЗ). Положения этого Закона распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

В силу статьи 1 Федерального закона N 116-ФЗ промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий.

Под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность (статья 3 Федерального закона N 116-ФЗ).

Требованиями промышленной безопасности являются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Федеральном законе N 116-ФЗ, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, которые принимаются в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность (часть 1 статьи 3 Федерального закона N 116-ФЗ).

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности (часть 1 статьи 9 и части 1 статьи 11 Федерального закона N 116-ФЗ).

На основании статьи 9 Федерального закона N 116-ФЗ организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения этого закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности; обеспечивать проведение подготовки и аттестации работников в области промышленной безопасности; иметь на опасном производственном объекте нормативные правовые акты и нормативные технические документы, устанавливающие правила ведения работ на опасном производственном объекте; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями.

С учетом изложенных норм субъектом, ответственным за нарушения по соблюдению требований действующего законодательства при эксплуатации опасных производственных объектов, является организация, эксплуатирующая опасные производственные объекты.

Из материалов дела следует, что в ходе проведения проверки управлением выявлены нарушения требований промышленной безопасности опасных производственных объектов, которые отражены в акте проверки от 07.06.2016 N 23-085/16.

Промышленная безопасность опасных производственных объектов - состояние защищенности жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и последствий указанных аварий (абзац 1 статьи 1 Закона N 116-ФЗ), поэтому несоблюдение требований нормативных актов в области промышленной безопасности, в том числе и формальных, создают потенциальную угрозу возникновения аварийных ситуаций и поэтому является общественно опасным.

Факт нарушения обществом указанных норм и требований законодательства Российской Федерации в области эксплуатации опасных производственных объектов установлен судом, подтверждается материалами дела и обществом не оспаривается.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях общества состава вмененного правонарушения.

Нарушений порядка привлечения к административной ответственности, а равно обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, управлением не допущено, судом не выявлено.

Общество на такие нарушения также не ссылается.

Надлежащее извещение общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела подтверждается материалами дела и самим обществом не оспаривается.

Установленный статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности не истек.

Обществу назначено наказание в виде административного штрафа в размере 250000 рублей, то есть, в пределах санкции части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд первой инстанции, оценив имеющиеся в деле доказательства в совокупности по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с учетом конкретных обстоятельств правонарушения, пришел к выводу об отсутствии оснований для освобождения общества от административной ответственности на основании статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Правовых оснований для переоценки данных выводов у суда апелляционной инстанции не имеется.

Доводы апелляционной жалобы о снижении административного наказания ниже низшего предела ввиду наличия обстоятельств, смягчающих ответственность, таких как нестабильное финансовое положение общества, являются несостоятельными и отклоняется судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

На основании части 1 статьи 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Согласно части 1 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В силу части 3.2 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II названного Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 25.02.2014 N 4-П указал, что принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке. При этом согласно указанному постановлению размер административного штрафа, назначаемого за совершение административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Конституционный Суд Российской Федерации установил, что отсутствие у правоприменительного органа в силу императивных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможности снижения размера штрафа ниже низшего предела при наличии соответствующих оснований, к которым относятся степень вины правонарушителя, а также иные обстоятельства, учитываемые при назначении административного наказания, в частности, такие как характер административного правонарушения, наступившие последствия, реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица, не позволяет обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания, что, в свою очередь, не соответствует Конституции Российской Федерации.

Таким образом, суд пришел к выводу, что размер наказания может быть снижен ниже низшего предела, равного ста тысячам рублей и более, только в исключительных случаях, с учетом степени вины правонарушителя, характера административного правонарушения, наступивших последствий, реального имущественного и финансового положения привлекаемого к административной ответственности юридического лица, а также иных имеющих существенное значение для индивидуализации административной ответственности обстоятельств, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица. Все указанные обстоятельства должны быть оценены в совокупности.

Между тем, заявителем, доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая, не приведены, как и мотивы, по которым наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Как было указано ранее, при снижении размера штрафа ниже низшего предела, судом должна быть дана оценка реального имущественного и финансового положения привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации, суд должен установить, что примененная санкция с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица. Между тем, в материалах дела отсутствуют доказательства того, что реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица не позволяют ему выплатить назначенный административный штраф и взыскание штрафа в таком размере повлечет за собой для общества необратимые последствия, приведет фактически к банкротству и невозможности дальнейшего нормального осуществления своей деятельности.

Наоборот, общество является крупной региональной сетевой организацией. В соответствии с приказом Федеральной службы по тарифам Российской Федерации от 22.02.2001 N 11/3 МУП "Донэнерго" (правопредшественник АО "Донэнерго") включено в подраздел реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль - "Реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе" по виду деятельности "Услуги по передаче электрической и (или) тепловой энергии".

Суд также учитывает, что обществом, как владельцем опасного производственного объекта, не предприняты все зависящие от него меры по соблюдению действующего законодательства, совершенное правонарушение по своему характеру влечет возникновение существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, в результате аварии или инцидента на опасном производственном объекте.

Таким образом, административным органом правомерно и обоснованно назначено обществу административное наказание в пределах санкции, предусмотренной части 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в размере 250 000 рублей.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 19.09.2016 по делу N А53-20247/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его вступления в законную силу, через Арбитражный суд Ростовской области.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова