Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2017 г. N 12АП-4987/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 6 октября 2017 г. N Ф06-25506/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

27 июня 2017 г.

Дело N А12-71088/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июня 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Землянниковой В.В., Каплина С.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Астафьевой В.К.,

при участии в заседании:

от администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области Ганюшкина С.Г., представитель по доверенности от 12.01.2017,

от Волжской городской думы Волгоградской области Козак О.А., представитель по доверенности от 12.01.2017,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области Доценков Е.С., представителя по доверенности от 10.01.2017

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи при участии арбитражного суда Волгоградской области апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 14 марта 2017 года по делу N А12-71088/2016 (Стрельникова Н.В.)

по заявлению Волжской городской Думы Волгоградской области (Волгоградская область, г. Волжский, ОГРН 1043400071153, ИНН 3435110406)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (г. Волгоград, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

о признании незаконным предупреждения

заинтересованные лица: общество с ограниченной ответственностью "Вечность" (Волгоградская область, г. Волжский), Администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области (Волгоградская область, г. Волжский), общество с ограниченной ответственностью "Сет" (г. Волгоград)

УСТАНОВИЛ:

Волжская городская Дума Волгоградской области (далее - заявитель) обратилась в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее - Волгоградское УФАС России, управление, антимонопольный орган) N 03-14/6484 от 24.10.2015 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены администрация городского округа - город Волжский Волгоградской области, общество с ограниченной ответственностью "Вечность" (далее - ООО "Вечность"), общество с ограниченной ответственностью "Сет" (далее - ООО "Сет").

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 14 марта 2017 года признано недействительным предупреждение Волгоградского УФАС России от 24.10.2016 N 03-14/6484 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Волгоградское УФАС России, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленных требований по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель Волгоградского УФАС России поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области и Волжской городской думы Волгоградской области просят решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения по основаниям, изложенным в отзывах на апелляционную жалобу.

Информация об отложении судебного разбирательства размещена на сайте суда в сети Интернет 24 мая 2017 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей ООО "Вечность", ООО "Сет", надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей Волгоградского УФАС России, администрации городского округа - город Волжский Волгоградской области и Волжской городской думы Волгоградской области, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 22.07.2016 в Волгоградское УФАС России поступило заявление ООО "Вечность", в котором общество просило провести проверку решения Волжской городской Думы Волгоградской области от 12.07.2016 N 273-ВГД "О принятии Положения об организации похоронного дела и деятельности общественных кладбищ на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области" на предмет нарушения данным нормативным правовым актом антимонопольного законодательства.

Установив в действиях Волжской городской Думы Волгоградской области, выразившихся в принятии Положения об организации похоронного дела и деятельности общественных кладбищ на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области, пункты 1.4 и 3.1 которого наделяют администрацию кладбища обязанностью по определению места погребения, по своевременной подготовке могил, признаки нарушения частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ от 26.07.2006 "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), антимонопольный орган 24.10.2016 в соответствии со статьей 39.1 Закона о защите конкуренции выдал Волжской городской Думе Волгоградской области предупреждение N03-14/6484 о прекращении действий (бездействий) (т.1, л.д. 17).

В соответствии с указанным предупреждением до 20.12.2016 необходимо Председателю Волжской городской Думы Волгоградский области созвать заседание Волжской городской Думы Волгоградский области по вопросу приведения в соответствие с требованиями частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции пунктов 1.4 и 3.1 Положения, в части наделения администрации кладбища обязанностью по обеспечению определения места погребения, по своевременной подготовке могил; Волжской городской Думе Волгоградский области привести в соответствие с требованиями частей 1,3 статьи 15 Закона о защите конкуренции пункты 1.4 и 3.1 Положения путем:

- исключения из пункта 1.4 Положения обязанности администрации кладбища по обеспечению определения мест погребения,

- включения в Положение пункта, предусматривающего допуск к работам по подготовке могил для погребения иных лиц помимо администрации кладбища, либо исключения из пункта 1.4 Положения обязанности администрации кладбища по своевременной подготовке могил и из пункта 3.1 Положения абзаца 4, согласно которому подготовку могил для погребения умершего (погибшего) на кладбище производит только администрация кладбища в соответствии с санитарными правилами и нормами.

Не согласившись с предупреждением антимонопольного органа от 24.10.2016 N 03-14/6484, и ссылаясь на отсутствие признаков нарушения Закона о защите конкуренции, Волжская городская Дума Волгоградский области обратилась в арбитражный суд с указанными выше требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что оспариваемое предупреждение Волгоградского УФАС России не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции законными, обоснованными и соответствующими обстоятельствам дела.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов.

Частью 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, Постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта", Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом "О Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос".

Согласно статье 1 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из настоящего Федерального закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 2 статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Пунктом 23 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

Органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с Федеральным законом N 8-ФЗ возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов, поселений и городских округов.

Как следует из материалов дела и установлено при рассмотрении спора, решением Волжской городской думы Волгоградской области от 12.07.2016 N 273-ВГД принято Положение об организации похоронного дела и деятельности общественных кладбищ на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области (далее - Положение N 273).

Согласно пункту 1.2 Положения N 273 администрация кладбища - лицо, заключившее по результатам конкурса с уполномоченным органом местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

В силу пункта 1.4 Положения N 273 содержание и эксплуатация кладбищ осуществляется лицом, заключившим по результатам конкурса договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории кладбища (администрацией кладбища).

Таким образом, Положением N 273 предусмотрен принцип конкурсного отбора хозяйствующих субъектов на предмет заключения договора на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказанию ритуальных услуг, связанных с погребением, на территории кладбищ, что обеспечивает равный доступ хозяйствующих субъектов на общественные кладбища г. Волжского, круг которых не ограничен, обеспечивает конкуренцию между хозяйствующими субъектами, а также направлен на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о необоснованном вменении антимонопольным органом Волжской городской Думе Волгоградской области передачи функций организационно-распорядительного характера в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, которые относятся к полномочиям органов местного самоуправления, а именно: определение места погребения с учетом требований, установленных разделом 3 настоящего положения.

Согласно статье 7 Федерального закона N 8-ФЗ на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируется погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха, а исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершим гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 и пунктом 5 статьи 16 Федерального закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются, как правило, на безвозмездной основе, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления.

Таким образом, администрация кладбища обеспечивает на территории города предоставление государственных гарантий, определенных Федеральным законом N 8-ФЗ, которым закреплен комплекс критериев выбора места для конкретного захоронения на кладбище: учет волеизъявления умершего; соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга; наличие необходимого свободного места; в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Определение конкретного места для погребения умершего осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища и относится к текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. При этом хозяйствующий субъект связан определенными правилами, закрепленными на законодательном уровне (части 1 и 6 статьи 17 Федерального закона N 8-ФЗ).

Как было указано выше, Федеральный закон N 8-ФЗ относит выбор места погребения к воле умершего, либо воли близких родственников умершего, а в отсутствие таковых - воли иных лиц, взявших на себя обязанность осуществлять погребение умершего, которая выражается в волеизъявлении лица о достойном отношении к его телу после смерти (часть 1 статьи 5, части 1, 2 статьи 7 названного Закона). Таким образом, выбор конкретного места погребения умершего человека реализуется в рамках волеизъявления, а не реализации каких-либо властных полномочий органа местного самоуправления.

Предоставление участка земли под конкретное захоронение в соответствии с волей умершего или его родственников, регистрация такого захоронения ни Федеральным законом N 8-ФЗ, ни Федеральным законом N 131-ФЗ не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления. Для отвода места под конкретное захоронение не требуется какого-либо административного решения о выделении и предоставлении земельного участка.

Согласно статьям 15, 16 Федерального закона N 8-ФЗ властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей ограничивается принятием органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и его отводе под кладбище, а не конкретное захоронение.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что, поскольку предоставление конкретного земельного участка на кладбище под захоронение в силу статей 15 и 16 Федерального закона N 8-ФЗ к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится, то данные нормы не могут рассматриваться как устанавливающие право на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта. Аналогичная позиция изложена в Определении Верховного Суда Российской Федерации N 307-ЭС14-2535.

Также возложение на администрацию кладбища как лицо, осуществляющее содержание и эксплуатацию кладбищ, обязанностей по своевременной подготовке могил для погребения умерших, не свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства.

Само по себе возложение спорным пунктом Положения N 273 на администрацию кладбища, изначально выбранную на основе конкурентного способа, данной обязанности не свидетельствует об ограничении конкуренции и наличии признаков ограничения конкуренции, не создает для нее преимущественных условий деятельности на рынке ритуальных услуг и не препятствует осуществлению данной деятельности иными хозяйствующими субъектами (Определение Верховного Суда Российской Федерации N 307- КГ16-6677 от 30.06.2016).

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в рассматриваемых действиях Волжской городской Думы Волгоградской области, отраженных в оспариваемом решении антимонопольного органа как наделение пунктами 1.4 и 3.1 Положения N 273 администрации кладбища функциями по определению места погребения и подготовка могил для погребения умершего (погибшего) на кладбище, отсутствуют нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, предупреждение Волгоградского УФАС России от 24.10.2016 N 03-14/6484 не соответствует Закону о защите конкуренции, Федеральному закону N 8-ФЗ, нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем у суда первой инстанции имелись законные основания для признания его недействительным и удовлетворения заявленных требований.

Довод антимонопольного органа о том, что суд первой инстанции, отказав в удовлетворении ходатайства Управления о привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Прокуратуры г. Волжского Волгоградской области, не вынес отдельного определения, что лишило Волгоградское УФАС России права на обжалование данного отказа, и доводы не привлечение Прокуратуры г. Волжского Волгоградской области к участию в деле не позволило принять законное и обоснованное решение, судебной коллегией отклоняется.

В соответствии с пунктом 3 статьи 51 АПК РФ о вступлении в дело третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, либо о привлечении третьего лица к участию в деле или об отказе в этом арбитражным судом выносится определение.

Согласно пунктам 2 и 3 статьи 184 АПК РФ определение выносится арбитражным судом в письменной форме в виде отдельного судебного акта или протокольного определения.

Определение в виде отдельного судебного акта арбитражный суд выносит во всех случаях, если названным Кодексом предусмотрена возможность обжалования определения отдельно от обжалования судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу.

В других случаях арбитражный суд вправе вынести определение как в виде отдельного судебного акта, так и в виде протокольного определения.

Протокольное определение объявляется устно и заносится в протокол судебного заседания (пункт 5 статьи 184 АПК РФ).

Из части 3.1 статьи 51 АПК РФ следует, что обжалованию в апелляционном порядке подлежит только определение об отказе во вступлении в дело третьего лица, подавшего соответствующее ходатайство.

Обжалование определения об отказе в удовлетворении ходатайства о привлечении третьего лица к участию в деле, заявленного стороной по делу, действующим законодательством не предусмотрено, а возражения в отношении определения, обжалование которого не предусмотрено, могут быть заявлены при обжаловании судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу (часть 2 статьи 188 АПК РФ, абзац 4 пункта 6.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции").

Из протокола судебного заседания арбитражного суда первой инстанции от 06.03.2017 следует, что Волгоградским УФАС России было заявлено ходатайство о привлечении в качестве третьего лица прокуратуры г. Волжского Волгоградской области.

Исследовав и оценив его без удаления из зала судебного заседания, что отражено в протоколе судебного заседания, суд первой инстанции в его удовлетворении отказал.

Вынесения определения суда об отказе в удовлетворении ходатайства о привлечении к участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в виде отдельного судебного акта в данном случае не требуется, поскольку результат рассмотрения указанного ходатайства указан в протоколе судебного заседания, что не помешало Управлению заявить свои возражения относительно отказа в удовлетворении данного ходатайства при обжаловании решения суда.

Кроме того, в соответствии с положениями части 5 статьи 52 АПК РФ по делам, указанным в части 1 настоящей статьи, в том числе по заявлениям и признании недействительными ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, прокурор вправе вступить в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности.

Как следует из материалов дела, прокуратура г. Волжского Волгоградской области таким правом ни в суде первой, ни в суде апелляционной инстанций не воспользовалась.

В силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции является принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

Таких оснований при рассмотрении настоящего спора судом апелляционной инстанции не установлено.

Апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 14 марта 2017 года по делу N А12-71088/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

В.В. Землянникова С.Ю. Каплин