Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 1998 г. N 151-О "По запросу Саратовской областной Думы о проверке конституционности Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

заслушав в пленарном заседании заключение судьи Б.С. Эбзеева, проводившего на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Саратовской областной Думы, установил:

1. 18 мая 1998 года в Конституционный Суд Российской Федерации поступил запрос Саратовской областной Думы, в котором содержится просьба о признании Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в целом и его отдельных положений не соответствующими статьям 3, 5, 11, 30, 32, 71, 72, 77 и 131 Конституции Российской Федерации. При этом заявитель не ограничивает пределы проверки положений оспариваемого Закона.

2. В соответствии со статьей 37 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" обращение может быть принято к рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации лишь в том случае, если оно по форме и содержанию отвечает требованиям, установленным названным Законом. В частности, в нем должна быть указана позиция заявителя по поставленному вопросу и ее правовое обоснование со ссылкой на соответствующие нормы Конституции Российской Федерации (пункт 8 части второй статьи 37).

В запросе Саратовской областной Думы оспаривается конституционность пункта 5 статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому кандидат, выдвинутый избирательным объединением, избирательным блоком, может быть одновременно зарегистрирован на одних и тех же выборах в одномандатном избирательном округе и в списке кандидатов, а также положения абзаца десятого статьи 2 и пункта 10 статьи 32, согласно которым общественные объединения, чтобы быть признанными "избирательными", должны быть политическими объединениями и содержать в уставе указание на их участие в политической жизни, в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления как на основную цель их деятельности. Однако заявитель не дает обоснования своей позиции и не указывает, каким именно статьям Конституции Российской Федерации противоречат оспариваемые им положения.

Заявитель оспаривает также конституционность статьи 23 указанного Федерального закона на том основании, что ею "необоснованно созданы привилегии при формировании избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований для общественных объединений, представленных во фракциях Государственной Думы". Однако не ясно, что имеет в виду заявитель и о каких "привилегиях" идет речь, тем более что в оспариваемой статье ничего не говорится об "общественных объединениях, представленных во фракциях Государственной Думы".

Таким образом, запрос Саратовской областной Думы в этой части не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

3. Саратовская областная Дума утверждает, что избирательное законодательство, исходя из содержания статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, находится вне пределов ведения Российской Федерации и вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а потому, по мнению заявителя, в данном случае действует статья 73 Конституции Российской Федерации о праве субъектов Российской Федерации самим регулировать избирательные отношения с соблюдением конституционных положений о правах и свободах человека и гражданина. Заявитель считает, что Государственная Дума, фактически урегулировав в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" порядок выборов представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, порядок проведения референдумов в субъектах Российской Федерации, вышла за пределы предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этим заявитель просит признать оспариваемый Закон в целом не соответствующим Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту "в" статьи 71 Конституции Российской Федерации к ведению Российской Федерации относится регулирование и защита прав и свобод, а согласно пунктам "б" и "н" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина и установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Основываясь на этих положениях, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно выражал правовую позицию, согласно которой законодательство о выборах в субъекте Российской Федерации не является предметом исключительного ведения субъекта Российской Федерации. Данная позиция изложена, в частности, в постановлении от 10 июля 1995 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики" в редакции от 26 августа 1994 года и в постановлении от 27 апреля 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан, части первой статьи 3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" (в редакции от 28 августа 1997 года) и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан".

Таким образом, принятие Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" было осуществлено в рамках реализации Российской Федерацией ее прав по предметам, отнесенным к ведению Российской Федерации, а также ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемый Закон в целом с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, неопределенность отсутствует, а запрос Саратовской областной Думы в этой части не отвечает критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

4. Саратовская областная Дума оспаривает конституционность положения статьи 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о том, что выборы "органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе настоящего Федерального закона". По мнению заявителя, этим положением устанавливается прямое непосредственное действие указанного Закона, чем фактически исключается право субъектов Российской Федерации самим регулировать избирательные отношения, не отнесенные ни к ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Между тем анализ оспариваемого положения следует осуществлять исходя из смысла статьи 11 в целом. Согласно этой статье выборы органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления проводятся на основе данного Федерального закона, а также иных федеральных законов, обеспечивающих конституционные права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти, органы местного самоуправления, в случае, если срок полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления истек или полномочия были досрочно прекращены, а соответствующий закон субъекта Российской Федерации о выборах отсутствует либо не может быть применен вследствие установленного судом его несоответствия Конституции Российской Федерации, данному Федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта Российской Федерации.

В постановлении от 3 ноября 1997 года по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" Конституционный Суд Российской Федерации изложил правовую позицию, согласно которой совместное ведение предполагает разделение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в порядке статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации; это означает, что если субъект Российской Федерации не принял закон по вопросу, отнесенному к его компетенции федеральным законодателем в порядке осуществления полномочий, закрепленных статьями 72 (пункт "н" части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, то федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в этой сфере. Такое регулирование посредством федерального закона осуществляется в целях реализации конституционных положений об избирательных правах граждан и об их праве участвовать в осуществлении государственной власти и местного самоуправления, а также в целях обеспечения предусмотренного статьей 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации принципа, согласно которому Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Таким образом, Конституционным Судом Российской Федерации установлено, что полномочия по осуществлению федерального законодательного регулирования в случаях, предусмотренных статьей 11 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", вытекают из конституционного принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами и не противоречат Конституции Российской Федерации, а потому неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемого положения Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" отсутствует.

5. В запросе оспариваются положения пункта 3 статьи 13 указанного Федерального закона, устанавливающие запрет на вынесение на референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации. По мнению заявителя, этот запрет противоречит конституционному статусу субъектов Российской Федерации, а также статье 3 Конституции Российской Федерации, поскольку ограничивает власть народа в форме референдума, снижает гарантии граждан на участие в референдуме.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установил, что положение подпункта "а" пункта 3 статьи 13 указанного Федерального закона о том, что на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о досрочном прекращении полномочий органов местного самоуправления, соответствует Конституции Российской Федерации.

При этом Конституционным Судом Российской Федерации была выражена правовая позиция, согласно которой запрет выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий органов публичной власти обусловлен тем, что каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и что реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции Российской Федерации, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, - к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов государственной власти. Данная правовая позиция, послужившая основанием для решения Конституционного Суда Российской Федерации относительно местного референдума, распространима и на референдум субъекта Российской Федерации.

6. Саратовская областная Дума оспаривает положение пункта 6 статьи 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которому военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, если они до призыва на военную службу не проживали на территории данного муниципального образования, при проведении выборов в органы местного самоуправления, местного референдума не включаются в списки избирателей, участников референдума и не учитываются при определении числа избирателей, участников референдума на указанных выборах, референдуме. Заявитель полагает, что этой нормой, произвольно расширившей перечень лиц, не имеющих права участвовать в выборах, военнослужащие названной категории фактически лишены конституционного права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, что противоречит статье 32 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации народовластие осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления (статья 3). При этом государство гарантирует осуществление местного самоуправления, в том числе путем местного референдума и выборов в органы местного самоуправления, в условиях конституционно установленного режима равноправия граждан Российской Федерации (статьи 3, 12, 19, 32 (часть 2), 130 Конституции Российской Федерации). В этой связи непосредственно в Конституции Российской Федерации установлены условия реализации конституционного принципа равноправия граждан Российской Федерации. К таким условиям, в частности, относятся предусмотренные ее статьей 32 (часть 3) ограничения, связанные с отсутствием права избирать и быть избранными у граждан, признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Конституцией Российской Федерации установлен принцип, согласно которому права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для обеспечения прав и законных интересов других лиц (статья 55, часть 3).

Указанные конституционные принципы, имея универсальное значение, в то же время не могут не применяться с учетом специфики конкретных институтов публичной власти. Реализация гражданами их права на участие в осуществлении местного самоуправления, в том числе путем выборов и других форм прямого волеизъявления, имеет особенности, обусловленные конституционной природой местного самоуправления. Наряду с гражданами субъектом местного самоуправления выступает население муниципального образования в целом, которое обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения (статья 130, часть 1, Конституции Российской Федерации).

По смыслу конституционного регулирования прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления, круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, в том числе путем выборов в органы местного самоуправления, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории. Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность, как члена муниципального сообщества, к вопросам местного значения. Иные категории лиц, в том числе военнослужащие, проходящие военную службу в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования и до призыва постоянно или преимущественно не проживавшие на территории данного муниципального образования, не являясь членами муниципального сообщества, не могут быть признаны субъектами местного самоуправления.

Оспариваемое заявителем положение, действительно, ограничивает права определенной категории военнослужащих. Однако предусмотреть такое ограничение федеральному законодателю позволяет статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации (в целях защиты "прав и законных интересов других лиц"), а также статья 17 (часть 3) Конституции Российской Федерации, согласно которой осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 22 мая 1997 года подтвердил право федерального законодателя на установление подобного ограничения для военнослужащих. Таким образом, в данном вопросе отсутствует неопределенность, наличие которой, согласно части второй статьи 36 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является основанием для рассмотрения дела Конституционным Судом Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 2 и 3 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению запроса Саратовской областной Думы о проверке конституционности Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" как не отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", а также поскольку по предмету обращения Конституционным Судом Российской Федерации ранее были вынесены постановления, сохраняющие свою силу.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данному запросу окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

М.В. Баглай

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации

Н.В. Селезнев