Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 ноября 2016 г. N 13АП-25561/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Санкт-Петербург

02 ноября 2016 г.

Дело N А21-387/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 02 ноября 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: Лутай В.В.

при участии:

от истца (заявителя): Коваленко А.А. по доверенности от 16.11.2015

от ответчика (должника): Силко О.Ю. по доверенности от 11.01.2016

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-25561/2016) МП "Калининградтеплосеть" на решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.08.2016 по делу N А21-387/2016 (судья Сычевская С.Н.), принятое

по заявлению МП "Калининградтеплосеть"

к Службе по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области

о признании приказа недействительным

установил:

Муниципальное предприятие "Калининградтеплосеть" городского округа "Город Калининград", место нахождения: 236000, г.Калининград, ул.Нарвская, 58; ОГРН 1023901007008; ИНН 3903003375 (далее - МП "Калининградтеплосеть", Предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Калининградской области к Службе по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области, место нахождения: 236000, г.Калининград, Советский проспект, 13, а/я 5094; ОГРН 1023900773192; ИНН 3905031762 (далее - Служба, заинтересованное лицо) с заявлением (уточненным): - признать Приказ Службы по государственному регулированию цен и тарифов Калининградской области от 20 ноября 2015 года N 161-03т/15 "Об утверждении нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям МП "Калининградтеплосеть" на 2016 год недействительным с момента его вступления в силу - с 01 января 2016 года.

Решением от 08.08.2016 арбитражный суд первой инстанции в удовлетворении заявления отказал.

Не согласившись с вынесенным по делу решением, Предприятие обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять по делу новый судебный акт. По мнению апеллянта, оспариваемый приказ противоречит Порядку определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя, утвержденного приказом Минэнерго России N 325 от 20.12.2008. Кроме того, приказ нарушает права и законные интересы Предприятия.

В судебном заседании представитель заявителя доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержал.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, Предприятие 30 апреля 2015 года обратилось в Службу с заявлением об утверждении нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям МП "Калининградтеплосеть" на 2016 год (далее - нормативы потерь).

13 июля 2015 года Предприятие предоставило в Службу произведенный самостоятельный расчет нормативов потерь на 2016 год, который выполнен, по мнению Предприятия, в соответствии с Порядком определения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, утвержденным Приказом Минэнерго РФ от 30.12.2008 N 325 (далее - Порядок N 325).

Из заявления следует, что в составе комплекта документов, представленных в Службу находились: Пояснительная записка и Приложение N 9, содержались материалы - План разработки нормативных энергетических характеристик тепловых сетей Предприятия на основе технологических испытаний, которые будут осуществлены в межотопительный период 2016 года.

В течение апреля - ноября 2015 года заявителем дополнительно представлялись в Службу различные документы (по запросам Службы).

20 ноября 2015 года по итогам рассмотрения заявления Предприятия, оформленного Протоколом Службы, заинтересованным лицом, в связи с недостоверностью представленных Предприятием исходных данных в первоначальном пакете документов и недостоверными исходными данными, которые были представлены экспертной организацией ООО "Городской центр экспертиз" на обсуждение было вынесено предложение об утверждении величины нормативов потерь для Предприятия на уровне нормативов 2015 года - 212 663 Гкал, согласно пункту 5 Порядка N 325.

Приказом Службы от 20 ноября 2015 года N 161-03т/15 "Об утверждении нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям МП "Калининградтеплосеть" на 2016 год был утвержден норматив в размере 212, 663 тыс.Гкал (далее - Приказ). Приказ вступает в силу с 01 января 2016 года.

Предприятие, не согласившись с Приказом, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 10 Федерального закона "О теплоснабжении" государственное регулирование цен (тарифов) на тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, установленных настоящим Федеральным законом, в соответствии с основами ценообразования в сфере теплоснабжения, правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами и методическими указаниями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области государственного регулирования тарифов в сфере теплоснабжения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1075 утверждены Основы ценообразования в сфере теплоснабжения (Основы), а также Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения (Правила N 1075). Указанное Постановление применяется к отношениям, связанным с государственным регулированием цен (тарифов) в сфере теплоснабжения на 2014 год и последующие годы.

В силу пунктов 1, 3, 4 Основы ценообразования в сфере теплоснабжения определяют основные принципы и методы определения тарифов на тепловую энергию (мощность) и теплоноситель, регулируемые цены (тарифы) на товары и услуги в сфере теплоснабжения устанавливаются в отношении каждой регулируемой организации и в отношении каждого регулируемого вида деятельности. К регулируемым ценам (тарифам) на товары и услуги в сфере теплоснабжения относятся тарифы на тепловую энергию (мощность), поставляемую потребителям теплоснабжающими организациями в соответствии с установленными предельными (минимальными и (или) максимальными тарифами (пункт 4 Основ).

При регулировании тарифов в сфере теплоснабжения может использоваться метод экономически обоснованных расходов (затрат).

Срок действия тарифов, установленных методом экономически обоснованных расходов (затрат), составляет не более 1 финансового года (пункты 16, 18 Основ).

Правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения определен порядок установления регулируемых цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, а также условия и порядок принятия решений об отмене и введении регулирования тарифов после их отмены.

В соответствии с пунктом 6 названных Правил цены (тарифы) устанавливаются органами регулирования до начала очередного периода регулирования, но не позднее 20 декабря года, предшествующего очередному расчетному периоду регулирования.

Открытие дел об установлении цен (тарифов) осуществляется, в том числе по инициативе органа регулирования в случае непредставления регулируемыми организациями предложения об установлении цен (тарифов) или материалов, предусмотренных пунктом 16 приведенных Правил (пункт 12 Правил).

Согласно пункту 14 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения в случае непредставления регулируемыми организациями предложения об установлении цен (тарифов) и (или) материалов, предусмотренных данными Правилами, орган регулирования открывает дело об установлении цен (тарифов) в отношении указанных организаций на основании результатов проверки их хозяйственной деятельности, а также исходя из имеющихся данных за предшествующие периоды регулирования, использованных в том числе для установления действующих цен (тарифов), в том числе для этих организаций.

Аналогичные положения содержатся в пунктах 2, 4 и 19 Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденного Приказом Федеральной службы по тарифам от 7 июня 2013 г. N 163 (далее - Регламент).

На основании пункта 11 Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения (утв. приказом ФСТ России от 07.06.2013 N 163) основанием для принятия решения об отказе в рассмотрении предложений об установлении цен (тарифов) и возврате представленных документов и материалов является несоблюдение заявителем сроков представления предложения об установлении цен (тарифов).

Как следует из материалов дела, в ходе анализа представленных Предприятием документов Службой выявлено, что не в полном объеме был представлен расчет технологических потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям Предприятия. В связи с этим и в соответствии пунктом 20 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 N1075 "О ценообразовании в сфере теплоснабжения", Служба направила дополнительный запрос о предоставлении расчетов потерь тепловой энергии в тепловых сетях (исх. N 1627 от 02.07.2015 г.).

Вместе с тем, документы, направленные Предприятием в Службу, по объему и содержанию полностью соответствовали информации, представленной в Службу 30.04.2015 на электронном носителе, то есть, снова были представлены не в полном объеме.

В силу пункта 10.1.5 Порядка, нормирование затрат теплоносителя при проведении плановых эксплуатационных испытаний тепловых сетей и других регламентных работ производится с учетом регламентируемой нормативными документами периодичности проведения эксплуатационных испытаний и других регламентных работ и утвержденных эксплуатационных норм затрат для каждого вида испытательных и регламентных работ в тепловых сетях для данных участков трубопроводов, с учетом плана проведения эксплуатационных испытаний тепловых сетей и других регламентных работ, утвержденных руководителем теплосетевой организации.

Поскольку Предприятием не были представены документы, обосновывающие нормативные затраты теплоносителя при проведении плановых эксплуатационных испытаний тепловых сетей и других регламентных работ, Службой в адрес Предприятия было направлено письмо исх. N 1789 от 22.07.2015 с просьбой представить документы, обосновывающие потери теплоносителя, тепловой энергии при проведении плановых эксплуатационных испытаний и других регламентных работ.

В ответах Предприятия исх. N 12624 от 29.07.15 и исх. N 13661 от 22.07.2015 требуемые документы не были предоставлены. Необходимые сведения были представлены в Службу на повторный запрос исх. N 2024 от 20.08.2015.

При этом, в представленных на регулирование документах Службой была выявлена недостоверность исходных данных, используемых в расчетах, представленных Предприятием до 01.05.15. В связи с чем, Служба направила запрос исх. N 1918 от 06.08.2015 с просьбой предоставить до 21.08.2015 в Службу документы, подтверждающие величины протяженности и года прокладки тепловых сетей: - копии паспортов тепловых сетей с отражением в них мероприятий по перекладке, реконструкции и модернизации тепловых сетей; - копии инвентарных карточек учета объектов основных средств по всем участкам тепловых сетей, используемых в расчетах нормативных тепловых потерь; - утвержденную схему тепловых сетей с нанесением необходимых обозначений (номера участков тепловых сетей, тепловых камер, ответвлений и т.д.); - разработанные энергетические характеристики тепловых сетей.

Из вышеуказанных документов, Предприятием представлена (вх. N 3348 от 03.09.15 года) только небольшаю часть копий инвентарных карточек учета объекта основных средств, а именно магистральных тепловых сетей, что составляет только 21,6% от общей протяженности тепловых сетей.

Предприятием в адрес Службы было направлено письмо исх. N 13700 от 20.08.15 с просьбой продлить срок подачи актуализированных исходных данных по материальной характеристике тепловых сетей для расчета технологических потерь до 10.11.2015 года.

На основании действующего законодательства о сроках предоставления документов Службой было отказано в продлении сроков подачи документов (исх. N 2409 от 25.08.2015). Тем не менее, Предприятие направило в Службу поверочные расчеты нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям, выполненные специализированной организацией ООО "Предприятие группы "Городской центр экспертиз" - "Городской центр экспертиз - энергетика" (далее экспертная организация) г. Санкт-Петербург (исх. N 17956 от 09.11.2015, вх.N 4177 от 09.11.2015). В состав документов входили: - пояснительная записка к расчету нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям МП "Калининградтеплосеть" - на 22 стр.; - проверочные расчеты нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии по тепловым сетям МП "Калининградтеплосеть" - на 269 стр.; - диск с информацией.

Согласно представленным документам, расчеты нормативных технологических потерь при передаче тепловой энергии для тепловых сетей от источников РТС Северная, РТС Горького, РТС Восточная, РТС Красная, ТЭЦ-1, РТС Дюнная, РТС Балтийская, ТЭЦ-2 выполнены на основе разработанных экспертной организацией энергетических характеристик, в соответствии с разделом III Порядка.

Так же, Предприятие направило в адрес Службы результаты технической инвентаризации технологических сетей, эксплуатируемых Предприятием (вх. N 4209 от 11.11.2015), которые легли в основу расчетов технологических потерь, выполненных экспертной организацией.

12.11.2015 Предприятие направило в адрес Службы (вх. N 4226 от 12.11.2015) новый пакет документов, в котором сообщалось, что в расчете нормативных потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя (вх. N 4177 от 09.11.2015) допущена техническая неточность, которая исправлена разработчиками. Однако, утвержденные энергетические характеристики с прошитыми и пронумерованными листами, с подписью должностных лиц организаций, со сроками их действий, согласно п. 15 Порядка, в Службу так и не были представлены. В связи с чем, не представлялось возможным провести экспертизу вышеуказанных расчетов.

Несмотря на это, Службой проведен выборочный сравнительный анализ результатов расчетов тепловых потерь по тепловым сетям теплоисточника ТЭЦ-1, выполненный предприятием при подаче документов на утверждение нормативов технологических тепловых потерь и представленных поверочных расчетов нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии, выполненный экспертной организацией. Служба проанализировала нормативные тепловые потери по тепловым сетям от источника теплоснабжения ТЭЦ-1 до ЦТП и считает, что нормативные тепловые потери на вышеуказанных сетях определены без учета того, что в летний период 2016 года теплоисточник ТЭЦ-1 не работает согласно плана теплоснабжения на 2016, заявленного в деле на установлении тарифов на теплоэнергию, при этом часть тепловых сетей не используется. Служба предполагает, что аналогичная ситуация складывается на теплоисточнике РТС Красная, который тоже не отпускает теплоэнергию в летний период. Доказательств, опровергающих данные предположения Службы, суду не представлено.

Службой проведена выборочная проверка актуализированных исходных данных, использованных при расчете тепловых потерь через теплоизоляцию по тепловым сетям РТС Северная экспертной организацией, на соответствие этих данных сведениям по инвентарным карточкам объектов основных средств, предоставленных Предприятием (вх.N 3348 от 03.09.15).

Выборочный анализ позволил Службе установить, что в исходных данных, используемых экспертной организации в расчете, также отражены недостоверные сведения о годах ввода в эксплуатацию (перекладках) участков тепловых, что привело к искажению суммарных годовых потерь тепловой энергии, представленных экспертной организацией поверочных расчетов нормативов технологических потерь в тепловых сетях на 2016 год.

После извещения Предприятия о времени проведения заседания правления Службы Предприятием было представлено письмо (вх. N 4269 от 16.11.2015) в котором сообщалось о том, что в рамках дополнительной информации по расчетам нормативов технологических потерь в тепловых сетях в Службу направлены 8 расчетов энергетических характеристик, полученных на базе теплотехнических испытаний, проведенных в текущем году экспертной организацией и 8 отчетов по технологическим испытанием 9 тепловых сетей. Данный материал был представлен на дискете, не подписанный и не утвержденный ответственными лицами (нарушение п. 15 Порядка). В письме так же отмечено, что схема тепловых сетей, которая Службой запрашивалась ранее (исх.N 1918 от 06.08.2015), на Предприятии имеется, но в настоящее время проводится ее актуализация в соответствии с материальными характеристиками тепловой сети, и эти работы будут завершены 30.12.2015 (вх. N4209 от 11.11.2015).

Принимая во внимание изложенное, суд первой инстанции обоснованно констатировал правомерность установления Службой на 2016 год величины нормативных потерь при передаче тепловой энергии, теплоносителя по тепловым сетям Предприятия на уровне норматива 2015 года - 212 663 Гкал., в связи с недостоверностью представленных Предприятием исходных данных в первоначальном пакете документов и недостоверными исходными данными самой экспертной организации. Служба не могла принять к утверждению величину технологических потерь, выполненных экспертной организацией и представленных после 11.11.2015 г.

Из системного анализа положений пунктов 28, 29, 30, 31 и 32 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и пунктов 15, 16, 18 и 22 Регламента следует, что орган регулирования проводит экспертизу предложений об установлении цен (тарифов), которое помимо общих мотивировочных выводов и рекомендаций должно содержать: анализ экономической обоснованности расходов по статьям затрат и обоснование объемов полезного отпуска тепловой энергии (мощности); анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для эффективного функционирования регулируемых организаций; сравнительный анализ динамики расходов и величины необходимой прибыли по отношению к предыдущему периоду регулирования.

Решение об установлении цен (тарифов) принимается органом регулирования по итогам заседания правления (коллегии) не позднее 20 декабря года, предшествующего периоду регулирования, на который устанавливаются цены (тарифы), по форме, установленной регламентом. Неотъемлемой частью решения является протокол заседания правления (коллегии), содержащий основные плановые (расчетные) показатели на расчетный период регулирования (на каждый год долгосрочного периода регулирования).

Исследовав материалы тарифного дела, суд первой инстанции сделал верный вывод о соблюдении органом регулирования порядка принятия решения об установлении цен (тарифов).

Согласно пункту 43 Регламента непредставление в установленный срок недостающих документов является основанием для отказа в утверждении нормативных потерь. В соответствии с пунктами 13, 16 Правил регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденных постановлением Правительства РФ от 22.10.2012 N 1075, Предприятие обязано было до 01 мая 2015 года представить в Службу расчет полезного отпуска тепловой энергии (мощности), теплоносителя с дифференциацией по видам с обоснованием размера расхода тепловой энергии, теплоносителя, горячей воды на передачу (потери) по сетям. Согласно пункту 11 Регламента открытия дел об установлении регулируемых цен (тарифов) и отмене регулирования тарифов в сфере теплоснабжения, утвержденного Приказом ФСТ России от 07.06.2013 N 163, несоблюдение регулируемыми организациями сроков представления документов является основанием для отказа в рассмотрении представленных после установленного срока документов.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о правомерности использования Службой в расчетах тарифов на 2016 год данные, использованные в расчетах тарифов на 2015 год, с учетом установленных фактов непредставления заявителем необходимых документов и представления заведомо недостоверных документов.

Судом обоснованно принято во внимание, что постановлением должностного лица Службы N ЗО-т-04-49 от 16 сентября 2015 года Предприятие было привлечено к административной ответственности за представление заведомо недостоверных сведений по потерям в орган регулирования. Предприятие, не согласившись с постановлением, обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с соответствующим заявлением. Решением от 15.02.2015 года по делу N 7955/2015 в удовлетворении заявления было полностью отказано. В рамках дела Судом был сделан вывод о пренебрежительном отношении Предприятия к исполнению публично-правовой обязанности, которое выразилось в представлении в Службу недостоверных данных в целях утверждения нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии на 2016 год.

Как правомерно указал суд первой инстанции, утверждение Службой размера норматива технологических потерь на уровне, даже превышающем расчетные величины, не может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов Предприятия. В тоже время при утверждении норматива технологических потерь на уровне 2015 года Служба руководствовалась необходимостью исполнения возложенных на нее функции, как по утверждению норматива технологических потерь, так и по утверждению тарифов.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении заявления МП "Калининградтеплосеть" является законным и обоснованным.

Принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены все доводы заявителя и все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены принятого по делу решения.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 08.08.2016 по делу N А21-387/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

Л.В. Зотеева Н.И. Протас