Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2016 г. N 09АП-58687/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Москва

26 декабря 2016 г.

Дело N А40-74225/16

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 декабря 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Румянцева П.В.

судей:	Кочешковой М.В., Лепихина Д.Е.,
при ведении протокола	секретарем судебного заседания Рясиной П.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ООО "Транс-Вей" и ООО "Экспресс Тори" на решение Арбитражного суда г. Москвы от 29.09.2016 по делу N А40-74225/16, принятое судьей С.О. Ласкиной, по заявлению ООО "Транс-Вей"; ООО "ЭКСПРЕСС-ТОРИ" к Департаменту транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры г. Москвы третье лицо: ГКУ "Организатор первозок" об оспаривании приказа,

при участии:

от заявителей:	Костюков Д.В. по дов. от 18.08.2016, Костюков Д.В. по дов. от 03.03.2016;
от заинтересованных лиц:	Лаврова Е.А. по дов. от 10.02.2016;
от третьего лица:	Момот А.В. по дов. от 10.03.2016;

УСТАНОВИЛ:

С учетом уточнений к заявленным требованиям, принятым судом в порядке ст. 49 АПК РФ в части, ООО "Экспресс-Тори" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением об оспаривании приказа Департамента транспорта и развития дорожно- транспортной инфраструктуры города Москвы (далее - Департамент транспорта) от 15.02.2016 N 61-02-29/6 в части закрытия маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа N N 270-м, 271-м, 272-м, 278-м, 280-м, 281-м и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем выдачи свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам N N 270-м, 271-м, 272-м, 278-м, 280-м, 281-м, закрепленным за заявителем согласно приказу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы от 30.12.2015 г. N 61- 02-504/5 и новых карт данных маршрутов регулярных перевозок на срок не менее 5-ти лет и началом действия с 16.08.2016 г.

С учетом уточнений к заявленным требованиям, принятым судом в порядке ст. 49 АПК РФ в части, ООО "Транс-Вей" обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением об оспаривании приказа Департамента транспорта и развития дорожно- транспортной инфраструктуры города Москвы (далее - Департамент транспорта) от 15.02.2016 N 61-02-29/6 в части закрытия маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа N N 45-м, 181-м, 225-м, 300-м, 310-м, 322-м, 328-м, 333-м, 346-м, 356-м, 370-м, 378-м, 387-м, 391-м, 418-м, 421-м, 447-м, 452-м, 477-м, 518-м, 605-м, 616-м, 727-м и обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем выдачи свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам NN 45-м, 181-м, 225-м, 300-м, 310-м, 322-м, 328-м, 333-м, 346-м, 356-м, 370-м, 378-м, 387-м, 391-м, 418-м, 421-м, 447-м, 452-м, 477-м, 518-м, 605-м, 616-м, 727-м, закрепленным за заявителем согласно приказу Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы от 30.12.2015 г. N61-02-504/5 и новых карт данных маршрутов регулярных перевозок на срок не менее 5-ти лет и началом действия с 16.08.2016 г

Определением Арбитражного суда г. Москвы от 26.05.2016 дело N А40-82344/16-153-379 передано в 33 отделение для совместного рассмотрения с делом N А40-74225/16-33-705.

Решением от 09.09.2016 Арбитражный суд г. Москвы отказал в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с принятым судом решением, заявители обратились в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просят его отменить как принятое с нарушением норм права.

В судебном заседании представитель подателей апелляционной жалобы доводы апелляционной жалобы поддержал по мотивам, изложенным в ней.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Представитель третьего лица поддержал решение суда первой инстанции.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, проверив доводы апелляционной жалобы, отзывы, заслушав представителей лиц, явившихся в судебное заседание, считает, что оснований для отмены или изменения решения Арбитражного суда города Москвы не имеется.

Как следует из материалов дела, Приказом Департамента транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры города Москвы N 61-02-29/6 от 15.02.2016 г. "О внесении изменений в Реестр маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным транспортом в городском сообщении (муниципальных маршрутов регулярных перевозок)" принято решение о закрытии маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа, в том числе эксплуатируемых и Заявителями.

Не согласившись с оспариваемым приказом, заявители обратились в Арбитражный суд г. Москвы.

Оказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 22.11.2008 N 1734-р "О транспортной стратегии в Российской Федерации" при формировании региональных программ развития органам исполнительной власти субъектов в пределах своей компетенции рекомендовано предусматривать меры по реализации мероприятий, предусмотренных Транспортной стратегией Российской Федерации на период до 2030 года.

Согласно данному распоряжению одним из основных направлений развития на первом этапе реализации транспортной стратегии в области автомобильного транспорта является, в том числе, обновление парка автотранспортных средств и совершенствование его структуры, массовое внедрение новых перевозочных, информационных и телекоммуникационных технологий, значительное повышение качества предоставляемых услуг пассажирским и грузовым транспортом во всех видах сообщения.

Создание рынка конкурентоспособных транспортных услуг предполагает развитие нормативно-правовой базы в сфере оказания транспортных услуг (безопасность, экологичность, качество транспортных услуг, развитие методов государственного регулирования рынка). При этом важнейшее значение для регулирования имеет создание эффективной обратной связи в виде системы мониторинга и управления, контроля и надзора на транспорте.

В силу постановления Правительства Москвы от 02.09.2011 N 408-ПП "Об утверждении Государственной программы города Москвы "Развитие транспортной системы" на 2012-2016 годы и на перспективу до 2020 года" (далее - постановление Правительства Москвы N 408-ПП) целью Государственной программы является обеспечение комфортных условий жизнедеятельности населения города Москвы путем развития устойчиво функционирующей, безопасной, привлекательной и удобной для всех групп населения транспортной системы как части Московского транспортного узла.

Основными задачами Государственной программы, направленными на достижение поставленной цели, являются в том числе: повышение уровня качества транспортного обслуживания населения и повышение доступности транспортных услуг для всех групп населения.

Для достижения цели Государственной программы и реализации задач, направленных на ее достижение, разработаны основные мероприятия, в том числе создание преимуществ проезда общественным транспортом, повышение скорости движения общественного транспорта, организация выделенных полос для движения маршрутного транспорта, обособление трамвайных путей, введение единого билета на все виды общественного транспорта и новых тарифных планов, оптимизация маршрутной сети, организация легальных таксомоторных перевозок, строительство линий скоростного трамвая (автобуса).

В силу раздела 7.2. постановления Правительства Москвы N 408-ПП цель подпрограммы "Общественный транспорт "Наземный городской транспорт" - увеличение провозной способности наземного городского пассажирского транспорта, улучшение качества и комфортности перевозок. Задачей подпрограммы является, в том числе, оптимизация маршрутной сети, конкурсное распределение маршрутов, сокращение интервалов движения, приобретение подвижного состава наземного городского пассажирского транспорта, приспособленного для перевозки маломобильных групп населения.

В соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, относится к вопросу местного значения городского округа.

В соответствии с п. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184- ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения в межмуниципальном и пригородном сообщении.

По данным вопросам органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы и иные нормативные правовые акты вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих данное право (п. 3.1. ст. 26.3 Федерального закона N 184-ФЗ).

В силу ч. 1 ст. 12 Федерального закона N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными актами с учетом положений закона.

На основании ч. 3 ст. 11 Федерального закона N 220-ФЗ муниципальные маршруты регулярных перевозок в границах городов федерального значения устанавливаются, изменяются, отменяются уполномоченными органами исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов (в том числе основания для отмены данных маршрутов) регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в городе Москве предусмотрен постановлением Правительства Москвы от 31.10.2014 N 643-ПП "Об организации транспортного обслуживания населения в городе Москве" (далее - постановление N 643-ПП).

Приказ Департамента транспорта от 15.02.2016 N 61-02-29/6 "О внесении изменений в Реестр маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городском сообщении (муниципальных маршрутов регулярных перевозок)" предусматривает закрытие (отмену) маршрутов по нерегулируемым тарифам и соответствует требованиям Федерального закона N 220-ФЗ и постановления N 643-ПП.

Согласно п. 2.3. Правил установления, изменения, отмены и регистрации муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в городе Москве, утвержденных постановлением N 643-ПП (далее - Правила), отмена маршрута - исключение сведений о маршруте из Реестра маршрутов.

В силу ч. 2 ст. 25 Федерального закона N 220-ФЗ ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется установившим данные маршруты уполномоченным органом исполнительной власти города федерального значения.

На основании п. 6.1. Положения о Департаменте транспорта, утвержденного постановлением Правительства Москвы N 32-ПП, Департамент транспорта ведет Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Москве (далее - Реестр маршрутов), а также реестр смежных межрегиональных маршрутов регулярных перевозок между городом Москвой и Московской областью.

В соответствии с п. 3 Правил установление, изменение и отмена маршрута осуществляется Департаментом на основании анализа данных обследования пассажиропотоков, планов строительства объектов жилищного фонда, социального и торгового назначения, объектов дорожной инфраструктуры, предложений органов государственной власти, юридических и физических лиц, иной информации, а также в целях оптимизации маршрутной сети и повышения качества транспортного обслуживания.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что установление, изменение или отмена маршрута осуществляются по усмотрению государственного органа, в данном случае Департамента транспорта.

Установление, изменение или отмена маршрутов по усмотрению Департамента транспорта является правомерным, поскольку именно Департамент транспорта отвечает за реализацию государственной политики в этой сфере.

На основании п. 1 Положения о Департаменте транспорта, утвержденного постановлением Правительства Москвы N 32-ПП, Департамент транспорта является отраслевым органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции по формированию и реализации государственной политики города Москвы и осуществлению управления в сфере транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, предоставлению государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере транспорта и развития дорожно-транспортной инфраструктуры, обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Таким образом, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в данном случае города Москвы, в соответствии с вышеуказанными нормами наделен и фактически осуществляет полномочия по установлению, изменению или отмене маршрутов регулярных перевозок в границах отведенной ему территории, т.е. полномочия по организации транспортного обслуживания населения посредством установления, изменения и отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Москве.

Судом первой инстанции правомерно было отмечено, что вопрос о целесообразности закрытия маршрутов обсуждался на заседании рабочей группы по формированию маршрутной сети в городе Москве, в которую вошли представители префектур, Департамента природопользования и охраны окружающей среды, ГКУ "Организатор перевозок" и ГКУ ЦОДД. Результаты заседания рабочей группы отражены в протоколе от 16.09.2015 N 61-07-599/5.

В силу п. 4 Правил для рассмотрения вопросов установления, изменения и отмены маршрутов Департамент транспорта вправе создавать постоянно действующие рабочие группы (комиссии), в том числе межведомственные.

Кроме того, в соответствии с распоряжением префектуры Северо-Западного административного округа города Москвы от 01.09.2015 N 340-рп "О реализации в Северо-западном административном округе города Москвы программы Департамента транспорта города Москвы "Новая модель управления коммерческими перевозчиками" в рамках реализации Транспортной стратегии города Москвы до 2020 года Департаментом транспорта внедряется новая модель управления коммерческими перевозчиками, которая позволит стандартизировать работу всего городского общественного транспорта.

Протокол заседания рабочей группы свидетельствует о том, что, по сути, решение о целесообразности отмены маршрутов принято не только Департаментом транспорта, но и иными органами исполнительной власти города Москвы, а также организациями, непосредственно связанными с организацией дорожного движения и с контролем за осуществлением перевозок.

В связи со вступлением в законную силу положений Федерального закона N 220-ФЗ внедряется новая модель транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом, предусматривающая оптимизацию маршрутной сети наземного городского пассажирского транспорта и заключение государственных контрактов с перевозчиками на оказание услуг по транспортному обслуживанию населения.

В силу п. 4.1. приложения N 1 к постановлению N 643-ПП в целях поэтапного перехода на осуществление транспортного обслуживания населения на маршрутах на основании государственных контрактов Департамент транспорта формирует перечень маршрутов, на которых транспортное обслуживание населения планируется осуществлять на основании государственных контрактов.

Транспортное обслуживание населения на маршрутах до начала осуществления перевозок пассажиров и багажа на основании государственных контрактов осуществляется перевозчиками, сведения о которых внесены в Реестр муниципальных маршрутов регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Москве.

Поскольку Департаментом города Москвы по конкурентной политике осуществлены закупки на оказание услуг по обеспечению транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в городском сообщении, Департаментом транспорта принято решение о закрытии маршрутов по нерегулируемым тарифам.

Информация об осуществлении закупки является открытой и Заявители не лишались права подать заявку на участие в электронном аукционе и заключить государственный контракт по результатам его проведения.

ООО "Транс-Вей" свое право на участие в электронном аукционе реализовало и заключило государственный контракт N 0173200001415000205_48847.

Основанием для принятия приказа послужило то, что сфера частных перевозок, работавшая в старом формате, не работала в интересах пассажиров: перевозчики были нацелены лишь на получение максимальной прибыли, при этом, не неся ответственности за качество обслуживания.

С внедрением новой модели управления наземным городским пассажирским транспортом у перевозчиков, заключивших государственные контракты, появилась возможность уделять больше внимания качеству предоставляемых услуг, а не количеству перевезенных пассажиров. Работа по государственным контрактам позволит им обеспечить стабильное функционирование бизнеса в условиях текущей экономической ситуации.

Вместе с тем, у города появился серьезный инструмент, позволяющий на протяжении всего срока действия государственного контракта осуществлять контроль за качеством предоставляемых услуг и стимулировать перевозчиков к его повышению.

Количество и тип подвижного состава, как и другие параметры регулярных автобусных маршрутов, были запроектированы на основании анализа данных обследования пассажиропотоков, планов строительства объектов жилищного фонда, социального и торгового назначения, объектов дорожной инфраструктуры, предложений органов государственной власти, юридических и физических лиц, иной информации, а также в целях оптимизации маршрутной сети и повышения качества транспортного обслуживания населения.

Количество маршрутов, эксплуатируемых в настоящее время перевозчиками сократилось за счет оптимизации маршрутной сети и устранения излишнего дублирования с 477 до 248 (т.е. в 1,8 раза), количество подвижного состава за счет изменения вместимости автобусов с особо малой и малой на среднюю и большую вместимость - с 3691 до 2028 единиц (т.е в 1,8 раз).

Необходимо отметить, что по государственным контрактам осуществляется также перевозка пассажиров, которым предоставлены меры социальной поддержки (льготы) по проезду в общественном транспорте в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п. 25 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" в случае, когда принятие или непринятие решения, совершение или несовершение действия в силу закона или иного нормативного правового акта отнесено к усмотрению органа или лица, решение, действие (бездействие), которых оспариваются, суд не вправе оценивать целесообразность такого решения, действия (бездействия).

Таким образом, Приказ Департамента транспорта соответствует требованиям Федерального закона N 220-ФЗ и постановления N 643-ПП, поскольку содержит наименование и номер маршрута в соответствии с Реестром маршрутов.

В силу ч. 5 ст. 39 Федерального закона N 220-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель должны быть уведомлены об отмене маршрута регулярных перевозок не позднее, чем за сто восемьдесят дней до дня вступления соответствующего решения в силу.

Департаментом транспорта направлены уведомления в установленные Федеральным законом N 220-ФЗ сроки, т.е. за 180 дней до вступления приказа в силу.

Уведомления об издании приказа Департамента транспорта и закрытии маршрутов ООО "Экспресс-Тори" и ООО "Транс-Вей" (от 16.02.2016 N 61-10-358/6) направлены 18.02.2016 и получены перевозчиками, что подтверждается копиями почтовых уведомлений.

Приказ согласно п. 5 вступает в силу 15.08.2016. Кроме того, от ООО "Транс-Вей" поступило заявление от 17.03.2016 N 207 о закрытии маршрута N 341-м и исключении его из Реестра маршрутов.

Как правомерно установил суд первой инстанции, Заявители не указывают конкретную норму Федерального закона N 220-ФЗ, которой не соответствует оспариваемый приказ Департамента транспорта. Заявителями не доказан факт наличия противоречий между Федеральным законом N220-ФЗ, постановлением Правительства Москвы N643-ПП и оспариваемым приказом Департамента транспорта.

На основании вышеизложенного, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что Постановление N 643-ПП принято в рамках нормотворческих полномочий Правительства Москвы, является действующим и устанавливает правила, обязательные для всех субъектов данных общественных отношений. Оспариваемы приказ является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. В связи с чем, оснований, достаточных для отмены приказа в оспариваемой части, у суда не имеется.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы заявителя при рассмотрении дела судом первой инстанции, который дал им правомерную оценку, и с которой суд апелляционной инстанции соглашается.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, заявителем на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Таким образом, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, соответствует материалам дела и действующему законодательству, в связи с чем отмене не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 29.09.2016 по делу N А40-74225/16 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

П.В. Румянцев

Судьи

Д.Е. Лепихин М.В. Кочешкова