Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2016 г. N 17АП-15185/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

18 ноября 2016 г.

Дело N А50-913/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 18 ноября 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борзенковой И. В.

судей Васильевой Е.В., Савельевой Н.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Котеговой Л.А.,

при участии:

от заявителя Администрации Кочевского муниципального района (ОГРН 1025903381041, ИНН 8104000881) - не явились, извещены надлежащим образом;

от заинтересованного лица Министерства финансов Пермского края (ОГРН 1035900070293, ИНН 5902290917) - Севастьянова А.О., паспорт, доверенность от 12.07.2016 года; Собакаев А.И., паспорт, доверенность от 09.08.2016 года;

от третьего лица Министерства территориального развития Пермского края - Шкляева Н.И., удостоверение, доверенность от 20.07.2016 года; Максимов А.В., удостоверение, доверенность от 05.04.2016 года;

от третьих лиц Контрольно-счетной палаты Кочевского муниципального района; Муниципального бюджетного учреждения "Кочевское управление транспортного и технического обслуживания" - не явились, извещены надлежащим образом;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Министерства финансов Пермского края

на решение Арбитражного суда Пермского края от 23 августа 2016 года

по делу N А50-913/2016,

принятое судьей Самаркиным В.В.,

по заявлению Администрации Кочевского муниципального района

к Министерству финансов Пермского края

третьи лица: Контрольно-счетная палата Кочевского муниципального района,

Муниципальное бюджетное учреждение "Кочевское управление транспортного и технического обслуживания", Министерство территориального развития Пермского края

о признании недействительным представления,

установил:

Администрация Кочевского муниципального района (далее - заявитель, Администрация) обратилась в арбитражный суд к Министерству финансов Пермского края (далее - заинтересованное лицо, Министерство финансов) с заявлением о признании недействительным представления от 28.12.2015 N ПР-0097 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Пермского края и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 23 августа 2016 года требования Администрации Кочевского муниципального района удовлетворены: представление Министерства от 28.12.2015 N ПР-0097 признано недействительным, на Министерство возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции изменить в части, исключив слова:

"В части расходования средств на деятельность КСП, учитывая специфику создания и функционирования указанных органов в составе органов местного самоуправления, вне зависимости от наименования должности (аудиторы/инспекторы), расходы на финансирование в указанной части не могут быть признаны неправомерными.

Арбитражный суд учитывает, что при внесении изменений в региональные акты в части увеличения объема расходования средств, которые являлись предметом судебной оценки судов общей юрисдикции, прослеживается намерение исполнительного органа власти Пермского края - Правительства Пермского края на увеличение объемов предоставляемой финансовой поддержки. Признание таких актов частично недействующими, в связи нарушением норм федерального законодательства, не свидетельствует о нецелевом расходовании Администрацией бюджетных средств.

Акт проверки Министерства финансов от 16.10.2015 N 173 не отражает анализа конкретных первичных документов, подтверждающих необоснованное или нецелевое использование бюджетных средств.

С достаточной степенью объективности полноты нарушения не отражены.

Таким образом, с учетом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ, суд не может и не должен в рамках рассмотрения дела о признании недействительным ненормативного акта определять нарушения законодательства, не выявленные и не установленные надлежащим способом, с соблюдением требований контролирующим органом в ходе проведения соответствующих проверочных мероприятий.

Суд не может подменять собой контролирующий орган и восполнять недостатки и устранять нарушения, допущенные контролирующим органом при проведении контрольных мероприятий, иное свидетельствовало бы о нарушении принципа состязательности сторон, закрепленного в статье 9 АПК РФ.

То обстоятельство, что Министерство финансов как контролирующий орган вынесло оспариваемый ненормативный акт по не полностью выясненным и установленным обстоятельствам, свидетельствует о неправомерности такого ненормативного акта Министерства финансов".

В обоснование жалобы Министерство указывает на то, что Министерством финансов представлены исчерпывающие доказательства наличия указанного нарушения в действиях Администрации, однако судом доводы и доказательства Министерства оставлены без внимания.

По мнению заявителя жалобы, не соответствует материалам дела вывод о том, что внесением изменений в региональные акты прослеживается намерение на увеличение объемов предоставляемой финансовой поддержки, при том что, признание таких актов частично недействующими, в связи нарушением норм федерального законодательства, не свидетельствует о нецелевом расходовании Администрацией бюджетных средств, поскольку в рассматриваемом случае увеличение объемов финансовой поддержки направлено исключительно на сокрытие допущенного нарушения (отчет Администрацией сдан до 25 января 2014 г. (согласно которому имеет место превышение норматива), и уже только потом изменения в Постановление N 301-п вносятся 29 января 2014 г.). Не имеет никакого значения, какие намерения были при издании Постановления N 50-п ("намерение на увеличение объемов предоставляемой финансовой поддержки"), тогда как изначально указанный документ был признан недействительным и не должен был применяться к правоотношениям, возникшим до введения его в действие. Тот факт, что при подаче искового заявления Администрацией в адрес суда и Министерства финансов были представлены иные документы, которые не представлялись Администрацией при проведении проверки, свидетельствует только лишь о несоблюдении объектом контроля исполнительской дисциплины.

Администрацией, Министерством территориального развития, Контрольно-счетной палатой Кочевского муниципального района представлены письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых Администрация, Министерство территориального развития, Контрольно-счетная палата Кочевского муниципального района возражают против доводов апелляционной жалобы, просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители Министерства финансов поддержали доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям, просили решение суда первой инстанции изменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представители Министерства территориального развития Пермского края возражали против доводов апелляционной жалобы по доводам, изложенным в отзыве, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация, Контрольно-счетная палата Кочевского муниципального района и Муниципальное бюджетное учреждение "Кочевское управление транспортного и технического обслуживания", надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания, представителей в судебное заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании п. 3 ст. 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом Министерства финансов от 19 июня 2015 N СЭД-39-01-22-140 "О проведении тематической проверки" в отношении Администрации проведена тематическая проверка по вопросу соблюдения нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Пермского края. Результаты контрольного мероприятия оформлены в акте проверки от 16 октября 2015 г. N 173.

Как следует из акта от 16.10.2015, в ходе проведения проверки выявлено нарушение Администрацией пункта 2 статьи 136 Бюджетного кодекса РФ в части несоблюдения (превышения) нормативов формирования расходов на содержание органов местного самоуправления при получении межбюджетного трансферта из бюджета Пермского края (дотация на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального района) в проверяемом периоде на общую сумму 15 305 762,28 руб., в том числе за 2012 год - 2 778 425,72 руб., за 2013 год - 10 118 861,04 руб., за 2014 год - 2 408 475,52 рублей.

С учетом выявленных и отраженных в акте проверки от 25.03.2015 нарушений в порядке пункта 7.1.1 постановления Правительства Пермского края от 14.03.2014 N 157-п "Об утверждении Порядка осуществления Министерством финансов Пермского края полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю" в адрес Администрации направлено оспариваемое представление от 28.12.2015 N ПР-0097 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Пермского края и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Не согласившись с указанными ненормативными актами Министерства финансов - представлением об устранении нарушений от 28.12.2015 N ПР-0097 Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил.

Министерство финансов обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит изменить мотивировочную часть решения суда первой инстанции.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ, арбитражный апелляционный суд приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу частью 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа положений части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 3 статьи 201 АПК РФ следует, что основанием для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. На наличие указанных обстоятельств при оценке ненормативных актов, действий (бездействия) обращено внимание в пунктах 1, 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 6, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", вынесенных при разрешении публично-правовых споров постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.02.2010 N 13065/10, от 17.03.2011 N 14044/10.

В силу положений статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемого ненормативного акта осуществляется судом исходя из имевшихся на момент его вынесения обстоятельств.

В силу ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для изменения или отмены решения арбитражного суда первой инстанции являются: неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

В постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции должны быть указаны обстоятельства дела, установленные арбитражным судом апелляционной инстанции; доказательства, на которых основаны выводы суда об этих обстоятельствах; законы и иные нормативные правовые акты, которыми руководствовался суд при принятии постановления; мотивы, по которым суд отклонил те или иные доказательства и не применил законы и иные нормативные правовые акты, на которые ссылались лица, участвующие в деле; мотивы, по которым суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, если его решение было отменено полностью или в части (п. 12, 13 ч. 2 ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Суд первой инстанции, признавая недействительным представление от 28.12.2015 N ПР-0097, исходил из следующего.

Из материалов дела следует, что с учетом представленных Администрацией документов, отсутствие ряда нарушений по суммовым показателям признано должностным лицом Министерства финансов.

Вместе с тем, изменений в оспариваемое представление не вносилось, конкретные суммовые показатели, относящие к актуальным, не отражены.

В части расходования средств на деятельность КСП, учитывая специфику создания и функционирования указанных органов в составе органов местного самоуправления, вне зависимости от наименования должности (аудиторы/инспекторы), расходы на финансирование в указанной части не могут быть признаны неправомерными.

Акт проверки Министерства финансов от 16.10.2015 N 173 не отражает анализа конкретных первичных документов, подтверждающих необоснованное или нецелевое использование бюджетных средств.

С достаточной степенью объективности полноты нарушения не отражены.

Кроме того, с учетом положений статей 198, 200, 201 АПК РФ, суд не может и не должен в рамках рассмотрения дела о признании недействительным ненормативного акта определять нарушения законодательства, не выявленные и не установленные надлежащим способом, с соблюдением требований контролирующим органом в ходе проведения соответствующих проверочных мероприятий.

Суд не может подменять собой контролирующий орган и восполнять недостатки и устранять нарушения, допущенные контролирующим органом при проведении контрольных мероприятий, иное свидетельствовало бы о нарушении принципа состязательности сторон, закрепленного в статье 9 АПК РФ.

То обстоятельство, что Министерство финансов как контролирующий орган вынесло оспариваемый ненормативный акт по не полностью выясненным и установленным обстоятельствам, свидетельствует о неправомерности такого ненормативного акта Министерства финансов.

Законность и обоснованность представления также связана с оценкой его исполнимости, в том числе, определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Исполнимость представления является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость представления следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Представление должно соответствовать требованиям законности, конкретности и исполнимости, содержать четкие и законные указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Таким образом, суд первой инстанции, Оценив содержание выданного Министерством финансов Администрации представления на критерий соответствия приведенным требованиям к содержанию ненормативного правового акта, пришел к верному выводу о том, что Министерство финансов не доказало соответствия оспариваемого в деле представления приведенным выше требованиям к ненормативному правовому акту.

С учетом изложенного, представление Министерства финансов от 28.12.2015 N ПР-0097 об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, Пермского края и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правомерно признано недействительным.

С учетом изложенного, поскольку выводы суда первой инстанции относительно обстоятельств, имеющих значение для дела, основаны на имеющихся в деле доказательствах, решение суда изменению не подлежит.

Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могли бы повлечь изменение или отмену решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 23 августа 2016 года по делу N А50-913/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

И.В.Борзенкова

Судьи

Е.В.Васильева Н.М.Савельева