Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24 июля 2017 г. N 21АП-1148/17

24 июля 2017 г.

Дело N А83-202/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 18.07.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 24.07.2017.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Омельченко В.А., судей Градовой О.Г., Приваловой А.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ждера А.Р.,

в отсутствии лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 апреля 2017 года по делу N А83-202/2017 (судья Колосова А.Г.), принятое по заявлению Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым об оспаривании решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью "Югмортранс", Администрации города Феодосия Республики Крым,

установил:

Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым (далее по тексту - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее по тексту - Управление) от 23.11.2016, вынесенных по результатам рассмотрения жалобы N 3020/09 ООО "Югмортранс".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 25 апреля 2017 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Министерство подало апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств дела, имеющих значение для дела, просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении его требований. В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на то, что предъявляемые законодательством требования к процедуре проведения торгов не могли быть соблюдены организатором торгов в связи с обстоятельствами непреодолимой силы, к которым заявитель относит ходатайство Администрации города Феодосия Республики Крым об отмене аукционов по причине необходимости подготовки проекта территориального планирования. Заявитель считает ошибочными выводы суда о том, что Администрация не является органом, с которым необходимо согласовывать условия использования водного объекта, поскольку в данном случае имеет место не согласование с органом местного самоуправления, а поступление от него информации, препятствующей проведению аукциона, так как в случае заключения договора водопользования с победителем аукциона могут быть нарушены права третьих лиц, что повлечет дальнейшее признание договора недействительным. В части отказа в удовлетворении требования о признании недействительным предписания, податель жалобы указывает, что судом не исследовались доводы Министерства о несоответствии предписания требованиям действующего законодательства и критерию исполнимости, судом не дана соответствующая правовая оценка приведенным заявителем доводам, что, по его мнению, повлекло принятие незаконного судебного акта.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

До начала судебного разбирательства от Управления поступил отзыв на апелляционную жалобу, согласно которого просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции

От Министерства до начала судебного разбирательства поступило заявление о возможности рассмотрения дела в отсутствие его представителя.

Дело рассмотрено в порядке статьей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, по имеющемся в деле доказательствам.

Законность и обоснованность обжалуемого решения в полном объеме проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). При этом оснований для его изменения или отмены, предусмотренные ст. 270 АПК РФ, не установлено.

Как следует из материалов дела и установлено судом, Министерство в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230 "О договоре водопользования, право на заключение которого приобретается на аукционе, и о проведении аукциона" (далее по тексту - Постановление N 230), выступая как организатор аукциона, получив от инициаторов аукциона заявления и документы к ним, приступило к процедуре подготовки проведения аукционов на право заключения договоров водопользования в части использования акватории Черного моря в г. Феодосия, в том числе для рекреационных целей (предусматривается разметка границ акватории водного объекта, размещение на акватории плавательных средств, а именно купание и использование плавательных средств с целью проката).

Согласно приказам "Об объявлении аукциона" от 22.07.2016 N 1512, N 1513, N 1514 Министерство разработало аукционную документацию по каждому лоту, сформировало комиссию по проведению аукциона.

На официальном сайте в сети Интернет www.torgi.gov.ru организатором размещены 22.07.2016 извещения о проведении трех открытых аукционов на право заключения договоров водопользования в части использования акватории Черного моря в г. Феодосия: N 220716/11244530/04, Лот 1 (аукцион N 44); N 220716/11244530/05, Лот 1 (аукцион N 45); N 220716/11244530/06, Лот 1(аукцион N 46). Дата проведения аукционов - 20 сентября 2016 года. Окончание подачи заявок 09 сентября 2016 года.

Однако приказом N 1980 от 08.09.2016 Министерство, сославшись на пункт 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 14.04.2007 N 230, отменило проведение открытых аукционов NN 44, 45, 46 по причине поступления в Министерство обращения Администрации г. Феодосии от 08.09.2016 N 2-16-646 с просьбой об отмене аукционов, вызванной необходимостью подготовки проекта территориального планирования. Информацию об отмене аукционов организатор аукциона разместил 08.09.2016 на сайте www.torgi.gov.ru, а также известил лиц, подавших заявки на участие в аукционах, направив им соответствующие письма.

Получив такое уведомление, ООО "Югмортранс" (инициатор аукциона) обратилось в Управление с жалобой на действия организатора торгов по отмене аукционов.

По результатам рассмотрения поступившей жалобы в порядке процедуры, установленной статьей 18.1. Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ), Управление, усмотрев в действиях организатора аукциона нарушение процедуры проведения торгов, 23.11.2016 принял решение N 07/8719, которым жалоба общества признана обоснованной.

Во исполнение пункта 2 решения Управления организатору торгов выдано предписание от 23.11.2016 N 07/8720 о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка проведения торгов, которым Министерству предписано в срок до 30.12.2016 отменить пункты 9-11 Приказа N 1980 от 08.09.2016, назначить новые даты окончания приема заявок на участие в торгах и даты проведения аукционов N 44, 45, 46, о чем разместить соответствующую информацию в сети Интернет и в срок не позднее трех рабочих дней с момента исполнения предписания представить в Управление подтверждение исполнения настоящего предписания в письменной виде.

Полагая, что указанное решение и предписание являются незаконными и нарушают его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, Министерство обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции, основываясь на положениях пункта 16 Правил проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года N 230, пункта 39, 70 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденным приказом Минприроды России от 22.05.2014 N 355, нормах статей ст. 18.1., 23 Закона N 135-ФЗ пришел к выводу о том, что у антимонопольного органа имелись достаточные правовые основания для принятия оспариваемых решения и предписания ввиду допущенных Министерством нарушений процедуры проведения торгов, установленной Постановлением N 230, выразившихся в том, что организатор торгов менее чем за 15 дней до окончания срока подачи заявок, отказался от проведения аукционов.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 22 Закона N 135-ФЗ одной из функций антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В соответствии с правилами статьи 18.1. Закона N 135-ФЗ действия организатора торгов, аукционной комиссии при организации и проведении торгов рассматриваются антимонопольным органом по правилам этой статьи; в том числе по жалобе лица, подавшего заявку на участие в торгах.

Пункт 20 статьи 18.1. Закона N 135-ФЗ предусматривает, что по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение; в том числе, если жалоба признана обоснованной - решение о признании жалобы обоснованной и о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Подпункт "а" пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ предусматривает полномочия антимонопольного органа - выдача организатору торгов обязательного для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, в том числе предписания об отмене

протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Согласно частям 2, 3 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации (ред. от 28 ноября 2015 года) договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.

Порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона на право заключения договора водопользования утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением N 230 (в редакции от 23 сентября 2016 года) утверждены Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования (далее - Правила).

Пунктом 16 названных Правил предусмотрено, что организатор аукциона не позднее 15 дней до окончания срока подачи заявок вправе отказаться от проведения аукциона и в течение 2 дней обязан известить заявивших об участии в аукционе о своем отказе от проведения аукциона. При поступлении организатору аукциона заявок, направленных в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" или регионального портала государственных и муниципальных услуг, извещение об отказе от проведения аукциона направляется участникам аукциона с использованием указанной системы. Извещение об отказе от проведения аукциона в течение двух рабочих дней размещается организатором аукциона на официальном сайте.

Пункт 8.5 аукционной документации по проведению аукционов N 44, N 45, N 46 содержит аналогичные требования к возможности отказа организатора торгов от проведения аукциона.

Пункт 6 упомянутых Правил, устанавливает, что подготовка договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, а также с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования, если использование акватории водного объекта возможно для цели, указанной в заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.

Вместе с тем пункт 7 Правил устанавливает, что если при рассмотрении заявления установлено, что договор водопользования должен быть заключен по результатам аукциона, начинается процедура подготовки к проведению аукциона, о чем организатор аукциона информирует заявителя в течение 15 дней с даты поступления его заявления.

При этом, пунктом 21 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденного Приказом Минприроды России от 22 мая 2014 года N 225 (ред. от 20 ноября 2015 года), предусмотрено, что при признании невозможным использования водного объекта для заявленной цели уполномоченный орган направляет заявителю мотивированный отказ в предоставлении водного объекта для заявленной цели; срок направления мотивированного отказа в предоставлении водного объекта в пользование для заявленной цели составляет не более 60 дней с даты поступления заявления и прилагаемых к нему документов в уполномоченный орган.

Пункт 39 названного Административного регламента содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, который расширительному толкованию не подлежит. К числу названных в данном пункте оснований указанная организатором торгов причина отмены проведения аукциона не относится.

Доводы Министерства о том, что письмо Администрации следует расценивать как обстоятельство непреодолимой силы, несостоятельны, поскольку обстоятельства, изложенные в письме Администрации, такими обстоятельствами не являются.

Понятие непреодолимой силы (то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств) разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 N 7 (ред. от 07.02.2017) "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств" в котором указано, что требование чрезвычайности подразумевает исключительность рассматриваемого обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях; если иное не предусмотрено законом, обстоятельство признается непредотвратимым, если любой участник гражданского оборота, осуществляющий аналогичную с должником деятельность, не мог бы избежать наступления этого обстоятельства или его последствий; не могут быть признаны непреодолимой силой обстоятельства, наступление которых зависело от воли или действий стороны обязательства, например, отсутствие у должника необходимых денежных средств, нарушение обязательств его контрагентами, неправомерные действия его представителей.

Судом установлено, что организатор аукциона с нарушением срока, установленного как нормами действовавшего законодательства, так и разработанными им самим аукционными документациями, принял решение об отмене торгов. Законных оснований для принятия такого решения организатор аукциона не имел.

Из приведенных выше норм законодательства следует, что при заключении договора водопользования по результатам аукциона необходимо было провести подготовку к проведению аукциона и заключению договора. В том числе, такая подготовка должна учитывать особенности предоставляемого в пользование водного объекта, его режим, ограничения и запреты, схемы комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования.

От воли и действий Министерства по проведению такой подготовки, как организатора аукционов, зависели обстоятельства по принятию решения о проведении аукциона на право водопользования или решения об отказе в предоставлении государственной услуги по использованию водного объекта с проведением аукциона ввиду отсутствия схемы комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования. Отсутствие со стороны организатора аукционов таких действий свидетельствует о том, что Министерство не проявило должной степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась в возникших правоотношениях при решении вопроса о начале процедуры подготовки проведения аукционов на право заключения договоров водопользования по поступившим заявлениям.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не исследовалось предписание на предмет его соответствия критерию исполнимости, несостоятельны, так как судом первой инстанции рассмотрены все требования и доводы Министерства, исследованы доказательства и сделаны соответствующие выводы, в том числе относительно исполнимости оспоренного предписания.

Как правильно указал суд, нормы действующего законодательства не ограничивают антимонопольный орган при вынесении предписаний в выборе способов устранения установленных нарушений, предписание в рассматриваемом случае имеет своей целью восстановление прав и законных интересов участников аукциона и содержит меры по устранению допущенных нарушений при процедуре проведения торгов. Судебная коллегия полагает, что указанные в предписании антимонопольным органом меры устранения нарушения, отвечают критерию исполнимости и соразмерности.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что судом первой инстанции судебный акт принят без нарушений норм материального и процессуального права, при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не установлено.

Доводы апелляционной жалобы не нашли своего подтверждения, не опровергают выводов суда первой инстанции и подлежат отклонению. Иное толкование заявителем апелляционной жалобы положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм материального права. С учетом изложенного, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 25 апреля 2017 года по делу N А83-202/2017 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Омельченко

Судьи

О.Г. Градова А.В. Привалова