Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2016 г. N 17АП-13841/16

Требование: о признании незаконными действий

Вывод суда: производство по делу прекращено, решение суда первой инстанции отменено

г. Пермь

27 октября 2016 г.

Дело N А71-2898/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 октября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 октября 2016 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Уточкиной О.Н.,

при участии:

от заявителя - индивидуального предпринимателя Сафаргалина Марата Муллануровича (ОГРН 304183233400097, ИНН 183200110024): не явились;

от заинтересованных лиц - Первого заместителя Главы Администрации г. Ижевска Бикбулатова И.И., Администрации города Ижевска (ОГРН 1031800554400, ИНН 1826001137): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - индивидуального предпринимателя Сафаргалина Марата Муллануровича

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 27 июля 2016 года

по делу N А71-2898/2016,

принятое судьей Яцинюк Н.Г.,

по заявлению индивидуального предпринимателя Сафаргалина Марата Муллануровича

к Первому заместителю Главы Администрации г. Ижевска Бикбулатову И.И., Администрации города Ижевска

о признании действий и приказа незаконными,

установил:

Индивидуальный предприниматель Сафаргалин Марат Мулланурович, г. Ижевск (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением, с учетом уточнения требований, в котором просит признать незаконными действия Администрации г. Ижевска, Первого заместителя Главы Администрации г. Ижевска по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Ижевск" приказом от 17.12.2015 N 1468п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Ижевск" и Приказ Первого заместителя Главы Администрации г. Ижевска Бикбулатова И.И. от 17.12.2015 г. N 1468п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования город Ижевск".

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики 27.07.2016 (резолютивная часть решения объявлена 21.07.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, предприниматель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

В обоснование жалобы заявителем приведены положения Земельного кодекс РФ, Федерального закона N 381-ФЗ, Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.09.2010 N 772, Определения Конституционного Суда РФ от 29.01.2015 N 225-О, Порядка, утвержденного приказом Минпромторга УР от 21.08.2015 N 65, ссылаясь на которые, предприниматель считает, что суд ошибочно признал схему размещения нестационарных торговых объектов разработанной в соответствии с Порядком N 65. Податель жалобы считает, что Администрацией г. Ижевска не соблюдены п.п. 13, 14 Порядка N 65; действия по утверждению схемы не соответствуют ст.ст. 10, 15 Закона N 381-ФЗ, п. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ; отказ во включении в схему объекта по причине его размещения в красных линиях ул. Школьной, а также на водопроводе, не свидетельствует о правомерности отказа, так как иные объекты также находятся в красных линиях, в схему включены. Таким образом, по мнению предпринимателя, Администрацией не соблюден принцип равноправия и отсутствия дискриминации при включении ранее законно функционирующего объекта в схему НТО. Предприниматель считает, что суд ненадлежащим образом оценил Приказ N 1468п, признав его ненормативным актом; полагает, что приказ обладает признаками нормативного акта; действия Администрации по разработке и утверждению схемы и приказа противоречат п. 2, 8 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, не соответствуют ст.ст. 39, 36 ЗК РФ, ст. 3, 10 Закона N 381-ФЗ, п. 8 Постановления Правительства РФ N 772.

Ответчиками письменный отзыв на апелляционную жалобу не представлен.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии со ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не препятствует рассмотрению дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 05.05.2005 на основании постановления

Главы Администрации Октябрьского района г. Ижевска от 23.03.2005 г. N 664 Администрация г. Ижевска (арендодатель) и индивидуальный предприниматель Сафаргалин М.М. (арендатор) заключили договор о предоставлении земельного участка в краткосрочную аренду для размещения временных сооружений торговли и объектов рекламы N 116/05 (далее - Договор), согласно которому арендодатель сдает, а арендатор принимает в пользование на условиях аренды земельный участок из земель поселений, общей площадью 32,0 кв.м. с адресом ул. Школьная (остановка к/т "Аврора" по ходу в центр) согласно паспорту МАФ N 165-02.

Срок действия указанного договора неоднократно продлевался и Соглашением N 116/05-10 от 27.02.2015 г. срок действия договора продлен до 30.08.2015, главы I-VIII договора изложены в иной редакции.

Поскольку по истечении срока действия договора арендатор продолжал пользоваться арендованным имуществом и со стороны арендодателя не последовало возражений, то договор считается возобновленным на тех же условиях на неопределенный срок в силу п. 2 ст. 621 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

12.05.2011 Администрацией г. Ижевска Удмуртской Республики принято Распоряжение N 177 "О разработке схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска", в котором произведен расчет обеспеченности населения города Ижевска площадью торговых объектов в разрезе районов.

Приказом от 28.05.2015 N 251/6п внесены изменения в распоряжение Администрации города Ижевска от 07.05.2015 N 110, согласно которым внесены изменения в состав Рабочей группы по рассмотрению Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска.

Порядок разработки и утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Удмуртской Республики утвержден Приказом Министерства промышленности и торговли Удмуртской республики от 21.08.2015 N 65.

На заседании Рабочей группы по рассмотрению Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска 16.12.2015 принято решение утвердить проект разработанной схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска (протокол л.д. 116-118, т. 1).

Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории

города Ижевска утверждена приказом Первого Заместителя Главы Администрации города Ижевска от 17.12.2015 N 1468п. (л.д. 62-74, т.1).

Полагая, что Схема нестационарных торговых объектов разработана и

утверждена в нарушение действующего законодательства, Приказ об утверждении Схемы подписан неуполномоченным лицом, в Схему не включен торговый объект заявителя, ИП Сафаргалин М.М. обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с настоящим заявлением (с учетом уточнения требований в судебном заседании 15.06.2016).

При рассмотрении дела, суд первой инстанции, не установив оснований для признания незаконными действий Администрации г. Ижевска, Первого заместителя Главы Администрации г. Ижевска и Приказа Первого заместителя Главы Администрации г. Ижевска Бикбулатова И.И. от 17.12.2015 г. N 1468п, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, обсудив изложенные в апелляционной жалобе доводы, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Настоящий спор рассмотрен судом по правилам главы 24 АПК РФ, что, по мнению апелляционного суда, является ошибочным и влечет отмену судебного акта.

По правилам главы 24 АПК РФ подлежат рассмотрению дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц.

Соответственно при оспаривании правового акта следует определить его характер- нормативный или ненормативный.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Оценив содержание оспариваемого правового акта (Приказа N 1468п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ижевск") апелляционный суд считает, что он носит нормативный характер, мотивируя свою позицию следующим.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определены Федеральным законом от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее Закон о торговой деятельности, Закон N 381-ФЗ).

В соответствии со ст. 10 Закона о торговой деятельности размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 10 Закона N 381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов и вносимые в нее изменения подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, а также размещению на официальных сайтах органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (часть 5 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Во исполнение Закона N 381-ФЗ Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов.

Указанными Правилами предусмотрено, что включение объектов в схему размещения осуществляется органом местного самоуправления по согласованию с федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющими полномочия собственника имущества (п. 2).

Согласно п. 15 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами торговли относится к вопросам местного значения.

Статьей 44 Устава г. Ижевска к полномочиям Администрации города отнесено решение вопросов местного значения по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов с учетом нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

В соответствии со статьей 50 Устава г. Ижевска в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты - постановления и распоряжения Администрации города; распоряжения и приказы Первого заместителя Главы Администрации города.

Из материалов дела следует, что 17.12.2015 Первым заместителем Главы Администрации г. Ижевска И.И. Бикбулатовым издан Приказ N 1468п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ижевск".

Утвержденная оспариваемым приказом Схема размещения нестационарных торговых объектов состоит из двух частей: 1 Перечень функционирующих нестационарных торговых объектов, 2. Перечень мест возможного размещения нестационарных торговых объектов.

По мнению апелляционного суда, Приказ N 1468п, которым утверждена Схема размещения НТО на территории г. Ижевска, устанавливает правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение; направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Данный вывод основан на позиции, изложенной в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также на позиции, изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 28.07.2015 N 310-ЭС147667, в Определении Верховного суда РФ от 23.12.2015 N 60-КГ15-2, в Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 10.08.2016 N 117-АПГ16-6, по делам, в которых оспаривались правовые акты органов местного самоуправления по утверждению Схем размещения НТО.

Кроме того, пунктами 5, 6 оспариваемого Приказа признаны утратившими силу постановление Администрации г. Ижевска от 05.10.2012 N 1066 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска", а также п. 1 распоряжения Администрации г. Ижевска от 21.06.2011 N 258 "Об отверждении схемы размещения нестационарных объектов по торговле квасом и мороженым на территории города Ижевска на период с 1 мая до 1 ноября", что также свидетельствует о нормативном характере оспариваемого приказа, одним из признаков которого является его направленность на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Апелляционный суд отмечает, что постановление Администрации г. Ижевска от 05.10.2012 N 1066 "Об утверждении Схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Ижевска" как нормативный акт оспаривалось в арбитражном суде по делу N А71-11598/2013, поскольку до вступления в силу Федерального закона от 28.06.2014 N 186-ФЗ рассмотрение дел об оспаривании нормативных актов было отнесено к подведомственности арбитражных судов.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что оспариваемый Приказ, которым утверждена схема НТО, является нормативным правовым актам органа местного самоуправления, регулирует правоотношения в сфере торговой деятельности в Российской Федерации, подлежит применению неоднократно, распространяется на неопределенный круг лиц, подлежит официальному опубликованию.

В связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 года N 186-ФЗ "О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации" изменилась подведомственность дел об оспаривании нормативных актов, их рассмотрение отнесено к компетенции судов общей юрисдикции, за исключением дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам. Указанный закон вступил в действие с 6 августа 2014 года.

Таким образом, заявление предпринимателя Сафаргалина М.М. об оспаривании Приказа от 17.12.2015 N 1468п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ижевск", с которым он обратился в арбитражный суд после 6 августа 2014 года, подлежит рассмотрению судом общей юрисдикции.

Указанная правовая позиция также изложена в Определении Верховного Суда РФ от 23.12.2015 N 60-КГ15-2.

Учитывая, что второе требование предпринимателя (о признании незаконными действий Администрации г. Ижевска, Первого заместителя Главы Администрации г. Ижевска по разработке и утверждению схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Ижевск" приказом от 17.12.2015 N 1468п "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "город Ижевск") непосредственно связано с оспариванием Приказа от 17.12.2015 N 1468п, так как затрагивает вопросы полномочий, порядка принятия и согласования нормативного акта, то данное требование апелляционный суд расценивает как относящееся к порядку принятия нормативного акта, которое также не подлежит рассмотрению арбитражным судом по причине неподведомственности.

При таких обстоятельствах, производство по делу подлежит прекращению на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, что влечет отмену обжалуемого решения суда.

Уплаченная предпринимателем государственная пошлина за подачу заявления и апелляционной жалобы подлежит возврату (ст. 104 АПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 333.40 НК РФ).

Руководствуясь статьями 104, 150, 176, 258, 266, 268, 269, ч.ч 1, 2 ст. 270, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 11 августа 2016 года по делу N А71-2898/2016 отменить.

Производство по делу прекратить.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Сафаргалину Марату Муллануровичу (ОГРН 304183233400097, ИНН 183200110024) из федерального бюджета государственную пошлину по заявлению в сумме 300 (Триста) рублей, уплаченную по чеку-ордеру от 01.04.2016 и по апелляционной жалобе в сумме 150 (Сто пятьдесят) рублей, уплаченную по чеку-ордеру от 23.08.2016.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Н.В. Варакса Л.Х. Риб