Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2017 г. N 18АП-15958/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 18 мая 2017 г. N Ф09-2033/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

16 января 2017 г.

Дело N А47-8404/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 января 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 января 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Хоронеко М.Н.,

судей Карпусенко С.А., Матвеевой С.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Соловьевой В.В., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального образования "Новосергиевский район Оренбургской области" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 08.11.2016 по делу N А47-8404/2016 (судья Евдокимова Е.В.).

Администрация Новосергиевского района Оренбургской области (далее - истец) обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации в лице Управления Федерального казначейства по Оренбургской области (далее - УФК по Оренбургской области, ответчик) 1 685 788 руб. 61 коп. убытков, связанных с исполнением судебных решений о взыскании расходов, понесенных врачами, провизорами, средним медицинским и фармацевтическим персоналом бюджетных учреждений, финансируемых из средств районного бюджета, работающим и проживающим в сельской местности (т.1, л.д.4-9).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 08.11.2016 (резолютивная часть от 01.11.2016) в удовлетворении исковых требований отказано (т.3 л.д. 146-149).

Не согласившись с указанным судебным актом, истец обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований в полном объеме (т.4, л.д.3-6, 13-19).

В качестве обоснования доводов жалобы заявитель ссылается на положения Федерального закона N 122-ФЗ от 22.08.2004 "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" и "Общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ), пункты 16, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (ВАС РФ) от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N23), положения Федерального закона N131-ФЗ от 06.10.2003 "Об общих принципах организации принципов местного самоуправления", статьи 86, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации, совокупный анализ которых позволил истцу сделать вывод о том, что меры социальной поддержки медицинских работников отнесены к расходным обязательствам Российской Федерации, которые должны сопровождаться передачей финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций. Утверждает, что финансовым органом, уполномоченным выступать от имени казны Российской Федерации, является Министерство финансов Российской Федерации. Обязанность Российской Федерации по возмещению расходов за предоставленные коммунальные услуги обусловлена самим фактом предоставления льгот гражданам, имеющим право на их получение, и соответствующее обязательство Российской Федерации может быть прекращено только путем его исполнения.

Лица, участвующие в деле, уведомленные о времени и месте судебного разбирательства посредством почтовых отправлений, а также размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание не явились.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена судом апелляционной инстанции в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, вступившими в законную силу судебными решениями в пользу медицинских и фармацевтических работников муниципального бюджетного учреждения здравоохранения "Новосергиевская центральная районная больница", проживающих на территории муниципального образования Новосергиевский район Оренбургской области, за счет средств муниципального образования Новосергиевский район Оренбургской области взыскано 1 685 788 руб. 61 коп.

Указанные решения исполнены истцом в полном объеме, что подтверждается копиями исполнительных листов, платежными поручениями, представленными в материалы дела (т.1, л.д.13-151, т.2, л.д.1-151, т.3, л.д.1-89).

Полагая взысканную сумму убытками, связанными с передачей полномочий Российской Федерации по представлению указанных льгот без соответствующего финансового обеспечения, истец обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Отказывая истцу в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что добровольная компенсация затрат истцом осуществлялась вследствие решения органа местного самоуправления, а недостаточность у муниципального образования денежных средств для обеспечения проживающих в сельской местности на территории района медицинских и фармацевтических работников установленными государством мерами социальной поддержки может быть восполнена через софинансирование льгот субъектом Российской Федерации, Российской Федерацией в порядке бюджетного регулирования. Также суд пришел к выводу о недоказанности недостаточности денежных средств у муниципального образования для возмещения компенсации и соблюдения им порядка получения средств федерального и областного бюджета для восполнения недостатка собственных средств (статьи 129, 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Исследовав материалы дела с учетом доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта в силу следующего.

Статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с пунктом 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина (статья 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Факт исполнения истцом решений суда подтверждается.

Согласно доводам истца, расходы по исполнению данных решений должны быть компенсированы Российской Федерации за счет федерального бюджета.

Согласно части 2 статьи 63 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, утвержденных Верховным Советом Российской Федерации 22.07.1993 N 5487-1 (далее - Основы законодательства), до 01.01.2005 врачи, провизоры, работники со средним медицинским и фармацевтическим образованием государственной и муниципальной систем здравоохранения, работающие и проживающие в сельской местности и поселках городского типа, а также проживающие с ними члены их семей имели право на бесплатное предоставление квартир с отоплением и освещением.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных частью 2 статьи 63 Основ законодательства, устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Впоследствии пунктом 50 статьи 35 Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) часть 2 статьи 63 Основ законодательства признана утратившей силу, статья 63 дополнена частями 4, 5, 6, в силу которых меры социальной поддержки медицинских и фармацевтических работников федеральных специализированных организаций здравоохранения устанавливаются Правительством Российской Федерации; организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, - органами государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных организаций здравоохранения - органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 153 Закона N 122-ФЗ в рамках длящихся правоотношений для лиц, у которых возникло до 01.01.2005 право на компенсации в натуральной форме или льготы и гарантии, носящие компенсационный характер, закрепленные в отменяемых настоящим Федеральным законом нормах, настоящий Федеральный закон не может рассматриваться как не допускающий реализацию возникшего в указанный период права на эти компенсации, льготы и гарантии в форме и размерах, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита граждан находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

По смыслу приведенных конституционных положений социальная функция государства возлагается Конституцией Российской Федерации как на Российскую Федерацию, так и на каждый из ее субъектов. Следовательно, органы обоих уровней государственной власти призваны совместно обеспечивать эффективные механизмы социальной защищенности граждан.

Реализация субъектами Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, в том числе в области социальной защиты, предполагает осуществление ими нормативно-правового регулирования по вопросам, отнесенным федеральным законодателем к их ведению, включая принятие соответствующих законов и иных нормативных правовых актов.

Таким образом, в зависимости от принадлежности расположенной в сельской местности организации здравоохранения определяется в настоящее время уровень правового регулирования мер социальной поддержки работающих в ней и проживающих в той же местности медицинских работников (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12.07.2006 N 375-О). Обязанность по принятию нормативных правовых актов, регулирующих порядок предоставления с 1 января 2005 года мер социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, законодатель делегировал субъекту Российской Федерации.

В целях осуществления данного правового регулирования Законом Оренбургской области от 12.01.2005 N 1772/301-III-ОЗ установлены меры социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников областных государственных учреждений и организаций Оренбургской области, работающих и проживающих в сельской местности на территории Оренбургской области. Согласно статье 4 названного закона расходы на выплату установленной законом компенсации производятся за счет средств областного бюджета.

Согласно статье 4 названного закона расходы на выплату установленной законом компенсации производятся за счет средств областного бюджета.

Во исполнение данного закона принято решение Советом депутатов муниципального образования Новосергиевский район от 25.02.2009 "О мерах социальной поддержки отдельных работников муниципальных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности Новосергиевского района Оренбургской области" (т.3, л.д.94-95).

В соответствии с разъяснениями пункта 19 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Пунктом 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают, в том числе в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Пункт 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ не относит решение вопросов социальной поддержки медицинских работников организаций здравоохранения, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации, к полномочиям субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, в статье 26.3.1 названного Федерального закона предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе осуществлять расходы за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) на осуществление полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения по решению вопросов, не указанных в пункте 2 статьи 26.3, если возможность осуществления таких расходов предусмотрена федеральными законами (часть вторая); органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (часть третья); финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (часть четвертая).

Таким образом, финансирование льгот, предоставляемых медицинским и фармацевтическим работникам государственных учреждений здравоохранения Оренбургской области, является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

Недостаточность у субъекта Российской Федерации денежных средств для обеспечения проживающих в сельской местности на территории области медицинских и фармацевтических работников установленными государством мерами социальной поддержки может быть восполнена через софинансирование льгот Российской Федерацией в порядке бюджетного регулирования.

Между тем, истец не предъявил требования к субъекту Российской Федерации для возмещения указанных льгот и не представил доказательств соблюдения порядка получения средств из бюджета субъекта Российской Федерации для указанных целей (статьи 129, 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статья 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

При таких обстоятельствах в удовлетворении исковых требований судом первой инстанции отказано правомерно.

На основании изложенного довод апелляционной жалобы о том, что предоставление мер социальной поддержки медицинским работникам, проживающим и работающим в сельской местности, по оплате жилья и коммунальных услуг должно быть возложено на Российскую Федерацию, основан на ошибочном толковании норм права.

При указанных обстоятельствах решение суда первой инстанции не подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации податель жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 08.11.2016 по делу N А47-8404/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Муниципального образования "Новосергиевский район Оренбургской области" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Н. Хоронеко

Судьи

С.А. Карпусенко С.В. Матвеева