Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 января 2017 г. N 14АП-9149/16

г. Вологда

10 января 2017 г.

Дело N А13-67/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 декабря 2016 года.

В полном объёме постановление изготовлено 10 января 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от УФАС Сучкова О.Н. по доверенности от 25.05.2016, от администрации Носковой С.Е. по доверенности от 28.11.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Соколова Андрея Юрьевича на решение Арбитражного суда Вологодской области от 13 сентября 2016 года по делу N А13-67/2016 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

администрация города Вологды (место нахождения 160035, город Вологда, улица Каменный Мост, дом 4; ОГРН 1033500051683, ИНН 3525064930; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Пушкинская, дом 25; ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696; далее - управление, УФАС), уточненному в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании недействительными решения от 25.11.2015 N 33-15/15 и предписания от 25.11.2015 N 33-15/15.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: индивидуальный предприниматель Соколов Андрей Юрьевич (место жительства: город Вологда; ОГРНИП 304352505500248, ИНН 352502027779), Департамент городского хозяйства администрации города Вологды (место нахождения 160000, город Вологда, улица Марии Ульяновой, дом 6А; ОГРН 1073525019886, ИНН 3525197602; далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Вологодской области заявленные требования удовлетворены.

Предприниматель Соколов А.Ю. с обжалуемым решением не согласился и обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование жалобы указывает на то, что администрация была обязана внести в схему размещения нестационарных торговых мест (постановление администрации от 11.02.2013 N 1008 о признании утратившим силу постановления от 30.12.2009 N 7210 и внесении изменений в Схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда", утвержденную постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951, далее - схема размещения) его торговый павильон в соответствии с имеющимся договором аренды земельного участка, либо предоставить иной земельный участок, однако ни того, ни другого сделано не было, анализ состояния конкуренции не требовался.

УФАС в отзыве поддержало доводы жалобы предпринимателя, поскольку невнесение в схему размещения ограничило конкуренцию на рынке. По мнению управления, действия администрации по необоснованному препятствованию в осуществлении хозяйственной деятельности были направлены на сокращение числа хозяйствующих субъектов, в частности, на прекращение деятельности индивидуального предпринимателя Соколова А.Ю. на продовольственном товарном рынке по улице Герцена в г. Вологде вне зависимости от других его торговых объектов, расположенных на территории г. Вологды.

От администрации и департамента отзывы на апелляционную жалобу не поступил.

Третьи лица, будучи надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено без участия их представителей в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

В судебном заседании представители сторон поддержали доводы жалобы и отзыва. Представитель администрации пояснил, что предприниматель продолжает свою торговую деятельность. Представитель УФАС пояснил, что в результате невнесения в схему размещения торговая деятельность предпринимателя на данном земельном участке может быть ограничена в любой момент.

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения, апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, УФАС на основании заявления предпринимателя Соколова А.Ю. (вх. N 4267 от 23.07.2015) приказом от 23.09.2015 N 417 возбуждено дело N 33-15/15 в отношении администрации по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ; т.1 л.19-22, т.2 л.21-30).

В ходе рассмотрения дела управлением установлено, что на основании договора аренды земельного участка от 25.05.2007 N 01-28 (далее - договор N 01-28), дополнительного соглашения к нему от 26.07.2011 N 3, договора купли-продажи от 25.07.2011 предпринимателем Соколовым А.Ю. на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0202016:0028 по адресу: г. Вологда, ул. Предтеченская, д. 48, размещен и эксплуатируется торговый павильон. Дополнительным соглашением от 15.06.2010 N 2 к договору N 01-28 срок аренды земельного участка с кадастровым номером 35:24:0202016:0028 продлен до 31.12.2014.

Постановлением Главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210 утверждена Комплексная схема размещения, которая предусматривала размещение торгового объекта по адресу: г. Вологда, ул. Предтеченская, д. 48.

В связи с принятием приказа Департамента сельского хозяйства, продовольственных ресурсов и торговли Вологодской области от 06.10.2010 N 319 постановлением администрации от 18.07.2011 N 3951 утверждена новая Схема размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" (далее - Схема N 3951).

Постановлением администрации от 11.02.2013 N 1008 (далее - постановление N 1008) признано утратившим силу постановление от 30.12.2009 N 7210 и внесены изменения в Схему N 3951.

Земельной комиссией по выбору земельных участков при администрации 22.03.2012 принято решение о расторжении с предпринимателем Соколовым А.Ю. договора аренды земельного участка N 01-28 и исключении торгового объекта из Схемы в связи с несоответствием его размещения требованиям пункта 5 статьи 3 Федерального закона от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака". Письмом от 12.12.2012 N 7-0-13/12325 администрация уведомила предпринимателя об отсутствии намерения возобновлять договор аренды N 01-28 по окончании его срока и прекращении указанного договора с 31.12.2014.

Письмом от 12.12.2014 N 7-0-11/13592 администрация повторно уведомила предпринимателя об отказе от договора аренды N 01-28 по окончании его срока, предложив передать земельный участок по акту приема-передачи.

Иных писем о расторжении договора, о необходимости освободить земельный участок администрацией предпринимателю Соколову А.Ю. не направлялось, соответствующих доказательств антимонопольному органу не представлено.

В то же время администрацией направлялся предпринимателю расчет арендной платы, в соответствии с которым предпринимателем вносились арендные платежи и после 31.12.2014.

Исходя из этого, управление пришло к выводу, что в отсутствие достоверных сведений о расторжении договора с 31.12.2014 у предпринимателя имелись основания полагать, что договор считается возобновленным на неопределенный срок.

Вместе с тем, управление одновременно посчитало необоснованным исключение данного объекта из Схемы размещения, поскольку на момент включения торгового павильона в Схему размещения N 7210 Федеральный закон от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" уже действовал на территории Российской Федерации и был обязателен для исполнения.

Комиссия УФАС, проанализировав положения частей 1, 3, 6 статьи 10, подпункта "д" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ), пункта 8 постановления Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772, письма Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 27.01.2014 N ЕВ-820/08, а также статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации, указала, что Законом N 381-ФЗ предусмотрено сохранение мест размещения нестационарных торговых объектов в случае утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов либо внесения в нее изменений, утверждения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов, если строительство, реконструкция или эксплуатация такого объекта начаты до утверждения названной схемы. Кроме того, в настоящее время для размещения нестационарных торговых объектов предоставление земельного участка не требуется, то есть заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации торгового павильона на текущий момент не предусмотрено.

В связи с этим управление пришло к выводу о безосновательном исключении из действующей схемы нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" (в редакции постановления администрации от 11.02.2013 N 1008) торгового павильона индивидуального предпринимателя Соколова А.Ю. и нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку действия администрации необоснованно препятствуют осуществлению деятельности предпринимателя и могут привести к ограничению конкуренции на рынке розничной торговли г. Вологды.

Управлением принято соответствующее решение от 25.11.2015 N 33-15/15 с учетом определения от 08.02.2016 (т.1, л.19-22, т.2, л.21-30) и выдано предписание от 25.11.2015 N 33-15/15 (т.1, л.23, т.2, л.31-32), в соответствии с которым администрация обязана в срок до 25.01.2016 прекратить нарушение, выразившееся в необоснованном исключении из Комплексной схемы размещения, утвержденной постановлением Главы города Вологды от 30.12.2009 N 7210, торгового объекта ИП Соколова А.Ю., в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности индивидуального предпринимателя, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно: включить торговый павильон ИП Соколова А.Ю., расположенный вблизи дома N 48 по ул. Предтеченской г. Вологды в действующую схему нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда".

Администрация не согласилась с решением и предписанием УФАС и обратилась в суд с заявленными требованиями.

Судом первой инстанции заявленные требования удовлетворены.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Закон о защите конкуренции регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Перечень действий, поименованных в пунктах 1 - 10 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ не является исчерпывающим, поэтому квалификация нарушения по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является достаточной и не влияет на правильность принятого антимонопольным органом решения.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из содержания приведенных норм следует, что для квалификации данных нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

В связи с этим сама по себе констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Вместе с тем, установленный названной статьей запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

На основании пункта 15 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания. В силу пункта 17 части 1 статьи 24, статьи 42, пункта 21 части 1 статьи 44 Устава муниципального образования "Город Вологда", принятого решением Вологодской городской Думы от 25.08.2005 N 301 (Зарегистрировано в Правительстве Вологодской области 30.08.2005 N 939), создание условий для обеспечения населения города Вологды услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к полномочиям администрации города Вологды.

Основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации определяет Закон N 381-ФЗ.

Статьей 15 данного закона установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности, согласно которой органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается: принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры (подпункт "д" пункта 4 статьи 15 Закона N 381-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона N 381-ФЗ).

В части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ указано, что утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов, а равно как и внесение в нее изменений, не может служить основанием для пересмотра мест размещения нестационарных торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых были начаты до утверждения указанной схемы.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.09.2010 N 772 утверждены Правила включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов (далее - Правила N 772), которые определяют порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации) (далее - объекты), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования (далее - орган местного самоуправления), в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 3 Правил N 772 включение объектов в схему размещения осуществляется в следующих целях: а) достижение установленных нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов; б) размещение нестационарных торговых объектов, используемых субъектами малого или среднего предпринимательства, осуществляющими торговую деятельность; в) формирование торговой инфраструктуры с учетом видов и типов торговых объектов, форм и способов торговли; г) повышение доступности товаров для населения.

В порядке пунктов 4 и 5 Правил N 772 для включения объектов в схему размещения орган местного самоуправления направляет в органы, осуществляющие полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения (далее - заявление). В заявлении указываются следующие сведения: а) нормативы и фактические показатели минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования; б) цель использования объектов, включаемых в схему размещения; в) виды объектов, планируемых к включению в схему размещения; г) планируемые сроки размещения объектов. Орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, рассматривает поступившее заявление в течение 30 рабочих дней и принимает решение о согласовании включения объектов в схему размещения или об отказе в таком согласовании (пункт 6 Правил N 772).

Внесение изменений в схему размещения осуществляется в порядке, предусмотренном пунктами 4 - 6 настоящих Правил для включения объектов в схему размещения (пункт 9 Правил N 772).

Приказом Департамента экономического развития Вологодской области от 21.03.2014 N 74-О утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления муниципальных образований области схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории области (далее - Порядок N 74-О).

Пунктом 5 Порядка N 74-О установлено, что планирование схемы размещения нестационарных торговых объектов должно обеспечивать размещение нестационарных торговых объектов с учетом: безопасности покупателей, посетителей и обслуживающего персонала; соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, в том числе по организации территорий и безопасности дорожного движения, безопасности зданий и сооружений, правил пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических требований, правил продажи отдельных видов товаров.

Как верно установлено судом первой инстанции анализ изложенных норм свидетельствует о том, что при разработке и утверждении схемы размещения орган местного самоуправления должен учитывать нормативы и фактические показатели минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования, цели использования объектов, включаемых в схему размещения, и их виды, а также необходимость соблюдения требований безопасности покупателей, посетителей и обслуживающего персонала, требований законодательства по организации территорий и безопасности дорожного движения, безопасности зданий и сооружений, правил пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических требований, правил продажи отдельных видов товаров.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 29.01.2015 N 225-О, осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер. Одним из вопросов местного значения городского округа является создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Положения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ предусматривающие, что утверждение (изменение) схемы размещения не может служить основанием для пересмотра мест размещения торговых объектов, строительство, реконструкция или эксплуатация которых начаты до утверждения указанной схемы, направлено на обеспечение условий для предоставления населению торговых услуг, стабильности прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, возможности долгосрочного планирования ими своего бизнеса, на недопущение передела рынка, сокращения или прекращения торгового бизнеса, ухудшения положения субъектов предпринимательской деятельности при изменении органами публичной власти схемы размещения нестационарных торговых объектов, сокращения сферы торговых услуг. При этом реализация законоположения должна основываться на вытекающем из Конституции Российской Федерации требовании согласованного осуществления конституционных ценностей, включая ценности, связанные с гарантированием свободы экономической деятельности и поддержкой конкуренции (статья 8, часть 1), с одной стороны, и признанием и гарантированием самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий (статья 12) - с другой. В соответствии с этим оспариваемое законоположение не может рассматриваться как исключающее необходимость достижения в каждом конкретном случае при утверждении (изменении) схемы размещения нестационарных торговых объектов баланса интересов местного сообщества в целом и соответствующих хозяйствующих субъектов с учетом особенностей конкретного муниципального образования, а потому органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, решать вопросы размещения торговых объектов, принимая во внимание их нестационарный характер, в целях создания условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства и без ущерба для стабильного ведения предпринимательства, с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся.

В письме Минпромторга России от 27.01.2014 N ЕВ-820/08 "О нестационарной торговле", на которое ссылается податель жалобы, разъяснено, что по смыслу части 6 статьи 10 Закона о торговле схема размещения - инструмент систематизации размещения объектов исходя из долгосрочных планов развития территорий и создания комфортной среды для граждан, в том числе для удобства осуществления и развития торговой деятельности, а не средство для административного сокращения количества торговых объектов и ограничения предпринимательской активности. В связи с этим указано не допускать при формировании и изменении схем размещения нестационарных торговых объектов сокращения количества законно функционирующих объектов; при необходимости использования мест размещения объектов для государственных или муниципальных нужд предусматривать, исходя из принципа "меняется место - сохраняется бизнес", предоставление хозяйствующим субъектам в установленном порядке равноценных компенсационных мест и не допускать сокращения или прекращения торгового бизнеса.

Таким образом, суд апелляционной инстанции согласен с выводом обжалуемого решения о том, что предоставленное частью 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ право на сохранение существующих мест размещения нестационарных торговых объектов при утверждении Схемы, внесении в нее изменений, не является абсолютным и безусловным и не может расцениваться как предоставляющее возможность хозяйствующим субъектам, разместившим такой объект до утверждения схемы или внесения в нее изменений, эксплуатировать торговый объект в одном месте бессрочно вне зависимости от интересов муниципального образования, жителей города и требований действующего законодательства.

В этой связи само по себе не включение администрацией земельного участка под торговым объектом предпринимателя в схему размещения не может расцениваться как нарушение прав предпринимателя и ограничение конкуренции на рынке.

По материалам дела торговый павильон индивидуального предпринимателя Соколова А.Ю., расположенного на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0202016:0028 по адресу: г. Вологда, ул. Предтеченская, д. 48, был включен администрацией в первоначально утвержденную Схему N 7210 с использованием адреса г. Вологда, ул. Герцена, д. 29.

В Схему N 3951, утвержденную администрацией 18.07.2011, торговый объект по адресу г. Вологда, ул. Предтеченская, д. 48 или г. Вологда ул. Герцена, д. 29 включен не был.

Как указывает администрация, фактически Схема N 3951 являлась дополнением Схемы N 7210 до 11.02.2013.

Постановлением N 1008 принята Комплексная (единая) схема размещения нестационарных торговых объектов, изложенная в новой редакции Схемы N 3951. При этом в утвержденную 11.02.2013 схему не включены нестационарные торговые объекты, при эксплуатации которых выявлялись нарушения требований действующего законодательства, в том числе в сфере продажи алкогольной и табачной продукции, сооружения, установленные без оформления договоров аренды земельных участков, сооружения, расположенные на земельных участках, входящих в границы земельных участков, сформированных для строительства объектов капитального строительства или необходимых для благоустройства их территории, в связи с жалобами жителей города Вологды и нарушением условий заключенных договоров аренды.

По имевшейся в администрации информации индивидуальный предприниматель Соколов А.Ю. при осуществлении деятельности в названном торговом павильоне допускал нарушения требований Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" и Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака", в связи с чем указанный павильон не был включен в новую схему.

Однако администрация на момент утверждения схемы размещения не располагала конкретными доказательствами таких нарушений со стороны предпринимателя.

При этом в последующем, вступившим в законную силу постановлением Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Вологодской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Вологодской области) от 12.12.2013 N 681/89-04-01 АР (т.2 л.д.96-98) предприниматель Соколов А.Ю. привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.53 КоАП РФ. В названном постановлении органом Роспотребнадзора установлено, что расстояние от торгового объекта предпринимателя, расположенного на земельном участке с кадастровым номером 35:24:0202016:0028 по адресу: г. Вологда, ул. Герцена, д. 29, до образовательного учреждения МОУ "Гимназия N 2" по адресу: г. Вологда, ул. Галкинская, 32а, составляет 51 метр, чем нарушены требования пункта 7 статьи 19 Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака".

Кроме того, предпринимателю вносилось представление комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав города Вологды от 07.11.2014 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (т.2 л.48-49), в котором указано на выявление фактов реализации пива в торговом павильоне предпринимателя Соколова А.Ю. по адресу: г. Вологда, ул. Герцена, 29, при рассмотрении материалов об административных правонарушениях за появление несовершеннолетних в состоянии алкогольного опьянения в общественных местах, а именно, в нарушение Закона N 171-ФЗ проданы 2 бутылки пива несовершеннолетним.

Таким образом, подтверждается факт нарушения требований Закона N 171-ФЗ и Федерального закона от 23.02.2013 N 15-ФЗ "Об охране здоровья граждан от воздействия окружающего табачного дыма и последствий потребления табака" предпринимателем Соколовым А.Ю. при осуществлении торговой деятельности в торговом павильоне по адресу: г. Вологда, ул. Герцена, д. 29, что в силу положений пунктов 3 и 6 Порядка N 74-О не дает безусловных оснований для включения места для размещения торгового объекта в Схему.

Обстоятельства, связанные с отказом во включении в Схему N 3951 по заявлению предпринимателя Соколова А.Ю. от 02.04.2015, рассмотренным на заседании земельной комиссии 14.08.2015 (т.2 л. 51-52), о чем предпринимателю сообщено письмом Департамента экономического развития администрации г. Вологды от 21.09.2015 (т.2 л.62-65).

Вместе с тем, указанные обстоятельства вынесения администрацией постановления N 1008 фактически не исследовались УФАС и не являлись основанием принятия им оспариваемого решения.

Кроме того, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что УФАС не получено достаточных доказательств для вывода о нарушении действиями администрации именно законодательства о защите конкуренции.

Оспариваемым решением УФАС вменило администрации нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с исключением из действующей Схемы нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования "Город Вологда" торгового павильона Соколова А.Ю. постановлением от 11.02.2013 N 1008, то есть в связи с совершением действий по принятию названного постановления.

Однако с принятием постановления администрации от 11.02.2013 N 1008 состояние конкуренции на рынке никак не изменилось. После принятия постановления от 11.02.2013 N 1008 предприниматель Соколов А.Ю. продолжал осуществлять торговую деятельность в павильоне по адресу: г. Вологда, ул. Предтеченская, д. 48 до истечения срока действия договора аренды земельного участка 31.12.2014. Соответственно принятие постановления N 1008 не привело к пересмотру правомерности размещения существующего торгового объекта. Договор аренды не был расторгнут с предпринимателем в связи с принятием постановления, к административной ответственности за торговлю в неустановленных местах в указанный период предприниматель не привлекался.

Вопреки выводам управления со ссылками на положения Земельного кодекса Российской Федерации часть 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ гарантирует пользователям право на осуществление предпринимательской деятельности в ранее согласованных местах размещения объектов до окончания срока предоставления земли под нестационарные объекты торговли и (или) права на ведение торговли в указанных местах. Органы местного самоуправления не лишены возможности, действуя в пределах своих полномочий, принимая во внимание нестационарный характер торговых объектов, решать вопросы их размещения, в том числе вносить изменения в схему путем исключения торговых объектов, размещение которых противоречит закону. Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.05.2016 N 307-КГ16-4609.

Статьей 4 Закона N 135-ФЗ определено, что конкуренцией является соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7); признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17).

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти, как например незаконный отказ уполномоченного органа в выдаче хозяйствующему субъекту соответствующей лицензии, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Возможность наступления неблагоприятных для состояния конкуренции последствий на соответствующем товарном рынке в результате действий администрации УФАС так же не доказана.

В решении УФАС от 25.11.2015 N 33-15/15 указано, что действия администрации необоснованно препятствуют осуществлению деятельности предпринимателя Соколова А.Ю. и могут привести к ограничению конкуренции на рынке розничной торговли г. Вологды.

При этом, как следует из материалов дела, антимонопольным органом не установлено, каким образом действия администрации по исключению торгового павильона предпринимателя Соколова А.Ю. из Схемы N 3951 ограничивают конкуренцию или могут привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем товарном рынке и в чем выразилось получение ими преимуществ по сравнению с предпринимателем. Анализ состояния конкуренции на товарном рынке розничной торговли г. Вологды управлением не проводился.

Довод УФАС о том, что обязанность проводить подобный анализ на момент вынесения оспариваемого решения отсутствовала, подлежит отклонению, поскольку в любом случае УФАС должно сослаться на конкретные доказательства, которые легли в основу решения, но не на предположения.

В то же время, заявителем и третьим лицом представлены письма Департамента градостроительства и инфраструктуры администрации г. Вологды от 15.12.2014 (т.2, л.83), от 22.01.2015 (т.2, л.88), Департамента экономического развития администрации г.Вологды от 21.01.2015 (т.1, л.109, т.2, л.86) на обращения предпринимателя с обоснованием отказа во включении его в Схему размещения по причине соответствия установленным нормативам обеспеченности населения услугами торговли в данном микрорайоне.

В письме Департамента экономического развития администрации г. Вологды от 12.05.2016 (т.2, л.44-47) приведены показатели обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории г. Вологды, согласно представленной информации обеспеченность населения торговыми площадями современного формата составляет 514 кв.м на тысячу человек, что на 71% больше норматива Российской Федерации. Превышение установленных нормативов в несколько раз наблюдалось в 2013, 2014, 2015 годах.

Кроме того, предприниматель Соколов А.Ю. осуществляет торговую деятельность в нескольких точках города (т.2, л.122-143). По его обращению о включении в Схему N 3951 администрация предложила разместить НТО по ул.Пионерской г.Вологды вблизи дома N 24, с этим предложением предприниматель согласился. Указанные действия органа местного самоуправления согласуются с разъяснениями Конституционного Суда Российской Федерации и Минпромторга России о порядке применения части 6 статьи 10 Закона N 381-ФЗ о возможности изменения места размещения НТО в целях сохранения бизнеса.

Доводы апелляционной жалобы предпринимателя об отсутствии информации об обеспеченности торговыми объектами конкретного микрорайона города не могут быть приняты, поскольку в оспариваемом решении управления установлены иные продуктовые и географические границы товарного рынка, на котором совершено правонарушение.

Кроме того, по смыслу разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, само по себе исключение из Схемы не может свидетельствовать об ограничении конкуренции на товарном рынке без анализа состояния конкуренции на нем.

Таким образом, УФАС не доказало, что действия (акты) администрации повлекли наступление негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, свидетельствуют о намеренном создании дискриминационных условий на указанном рынке.

При таких обстоятельствах решение от 25.11.2015 N 3 3-15/15 и предписание от 25.11.2015 N 33-15/15 УФАС обоснованно признаны судом первой инстанции недействительными.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения у суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку в материалах дела отсутствуют доказательства уплаты предпринимателем государственной пошлины за рассмотрение жалобы в установленном порядке и в удовлетворении апелляционной жалобы отказано, то на основании 110 АПК РФ с подателя жалобы в доход федерального бюджета подлежит взысканию 150 руб. госпошлины за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции.

Руководствуясь статьями 110, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 13 сентября 2016 года по делу N А13-67/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Соколова Андрея Юрьевича - без удовлетворения.

Взыскать с индивидуальный предприниматель Соколова Андрея Юрьевича (место жительства: город Вологда; ОГРНИП 304352505500248, ИНН 352502027779) в доход федерального бюджета 150 руб. государственной пошлины.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо- Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина