Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 мая 2017 г. N 12АП-3276/17

г. Саратов

31 мая 2017 г.

Дело N А12-63459/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 мая 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Кузьмичева С.А.,

судей Землянниковой В.В., Смирникова А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Дубининой Е.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газпром газнадзор"

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 января 2017 года по делу N А12-63459/2016 (судья Наумова М. Ю.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром газнадзор" (ОГРН 1027700528019, ИНН 7740000051)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ОГРН 1023403462488, ИНН 3444046034)

о признании недействительным предписания в части,

при участии в судебном заседании:

представителя общества с ограниченной ответственностью "Газпром газнадзор" Лукашева В.Д., действующего по доверенности от 27.12.2016 N 310,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Газпром газнадзор" (далее - ООО "Газпром газнадзор", Общество) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительными пунктов N N 58, 61, 66 предписания Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2016 N 3292/28 "Об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства".

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 23 января 2017 года по делу N А12-63459/2016 требования общества с ограниченной ответственностью "Газпром газнадзор" о признании недействительными пунктов NN 58, 61, 66 предписания Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2016 N 3292/28 "Об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства" оставлены без удовлетворения.

ООО "Газпром газнадзор", не согласившись с выводами суда первой инстанции, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23.01.2017 по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Определением от 03.05.2017, в порядке статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебное разбирательство по рассмотрению апелляционной жалобы отложено на 31 мая 2017 года на 09 часов 20 минут.

Рассмотрев представленные материалы и оценив доводы апелляционной жалобы в совокупности с исследованными доказательствами по делу, арбитражный апелляционный суд пришел к следующему.

Как следует из материалов дела, НВУ Ростехнадзора на основании распоряжения от 20.07.2016 N 3292-рп/СО провело внеплановую выездную проверку объекта капитального строительства "Газопромысловые и компрессорные сооружения Елшанской станции подземного хранения газа. Газопроводы-шлейфы" (далее - Объект). Контрольные мероприятия проведены с целью проверки соответствия Объекта требованиям проектной документации, соответствия результатов выполненных строительно-монтажных работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации, проверка выполнения требований статей 52, 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в связи с получением извещения N 1 об окончании строительства, реконструкции Объекта от застройщика - ООО "Газпром центрремонт".

По итогам проведения внеплановой выездной проверки на Объекте Управлением выявлены нарушения градостроительного законодательства. Результаты проверки зафиксированы в акте от 19.08.2016 N 3292/28. По результатам проверки выдано предписание от 19.08.2016 N 3292/28 "Об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства".

В пунктах N N 58, 61, 66 предписания НВУ Ростехнадзора от 19.08.2016 N 3292/28 на ООО "Газпром газнадзор" возложена обязанность по устранению нарушений, указанных в пунктах NN 58, 61, 66 предписания Управления от 19.08.2016 N 3292/28.

Так, согласно пункту 58 Общество при строительстве Объекта эксплуатационной газовой скважины N 458 ГРП-1 Елшанской СПХГ не осуществляет строительный контроль в соответствии с распоряжениями начальника Общества Шевчука В.А. о ведении строительного контроля N 118 от 08.04.2015, N 364 от 13.08.2015, N 352 от 07.08.2015, N 344 от 30.07.2015. В Разделе 4 Общего журнала работ N 1 "Газопромысловые и компрессорные сооружения Елшанской станции подземного хранения газа: газопровод-шлейф эксплуатационной газовой станции N 458 ГРП-1 Елшанской СПХГ", принадлежащей Обществу, не внесены должностными лицами Общества сведения о проведении строительного контроля Объекта в период с 20.04.2015 по 25.12.2015.

В пункте 61 указано, что Общество при строительстве Объекта эксплуатационной газовой скважины N 358 ГРП-1 Елшанской СПХГ не осуществляет строительный контроль в соответствии с распоряжениями начальника Общества Шевчука В.А. о ведении строительного контроля N 118 от 08.04.2015, N 364 от 13.08.2015, N 352 от 07.08.2015, N 344 от 30.07.2015. В Раздел 4 Общего журналам работ N 1 "Газопромысловые и компрессорные сооружения Елшанской станции подземного хранения газа: газопровод-шлейф эксплуатационной газовой станции N358 ГРП-1 Елшанской СПХГ", принадлежащей Обществу не внесены сведения о проведении строительного контроля Объекта с 20.04.2015 года по 25.12.2015.

В Пункте 66 указано, что Общество при строительстве Объекта эксплуатационной газовой скважины N 314 ГРП-1 Елшанской СПХГ не осуществляет строительный контроль в соответствии с распоряжениями начальника Общества Шевчука В.А. о ведении строительного контроля N 118 от 08.04.2015, N 364 от 13.08.2015, N 352 от 07.08.2015, N 344 от 30.07.2015. В Разделе 4 Общего журнала работ N 1"Газопромысловые и компрессорные сооружения Елшанской станции подземного хранения газа: газопровод-шлейф эксплуатационной газовой станции N314 ГРП-1 Елшанской СПХГ" не внесены сведения о проведении строительного контроля Объекта с 20.04.2015 года по 25.12.2015.

Управление пришло к выводу о том, что Обществом нарушены статья 53 ГрК РФ, Постановление Правительства Российской Федерации от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства; РД-11-05-2007 "Порядок ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства", утв. Приказом Ростехнадзора от 12.01.2007 N7.

Не согласившись с указанным предписанием в части пунктов N N 58, 61, 66, заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, пришел к выводу, что указанные в предписании требования не были выполнены Обществом в полном объеме. Проверка проведена с учетом требований действующего законодательства. Акт проверки и предписание получены Обществом, что подтверждается представленными материалами. Предписание выдано в рамках полномочий НВУ Ростехнадзора.

Судебная коллегия не может согласиться с выводами суда первой инстанции в силу следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По смыслу части 1 статьи 198 АПК РФ нарушающими права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности могут быть расценены решения и действия (бездействие) соответствующих органов, которые, в том числе, незаконно возлагают на заявителя какие-либо обязанности, лишают его каких-либо прав или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - "ФЗ N 294") регулируются отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (п. 1 ст. 1).

В соответствии с пп. 18 п. 4 ст. 1 ФЗ N 294, особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении различных видов государственного контроля (надзора), в том числе по строительному надзору.

Согласно п. 6 ст. 54 "Государственный строительный надзор" Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 N 190-ФЗ (далее -"ГрК РФ"), по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

П. 8 ст. 54 ГрК РФ установлено, что порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии с данной статьей Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации. П. 14 указанного Положения детализированы требования к оформлению акта и предписания: при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством РФ несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на технический регламент (нормы и правила), иной нормативный правовой акт, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (утв. Приказом Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129), обязательный для использования органами Ростехнадзора, в абз. 2 п. 14 установил, что в предписании указываются описание, характер, конкретный вид нарушений с указанием ссылок на статьи (пункты, части статей) технических регламентов, нормативных правовых актов, листы (страницы) проектной документации, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений с учетом конструктивных и других особенностей объекта капитального строительства.

Как указывает заявитель, в п. 58, п. 61, п. 66 (в отношении Заявителя) ПредписанияN 3292/28 от 19.08.2016 в нарушение вышеуказанных требований указано следующее:

1) Постановление Правительства от 21 июня 2010 г. N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" - основание без указания на конкретные статьи.

2) Нормативные акты при осуществлении государственного строительного надзора - основание без указания на конкретный нормативный правовой акт и конкретные статьи.

Кроме того, в соответствии с ч. 2 ст. 53 ГрК РФ, строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Согласно п. 8.4. Порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (РД-11-05-2007) Раздел 4 "Сведения о строительном контроле застройщика или заказчика в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства" заполняется уполномоченным представителем застройщика или заказчика.

Между ООО "Газпром ПХГ" и ООО "Газпром газнадзор" заключен договор от 28.03.2013 N 153/13, согласно которому Общество оказывает услуги по строительному контролю (техническому надзору).

В соответствии с договором от 28.03.2013 N 153/13 с ООО "Газпром ПХГ" следует, что ООО "Газпром газнадзор" является уполномоченным представителем заказчика по ведению строительного контроля.

Ч. 4 ст. 53 ГрК РФ предусмотрено, что до проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций. По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Ч. 5 ст. 53 ГрК РФ обозначено право контроля застройщика (заказчика) за устранением недостатков, допущенных при проведении скрытых работ (использовании скрытых конструкций). Акты освидетельствования таких работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения должны составляться только после устранения выявленных недостатков.

В связи с тем, что нарушения в ходе проведения филиалом Заволжское управление ООО "Газпром газнадзор" строительного контроля не были выявлены и замечания отсутствовали, акты освидетельствования скрытых работ были подписаны после проведения контроля. Подписи специалистов филиала Заволжское управление ООО "Газпром газнадзор" по строительному контролю и Заказчика в данных актах подтверждают проведение строительного контроля, а также то, строительные работы подрядчиками проводились в соответствии с установленными требованиями. Кроме того, указанные акты освидетельствования скрытых работ являются неотъемлемой частью исполнительной документации, как и журналы общих работ, и подтверждают проведение строительного контроля филиалом Заволжское управление ООО "Газпром газнадзор". Таким образом, указание представителя Ростехнадзора о том, что специалистами филиала Заволжское управление строительный контроль не проводится, не может быть принято во внимание.

Согласно п. 8.4 РД-11-05-2007, в Раздел N 4 общего журнала работ "Сведения о строительном контроле застройщика или заказчика в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства" заполняется уполномоченным представителем застройщика или заказчика - ООО "Газпромгазнадзор" по договору от 28.03.2013 N 153/13. В данный раздел специалисты строительного контроля обязаны вносить все выявленные нарушения, отражённые в уведомлениях, актах, предписаниях. Периодичность записей вышеуказанный нормативный документ не предусматривает, а также не предусматривает порядок действий при отсутствии замечаний со стороны контролирующих органов, в связи с чем внесение записей в общие журналы работ, в случае отсутствии замечаний по проведенному строительному контролю, не требуется.

Между тем, обязанность проводить строительный контроль и вносить соответствующие данные о строительном контроле в журнал общих работ также лежит на лице, осуществляющем строительство (п. 2 ст. 53 ГрК РФ). Согласно п. 8.5. РД-11- 05-2007 лицо, осуществляющее строительство, вносит в Раздел 5 общего журнала работ "Сведения о строительном контроле лица, осуществляющего строительство, в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства" все данные о выявленных строительным контролем недостатков при выполнении работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, сведения об устранении указанных недостатков, а также о применяемых строительным контролем схемах контроля выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства.

В апелляционной инстанции к материалам дела были дополнительно приобщены доказательства, подтверждающие осуществления контроля, которые не могли быть представлены при проведении проверки в связи с неизвещением проверяемого лица. Из распоряжения о закреплении специалистов и разрешений на право производства изоляции труб видно, что строительный контроль заявителем осуществлялся. Необходимость исследования дополнительных материалов вызвана и тем, что определением от 10.01.2017 года Ростехнадзор исправил ошибку в предписании, заменив п. 8.5 на п.8.4.

Исправление описки в указании применяемого к исполнению пункта Порядка ведения журнала учета выполнения работ существенно влияет на квалификацию вменяемого нарушения.

Кроме того, решением арбитражного суда города Москвы по делу от 16.12.2026 г. по делу А40-210535/16-79-1824 об административном правонарушении дана оценка предписанию и установлено несоответствие требованиям закона оспариваемого в настоящем деле предписания.

Таким образом, ООО "Газпром газнадзор" были соблюдены требования по ведению строительного контроля и заполнению общего журнала работ, а решение представителя Ростехнадзора о том, что строительный контроль не осуществляется и общий журнал работ не ведется, не соответствует фактическим обстоятельствам и не подтверждается материалами дела, что свидетельствует об отсутствии со стороны ООО "Газпром газнадзор" нарушений.

Следовательно, требования заявителя подлежат удовлетворению, решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 января 2017 года - отмене.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 23 января 2017 года отменить. Удовлетворить требование общества с ограниченной ответственностью "Газпром газнадзор". Признать недействительными пункты N N 58, 61, 66 предписания Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.08.2016 N 3292/28 "Об устранении нарушений при реконструкции объекта капитального строительства".

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

С.А. Кузьмичев

Судьи

В.В. Землянникова А.В. Смирников