Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 сентября 2016 г. N 09АП-42879/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Москва

28 сентября 2016 г.

Дело N А40-68503/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 сентября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 сентября 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бекетовой И.В.,

судей Цымбаренко И.Б., Якутова Э.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Крючковым П.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ПАО "Ростелеком"

на решение Арбитражного суда г.Москвы от 06.07.2016 по делу N А40-68503/16 (148-422) судьи Нариманидзе Н.А.

по заявлению ПАО "Ростелеком" (ОГРН 1027700198767)

к ФАС России,

третье лицо: ООО "Спецстрой",

о признании недействительным решения и предписания,

при участии:

от заявителя:	Громова М.С. по дов. от 15.08.2014 N 410; Сорочинская Н.Н. по дов. от 07.10.2014 N 574;
от ответчика:	Аббясова А.Ф. по дов. от 08.10.2015 N ИА/54953/15;
от третьего лица:	не явился, извещен;

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "Ростелеком" (далее - ПАО "Ростелеком", заказчик, заявитель) обратилось в Арбитражный суд г.Москвы с заявлением к Федеральной антимонопольной службе (далее - ФАС России, ответчик) о признании недействительными решения и предписания, принятых 21.12.2015 по делу N 223-ФЗ-429/15 в связи с установлением в действиях заказчика факта нарушения им требований Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).

Решением Арбитражного суда г.Москвы от 06.07.2016 вышеуказанные требования оставлены без удовлетворения, поскольку суд пришел к выводу о соответствии оспариваемых ненормативных правовых актов антимонопольного органа требованиям закона, действие которого не повлекло за собой неблагоприятных последствий нарушения его прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, ПАО "Ростелеком" обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Согласно доводам обратившегося с жалобой лица, обжалуемое решение суда является незаконным, необоснованным, принятым с нарушением норм материального права. Настаивает на том, что не допустил нарушения требований Закона N 223-ФЗ.

Информация о принятии апелляционной жалобы вместе с соответствующим файлом размещена в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на сайте Девятого арбитражного апелляционного суда (www.9aas.arbitr.ru) и Картотеке арбитражных дел по веб-адресу www.//kad.arbitr.ru/) в соответствии положениями части 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Письменный мотивированный отзыв на апелляционную жалобу заявителя в порядке ст.262 АПК РФ суду не представлен.

В судебном заседании представители заявителя поддержали свою апелляционную жалобу по доводам, изложенным в ней, просили решение суда отменить, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

Представитель ответчика доводы апелляционной жалобы, а также содержащиеся в ней требования посчитал необоснованными и не подлежащими удовлетворению, изложил свою правовую позицию по делу, просил обжалуемое заявителем решение суда первой инстанции оставить без изменения, а в удовлетворении требований апелляционной жалобы - отказать.

Третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора - ООО "Спецстрой", будучи извещенным надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, своего представителя в суд не направил.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителя третьего лица, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст.ст.266 и 268 АПК РФ.

Как установлено судом и следует из материалов рассматриваемого дела, 10.09.2015 на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг (www.zakupki.gov.ru) заказчиком - ПАО "Ростелеком" было размещено извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения договора на выполнение проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ по созданию объектов связи (извещение N 31502747736).

Не согласившись с действиями (бездействие) заказчика в части необоснованного включения последним в один лот проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ с целью ограничения числа участников аукциона, ООО "Спецстрой", обратилось в антимонопольный орган по мотиву нарушения заявителем требований Закона N 223-ФЗ.

По результатам рассмотрения жалобы на действия заказчика, комиссия ФАС России на основании решения от 21.12.2015 по делу по делу N 223-ФЗ-429/15 установила нарушение в действиях заказчика требований ч.1 ст.2, п.3 ч.9, п.1 ч.10 ст.4 Закона N 223-ФЗ.

В целях устранения допущенных заказчиком нарушений комиссия ФАС России выдала предписание 21.12.2015 по делу N 223-ФЗ-429/15.

Полагая, что вышеуказанные решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют закону и влекут неблагоприятные правовые последствия в виде нарушения прав и охраняемых законом интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, ПАО "Ростелеком" обратилось в суд с заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Согласно системному толкованию ст.13 Гражданского кодекса Российской Федерации, п.6 Постановления Пленума Верхового Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, является, одновременно, как его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, так, и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя, а также соблюдение срока на подачу заявления в суд.

Повторно рассмотрев дело по правилам статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав и оценив имеющиеся доказательства, выслушав пояснения и аргументы представителей сторон Девятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены (изменения) решения Арбитражного суда г.Москвы от 06.07.2016 по делу N А40-68503/16 в связи со следующим.

В соответствии с п.1 Постановления Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 ответчик является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

Согласно положениям п.2 Постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) является ФАС России.

В соответствии с п.5.3.1.12 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 (далее - Положение), ФАС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов.

Приказ ФАС России от 26.06.2012 N 422 регламентирует деятельность Комиссии Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере размещения заказов, на которую возложены обязанности по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, оспариваемое решение антимонопольного органа принято в пределах предоставленных ему полномочий по итогам рассмотрения жалобы ООО "Спецстрой".

Мотивируя принятие оспариваемых ненормативных правовых актов, антимонопольный орган исходил из того, что аукционной комиссией заказчика было допущено нарушение требований ч.1 ст.2, п.3 ч.9, п.1 ч.10 ст.4 Закона N 223-ФЗ в связи с необоснованным включением в один лот проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ с целью ограничения числа участников аукциона.

Согласно положениям п.3 ч.9 ст.4 Закона N 223-ФЗ в извещении о закупке должны быть указаны предмет договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг.

При этом в силу п.1 ч.10 ст.4 Закона N 223-ФЗ в документации о в закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика.

В соответствии с требованиями п.2 ч.1 ст.3 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Согласно положениям ч.1 ст.743 ГК РФ подрядчик обязан осуществлять строительство и связанные с ним работы в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ.

В соответствии с ч.2 ст.48 ГК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства.

Изложенное свидетельствует о том, что выполнение строительно-монтажных работ, требуемых к закупке, осуществляется на основании проектной документации, которая содержит показатели, связанные с определением соответствия выполняемых работ, потребностям заказчика.

Однако из установленных положений рассматриваемой Документации не представляется возможным сформировать надлежащим образом заявку для участия в Аукционе ввиду отсутствия у участника закупки на момент подачи заявки сведений об объеме требуемых к выполнению работ.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы и пояснения представителей заявителя, объединение в одну закупочную процедуру разработку проектной документации и осуществление строительства по разработанной проектной документации приводит к нарушению интересов, как Заказчика, так и участников (потенциальных участников) закупки.

Является обоснованным вывод о том, что предмет Аукциона сформирован Заказчиком в нарушение требований ч.1 ст.2 Закона N 223-ФЗ, поскольку в самой Документации отсутствуют сведения об объеме работ, являющихся предметом Аукциона, требования к качеству, техническим характеристикам закупаемых работ, в объеме, достаточном для подготовки заявки на участие в Аукционе, а также объединены в один лот работы, технологически и функционально не связанные между собой, что противоречит пункту 1.3.2 Положения о закупках.

Аргументы заявителя в пользу возможности заключения рамочных договоров по результатам закупок, осуществляемых в соответствии с требованиями Закона N 223-ФЗ нельзя признать обоснованными.

В извещении о закупке должны быть указаны, в том числе, сведения о предмете договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг (п.3 ч.9 ст.4 Закона N 223-ФЗ).

При этом, в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе установленные заказчиком требования к качеству, техническим характеристикам товара, работы, услуги, к их безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, к результатам работы и иные требования, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика (п.1 ч.10 ст. 4 Закона N 223-ФЗ).

Однако заключение "рамочных договоров" влечет за собой формирование устойчивых хозяйственных связей, что противоречит принципам закупки, провозглашенных в нормами самого Закона N 223-ФЗ (открытость, добросовестная конкуренция). Более того, осуществление закупочной деятельности посредством заключения рамочных договоров можно рассматривать как совершение сделок в обход императивно установленных требований действующего законодательства в сфере осуществления, что воздействует на свободу единого экономического пространства и создает риск злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ).

Таким образом, из содержания извещения, равно как и документации не представляется возможным определить количество поставляемого товара, объема работ, услуг, что нарушает требования п.3 ч.9 ст. 4 Закона N 223-ФЗ.

В силу положений ч.1 ст.4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом. Таким образом, предъявление любого иска обусловлено мотивом восстановления нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов обратившегося в суд лица.

Согласно ч.3 ст.201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционная коллегия приходит к выводу о законности и обоснованности оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа, поскольку правовых оснований для включения заказчиком в один лот проектно-изыскательских и строительно-монтажных работ не имелось, что не позволяет вести речь о законном характере совершенных им действий в рамках рассматриваемой закупки.

Доводы подателя апелляционной жалобы о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства. Ошибочных выводов суда первой инстанции судебной коллегией не обнаружено, судом первой инстанции применены те положения закона, которые необходимы для обоснования конкретных выводов по данному делу. Решение суда по настоящему делу следует признать законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, в удовлетворении требований апелляционной жалобы следует отказать.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных ч.4 ст.270 АПК РФ и влекущих безусловную отмену обжалуемого судебного акта, апелляционным судом не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 06.07.2016 по делу N А40-68503/16 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.В. Бекетова

Судьи

И.Б. Цымбаренко Э.В. Якутов