Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2016 г. N 09АП-56351/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Москва

29 ноября 2016 г.

Дело N А40-142306/16

Резолютивная часть постановления объявлена 24 ноября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 ноября 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Румянцева П.В.

судей:	Яковлевой Л.Г., Кочешковой М.В.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Рясиной П.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Попова В.А. на решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.09.2016 по делу N А40-142306/16, принятое судьей О.В. Сизовой, по заявлению Попова В.А. к Федеральной службе по аккредитации об оспаривании приказов,

при участии:

от заявителя:	не явился, извещен;
от заинтересованного лица:	Ребров Д.В. по дов. от 18.04.2016;

УСТАНОВИЛ:

Попов В.А. обратился в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Федеральной службе по аккредитации о признании незаконным и отмене приказа N 19247 от 25.12.2015, приказа N 19382 от 25.12.2015.

Решением от 14.09.2016 Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судом решением, заявитель обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить как принятое с нарушением норм права.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Представитель заявителя в судебное заседание не явился, о месте и времени его проведения извещен надлежащим образом, в связи с чем, апелляционная жалоба рассматривается в его отсутствие, исходя из норм статей 121, 123, 156 АПК РФ.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Как усматривается из материалов дела, Приказом заместителя руководителя Федеральной службы по аккредитации Якутовой М.А. от 25.12.2015 N 19247 прекращено действие аттестации заявителя в качестве эксперта по аккредитации, а приказом от 25.12.2015 N 19382 заявитель исключен из реестра технических экспертов.

Как следует из материалов дела, в Росаккредитацию за вх. N П-188 от 08.09.2015 поступило поручение Министерства экономического развития Российской Федерации от 17.08.2015 N 89840 о рассмотрении и представлении предложений на обращение Органа по сертификации продукции и услуг ООО "Бурятский центр сертификации" от 20.07.2015 исх. N 181-ОС/, в котором ставился вопрос о нарушении Поповым В.А. как экспертом по аккредитации и техническим экспертом принципов беспристрастности и независимости и возможном наличии конфликта интересов в действиях Попова В.А.

В связи с фактами, указанными в обращении ООО "Бурятский центр сертификации", Попов В.А. являясь экспертом по аккредитации, техническим экспертом, одновременно исполнял (и в настоящее время исполняет) обязанности заместителя председателя Общероссийской общественной организации "Общественный контроль России" (далее - ОКР). Как указано на официальном сайте ОКР (http://www.ocr-org.ru/) и следует из Устава ОКР, основной целью ОКР является, в том числе, разъяснение членам организации и иным лицам положений современного законодательства, защита их интересов в сфере технического регулирования и аккредитации и смежных с ними областях. Членами ОКР являются физические лица и юридические лица, заинтересованные в содействии осуществлению контроля и надзора за соблюдением обязательных требований в области технического регулирования, сертификации, стандартизации, метрологии, аккредитации, управления качеством и оценки соответствия, содействии защите прав потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества, получении достоверной информации о товарах (работах, услугах) и их изготовителях, участии в разработке соответствующих нормативных правовых актов, касающихся деятельности ОКР, чья заинтересованность в совместном решении задач ОКР оформляется в соответствии с нормами его устава соответствующими индивидуальными заявлениями или документами, позволяющими учитывать количество членов общественного объединения в целях обеспечения их равноправия как членов данного объединения. Членами ОКР могут быть также юридические лица, имеющие органы по сертификации продукции и услуг, имеющие или не имеющие в своем составе испытательные лаборатории. В качестве требований к органам по сертификации и испытательным лабораториям на сайте ОКР указано наличие действующего аттестата аккредитации в национальной системе аккредитации (принт-скрины с сайта ОКР прилагаются).

В обращении ООО "Бурятский центр сертификации" указывалось на факт направления ОКР рассылки массового характера, содержащий "призыв организаций, аккредитованных в национальной системе аккредитации, к участию в "митинге- протесте".

В прилагаемом к обращению тексте массовой рассылки ОКР указывало, что к председателю ОКР поступили обращения от членов ОКР и сторонних организаций о незаконных приостановках деятельности аккредитованных юридических лиц со стороны Росаккредитации. В качестве членов ОКР перечислены некоторые аккредитованные лица, в том числе ООО "Бирюза", ООО "ТЕХНОПРОМ", ООО "Новые технологии", ООО "Сервис+", ООО "МЕРЦИС", ООО "СПБ-Стандарт", ООО "Сертификация и экспертиза", ООО "Ремсервис", ООО "ПромСтрой Сертификация", ООО "ЦСПС", ООО "БизнесМаркет", ООО "ЦНИИС", ООО "Трансконсалтинг", ООО "ПИРОТЕХ", ООО "Альсена", ООО "ОптимаТест", ООО "Серконс".

24.12.2015 состоялось заседание Комиссии Федеральной службы по аккредитации по установлению фактов нарушения экспертом по аккредитации, техническим экспертом и экспертной организации требований законодательства Российской Федерации в национальной системе аккредитации (далее - Комиссия) по вопросам работы руководителя экспертной группы Попова В.А. по оценке соответствия критериям аккредитации органа по сертификации ООО "Сертификация и промышленная безопасность" и наличия возможного конфликта интересов эксперта по аккредитации Попова В.А.

На заседании Комиссии было установлено, что Попов В.А. участвовал в качестве эксперта по аккредитации либо технического эксперта в работах по оценке соответствия аккредитованных лиц/заявителей, в частности ООО "МЕРЦИС", ООО "Пожарная сертификационная компания", ООО "Экоресурс", в отношении которых имеются сведения о том, что они (либо их руководители) являются членами (участниками) ОКР, при этом в адрес Росаккредитации уведомления от Попова В.А. о возникновении обстоятельств, влияющих на возможность исполнения им требований, установленных частью 7 статьи 11 Федерального закона N 412-ФЗ, не поступали.

То есть Попов В.А., как эксперт по аккредитации, а также технический эксперт, одновременно с работой в руководстве ОКР, неоднократно оказывал необходимые и обязательные услуги вышеназванным членам ОКР, что, безусловно, могло оказать влияние на принимаемые национальным органом по аккредитации решения.

Комиссией был установлен факт нарушения экспертом по аккредитации, техническим экспертом Поповым В.А. требований, предусмотренных частью 7, в системном единстве с частью 10 статьи 11 Федерального закона N 412-ФЗ.

По результатам заседания Комиссии Росаккредитацией приказом Росаккредитации от 25.12.2015 N 19247 на основании подпункта "а" пункта 37 Правил аттестации экспертов по аккредитации, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 23.05.2014 N 289, было принято решение о прекращении действия аттестации эксперта по аккредитации Попова В.А., и приказом Росаккредитации от 25.12.2015 N 19382 (копия прилагается) в соответствии с подпунктом "а" пункта 10 Порядка включения физических лиц в реестр технических экспертов и исключения физических лиц из реестра, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 N 325, Попов В.А. был исключен из реестра технических экспертов.

Не согласившись с оспариваемыми приказами, заявитель обратился в Арбитражный суд г. Москвы.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, одновременно с заявлением Попов В.А. обратился с ходатайством о восстановлении пропущенного процессуального срока.

Статьей 115 АПК РФ предусмотрено, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных АПК РФ или иными федеральными законами.

Положениями статьи 117 АПК РФ предусмотрено, что процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено АПК РФ. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска срока уважительными.

Письмами Росаккредитации от 11.01.2016 N 174/02-НА о прекращении действия аттестации эксперта по аккредитации и от 11.01.2016 N 173/02-НА об исключении из реестра технических экспертов (копии прилагаются) с приложенными обжалуемыми приказами по настоящему делу Попов В.А. был в конце января 2016 года уведомлен надлежащим образом, о чем он сам указывает в своем заявлении.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что в течение более пяти месяцев, а именно с конца января 2016 года до момента обращения в арбитражный суд - 29.06.2016, заявитель знал о принятых Росаккредитацией решениях, обжалуемых в настоящем деле, которые, по мнению Попова В. А., нарушают его права и законные интересы, и без уважительных причин не обращался с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными в арбитражный суд.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что довод заявителя о том, что он неоднократно обращался в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, надеясь, что его обращения будут рассмотрены по существу, и в периоды с 03.02.2016 по 16.02.2016, с 18.03.2016 по 31.03.2016 находился в командировках, а с 06.06.2016 по 13.06.2016 в ежегодном оплачиваемом отпуске, не является уважительной причиной пропуска Поповым В.А. срока подачи заявления по настоящему делу.

Письмами Росаккредитации от 23.11.2015 N 45614/02-НА, от 26.11.2015 N 46523/02-НА, от 07.12.2015 N 47961/02-НА, от 11.12.2015 N 49010/02-НА, от 16.12.2015 N 49815/02-НА и от 22.12.2015 N 50614/02-НА Попов В.А. неоднократно приглашался на заседание Комиссии.

В свою очередь до заседания Комиссии эксперту по аккредитации Попову В.А. 10.12.2015 по электронной почте (копия прилагается) были направлены вопросы по наличию возможного конфликта интересов в связи с тем, что он является заместителем председателя ОКР.

Ответ на указанные вопросы был получен Росаккредитацией письмом Некоммерческого партнерства Национальная академия наук пожарной безопасности от 14.12.2015 N НАНПБ-А/126-15, в связи с чем довод заявителя о том, что на заседании Комиссии неожиданно для него стал рассматриваться вопрос о наличии возможного конфликта интересов, не соответствует действительности, довод о невозможности заявителя дать пояснения по существу вопроса, обосновать свою позицию является необоснованным.

В соответствии с пунктом 4 Порядка установления факта несоответствия эксперта по аккредитации или технического эксперта требованиям к эксперту по аккредитации или требованиям к техническому эксперту по результатам оценки представленных заявителем, аккредитованным лицом документов, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 23.05.2014 N 292 (далее - Порядок), по результатам рассмотрения документов, в которых выявлено наличие информации, указанной в пункте 2 Порядка, комиссия принимает решение об установлении факта несоответствия эксперта по аккредитации или технического эксперта требованиям к эксперту по аккредитации или требованиям к техническому эксперту по результатам оценки представленных заявителем, аккредитованным лицом документов либо решение об отсутствии оснований для установления такого факта.

Решение комиссии оформляются протоколом, который подписывается заместителем руководителя Федеральной службы по аккредитации или уполномоченным им должностным лицом.

Данная Комиссия была создана для установления факта несоответствия эксперта по аккредитации или технического эксперта требованиям законодательства об аккредитации в национальной системе аккредитации. Порядок формирования и деятельности Комиссии регламентируется приказом Росаккредитации от 16.01.2015 N 203 "О Комиссии Федеральной службы по аккредитации по установлению фактов нарушений экспертом по аккредитации, техническим экспертом требований законодательства об аккредитации в национальной системе аккредитации".

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что довод заявителя о рассмотрении неправомочным органом Росаккредитации нарушений Попова В.А. является необоснованным.

В соответствии с Инструкцией по делопроизводству в Росаккредитации, утвержденной приказом Росаккредитации от 24.06.2014 N 2040 (размещена на официальном сайте Росаккредитации www.fsa.gov.ru в разделе "Документы акта Росаккредитации/Приказы по основной деятельности" по адресу: http://fsa.gov.ru/index/staticview/id/50/), электронные сообщения в адрес Росаккредитации поступают на официальный электронный адрес в сети Интернет, при этом прием и первичная обработка документов осуществляются работниками отдела делопроизводства, контроля и архива Росаккредитации, а работа исполнителей с документами осуществляется на основании указаний по исполнению документов Руководителя, его заместителей, руководителей структурных подразделений, иных должностных лиц непосредственно после регистрации (пункты 2.5.9.2; 3.2; 3.11 Инструкции).

Официальные адреса Росаккредитации (почтовый и электронной почты info@fsa.gov.ru) размещены на официальном сайте Росаккредитации www.fsa.gov.ru в разделе "Контакты", а также указаны на бланках официальных писем, в том числе были указаны в уведомлениях о заседании Комиссии, направленных в адрес Попова В.А. Адреса электронной почты должностных лиц Росаккредитации не являются официальными адресами Росаккредитации, и поэтому такой способ направления официальных документов от заявителей в адрес Росаккредитации на официальном сайте Росаккредитации не указан.

Кроме того, официально зарегистрированного запроса подписанного экспертом по аккредитации Поповым В.А., о предоставлении протокола заседания Комиссии и других документов на исполнение должностным лицам Росаккредитации не поступало.

Протокол заседания Комиссии - это документ, содержащий последовательную запись обсуждения вопросов и принятия решений на заседании Комиссии. Для информирования заинтересованных лиц о принятых решениях, а также в целях подтверждения принятых решений может быть оформлена выписка из протокола.

Выписка из протокола - документ, представляющий собой краткое содержание протокола. В выписке воспроизводится вводная часть протокола (сведения о председателе, секретаре, присутствовавших), вопрос повестки заседания Комиссии, по которому готовится выписка, и принятые по нему решения. Именно указанная информация представлена в качестве выписки из протокола от 24.12.2015 N 02- МЯ/211-пр.

В соответствии с требованиями пункта 4 части 2 статьи 5 Федерального закона N 412-ФЗ одним из принципов, на основании которых осуществляется аккредитация, является беспристрастность. Согласно части 4 статьи 17 Федерального закона N 412-ФЗ оценка соответствия заявителя критериям аккредитации основывается на принципах законности, защиты прав юридического лица и индивидуального предпринимателя, независимости, беспристрастности и компетентности экспертов по аккредитации и технических экспертов, объективности, всесторонности и полноты такой оценки, ответственности экспертов по аккредитации и технических экспертов за проведение и качество такой оценки.

Описание принципа беспристрастности раскрывается в пункте 4.3 ГОСТ ИСО/МЭК 17011-2009 (ISO/IEC 17011:2004). "Межгосударственный стандарт. Оценка соответствия. Общие требования к органам по аккредитации, аккредитующим органы по оценке соответствия", в котором указано, в том числе, что орган по аккредитации должен принять все меры для того, чтобы деятельность смежных организаций не компрометировала конфиденциальность, объективность и беспристрастность его аккредитации (пункт 4.3.7). В этом же пункте упоминается понятие "конфликт интересов".

Частями 6 и 7 статьи 11 Федерального закона N 412-ФЗ установлены требования к экспертам по аккредитации и техническим экспертам в части соблюдения ими вышеуказанных принципов, при этом частью 10 статьи 11 Федерального закона N 412- ФЗ установлена обязанность экспертов по аккредитации и технических экспертов уведомлять Росаккредитацию о возникновении обстоятельств, влияющих на возможность исполнения ими указанных требований.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно посчитал, что несмотря на отсутствие в законодательстве об аккредитации понятия "конфликт интересов", данное понятие является общеупотребимым и применяется в практике для обозначения ситуаций, которые могут привести к нарушению принципов беспристрастности и независимости.

Согласно части 7 статьи 11 Федерального закона N 412-ФЗ эксперты по аккредитации, технические эксперты должны быть независимы от любого воздействия, которое оказывает или может оказать влияние на принимаемые национальным органом по аккредитации решения.

В соответствии с частью 10 статьи 11 Федерального закона N 412-ФЗ эксперты по аккредитации и технические эксперты должны уведомить Росаккредитацию о возникновении обстоятельств, влияющих на соблюдение требований, предусмотренных частями 6-8 статьи 11 Федерального закона N 412-ФЗ, в том числе о возможном конфликте интересов.

В связи с поступившими в октябре - ноябре 2015 года обращениями ООО "Сертификация и промышленная безопасность" о незаконности решений Росаккредитации по итогам предоставления государственной услуги N 5010-ГУ, в целях дополнительной проверки законности и обоснованности принятых решений Попов В.А. как руководитель экспертной группы был приглашен на заседание Комиссии. В ходе состоявшегося 24.12.2015 заседания В.А. Попов подтвердил, что система менеджмента качества в деятельности органа по сертификации ООО "Сертификация и промышленная безопасность" не соблюдалась, в связи с чем было подтверждено, что решения Росаккредитации, принятые в отношении ООО "Сертификация и промышленная безопасность", являются законными и обоснованными (приказ Росаккредитации от 10.08.2015 N А-5074 "О завершении процедуры подтверждения компетентности аккредитованного лица и приостановлении действия аккредитации ООО "Сертификация и промышленная безопасность" и приказ Росаккредитации от 10.08.2015 N А-5089 "Об отказе в аккредитации в дополнительной области аккредитации ООО "Сертификация и промышленная безопасность").

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что основанием для рассмотрения вопроса о нарушениях, допущенных руководителем экспертной группы Поповым В. А., явились обращения ООО "Сертификация и промышленная безопасность", а не положения Порядка проведения проверки экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 23.05.2014 N 293.

Действующим законодательством об аккредитации в национальной системе аккредитации не установлено срока давности для рассмотрения Росаккредитацией обстоятельств, указывающих на допущенные ранее экспертами по аккредитации техническими экспертами нарушения требований действующего законодательства, равно как и установление самого факта нарушения, а также для применения к указанным экспертам мер ответственности, предусмотренных законодательством. В соответствии с полномочиями Комиссии, установленными Положением о Комиссии, утвержденным приказом Росаккредитации от 16.01.2015 N 203, вопрос может быть вынесен и рассмотрен на заседании Комиссии. При этом в полномочия Комиссии входит установление любых фактов нарушений, допущенных экспертами по аккредитации и (или) техническими экспертами.

В соответствии со статьей 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно- правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Судебной коллегией в ходе рассмотрения дела не было установлено, какие именно нарушения закона были допущены заинтересованным лицом, а также какие права и законные интересы заявителя были нарушены.

Таким образом, оспариваемый приказ соответствует действующему законодательству, не нарушает прав и законных интересов заявителя, в связи с чем заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Доводы апелляционной жалобы, по существу, сводятся к переоценке установленных судом обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств. При этом фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными ст. 71 АПК РФ. Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта отсутствуют.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г.Москвы от 14.09.2016 по делу N А40-142306/16 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

П.В. Румянцев

Судьи

М.В. Кочешкова Л.Г. Яковлева