Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2017 г. N 11АП-16380/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Самара

17 января 2017 г.

Дело N А55-14487/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 января 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кувшинова В.Е.,

судей Корнилова А.Б., Поповой Е.Г.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Меликян О.В.,

с участием в судебном заседании:

представителя общества с ограниченной ответственностью "Волжские коммунальные системы" - Голосовой И.А. (доверенность от 28.12.2016 N 2),

представителя Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области - Гужиной К.С. (доверенность от 09.01.2017 N 12-05/131),

представитель открытого акционерного общества "ПО КХ г.о. Тольятти" - не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании 16 января 2017 года в помещении суда апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 18 октября 2016 года по делу N А55-14487/2016 (судья Медведев А.А.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Волжские коммунальные системы" (ОГРН 1106312008065, ИНН 6312101799), г. Тольятти,

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области,

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора:

открытого акционерного общества "ПО КХ г.о. Тольятти" (ОГРН 1106324008284, ИНН 6324014124), г. Тольятти,

о признании незаконным и отмене предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Волжские коммунальные системы" (далее - заявитель, общество, ООО "Волжские коммунальные системы") обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области (далее - Управление Роспотребнадзора по Самарской области) о признании незаконным и отмене предписания N 18-04/170 от 22.03.2016 (л.д.2-4).

Определением суда первой инстанции, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено - ОАО "ПО КХ г.о. Тольятти" (далее - третье лицо).

Решением Арбитражного суда Самарской области от 18.10.2016 по делу N А55-14487/2016 заявленные требования удовлетворены.

Суд признал недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области N 18-04/170 от 22.03.2016.

Суд обязал Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Суд взыскал с Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в пользу ООО "Волжские коммунальные системы" расходы на уплату госпошлины в сумме 3000 руб.(л.д.93-98).

В апелляционной жалобе Роспотребнадзор просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт (л.д.101-102).

Апеллянт указывает, что по результатам проверки установлено, что обществом не выполнен п. 4 предписания должностного лица от 04.09.2014 N 18-04/514, а именно: дорожки к сооружениям, расположенным в 1 поясе зоны санитарной охраны всех водозаборов выполнить в твердом покрытии, в соответствии с требованиями п. 3.2.1.1 СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" и выдано новое предписание N18-04/170 от 22.03.2016, а также составлен протокол об административном правонарушении от 22.03.2016 N18-04/59 о привлечении ООО "Волжские коммунальные системы" по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Оспариваемое предписание выдано во исполнение пункта 4 ранее выданного предписания от 04.09.2014 N 18-04/514. Предписание N 18-04/514 от 04.09.2014 не оспаривалось, многие пункты, за исключением п. 4 были выполнены. Невозможность выполнения в установленный срок п. 4 предписания не может свидетельствовать о его незаконности.

Общество апелляционную жалобу отклонило по основаниям, изложенным в отзыве на нее.

Третье лицо отзыв на апелляционную жалобу не представило.

На основании статей 156 и 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд апелляционной инстанции рассматривает апелляционную жалобу по имеющимся в деле материалам и в отсутствие представителя третьего лица, надлежащим образом извещенного о месте и времени судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель Роспотребнадзора поддержал апелляционную жалобу по изложенным в ней основаниям.

Представитель общества отклонил апелляционную жалобу по основаниям, приведенным в отзыве.

Рассмотрев дело в порядке апелляционного производства, проверив обоснованность доводов изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на нее и в выступлении представителей сторон, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, Управлением Роспотребнадзора по Самарской области на основании распоряжения от 02.03.2016 N 18-04/170 проведена внеплановая проверка ООО "Волжские коммунальные системы" в части исполнения им ранее выданного предписания N 18-04/514 от 04.09.2014. Срок исполнения п. 4 - истек 01.03.2016.

По результата проверки установлено, что не выполнен п. 4 предписания должностного лица N 18-04/514 от 04.09.2014, а именно: дорожки к сооружениям, расположенным в 1 поясе зоны санитарной охраны всех водозаборов выполнить в твердом покрытии, в соответствии с требованиями п. 3.2.1.1 СанПин 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения" и выдано новое предписание от 22.03.2016 N18-04/170 (л.д.6), а также составлен протокол об административном правонарушении N18-04/59 от 22.03.2016 о привлечении ООО "Волжские коммунальные системы" по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Данные обстоятельства послужили основанием для обращения заявителя в арбитражный суд с настоящими требованиями.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, удовлетворив заявленные требования, правильно применил нормы материального права.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля надзора регулируются, в том числе, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении Государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

В этой связи под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

Предписание должно быть законным, реально исполнимым, понятным и содержать четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю.

Как указывает заявитель, исполнение вышеуказанного предписания ООО "Волжские коммунальные системы" не представляется возможным в связи с тем, что собственником водозаборов, указанных в п. 4 предписания, является ОАО "ПО КХг.о Тольятти", а ООО "Волжские коммунальные системы" - арендатор.

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества.

Во исполнение требований п. 3.2.1.1 СанПиН 2.1.4.1110-02 "Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения", МУП "ПО КХ г. Тольятти" заключило договор с ООО "Водстройпроект" N 01/П/10 от 26.03.2010, согласно которому последний выполнил рабочий проект первого пояса зоны санитарной охраны всех водозаборов, включающий в себя план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника, в том числе и по выполнению дорожек к сооружениям в твердом покрытии; составлены сметы.

Однако, ни МУП "ПО КХ г. Тольятти" ни его правопреемник ОАО "ПО КХ г.о. Тольятти" к выполнению указанного проекта так и не приступило.

С 01.01.2011 ООО "Волжские коммунальные системы" осуществляет эксплуатацию водозаборных сооружений Центрального и Комсомольского районов г. Тольятти на основании договора аренды от 15.12.2010 N 1785 заключенного с ОАО "ПО КХ г.о. Тольятти".

Согласно условий данного договора Арендатор (ООО "Волжские коммунальные системы") вправе проводить за счет собственных средств отделимые и неотделимые улучшения Имущества, при этом стоимость произведенных Арендатором неотделимых улучшений Имущества зачитывается в счет арендной платы (пункт 3.5.1. и пункт 4.5 договора). Производство неотделимых улучшений и последующий зачет их стоимости в счет арендной платы производятся по согласованию с Арендодателем (ОАО ПО КХ г. Тольятти).

Обязанности выполнения ООО "Волжские коммунальные системы" рабочего проекта первого пояса зоны санитарной охраны водозаборов МУП "ПО КХ г. Тольятти" действующим договором не предусмотрено.

Затраты на выполнение указанного предписания составляют 29 009 540 рублей (в ценах 2009 года). У ООО "Волжские коммунальные системы" отсутствуют собственные средства в указанном размере, и при отсутствии согласования собственника о зачете указанной суммы в счет арендных платежей, ООО "Волжские коммунальные системы" не имеет возможности самостоятельного финансирования указанных мероприятий.

В рамках вышеуказанного договора аренды, арендатор обязан производить текущий, капитальный ремонт имущества, и нести расходы на его содержание в соответствии с перечнем, предусмотренным производственной программой арендатора и в пределах средств, заложенных на эти цели в тарифе, утвержденном в порядке, установленном в законе, а капитальный ремонт, средства на который превышают средства, заложенные на эти цели в тарифе, осуществляется по соглашению сторон (пункт 3.4.4. договора в редакции дополнительного соглашения N 1 от 23.09.2011).

В рассматриваемом случае ни в производственной программе, ни в тарифе указанные мероприятия не заложены. Характер выявленных нарушений позволяет сделать вывод о том, что данные нарушения могут быть устранены только при реконструкции силами собственника - ОАО "ПО КХ г.о.Тольятти".

Несмотря на несогласие с обжалуемым предписанием, в целях организации его выполнения, ООО "Волжские коммунальные системы" обращалось к ОАО "ПО КХ г.о. Тольятти" с просьбой согласовать выполнение указанных работ (копия письма исх. N 3204 от 26.04.2016 прилагается), однако ООО "Волжские коммунальные системы" получен отказ со стороны арендодателя (исх. N01- 215 от 04.05.16).

ООО "Волжские коммунальные системы" направляло в адрес отдела Управления Роспотребнадзора по Самарской области информацию о причинах невозможности выполнения пункта 4 указанного предписания, с приложением переписки с ОАО "ПО КХ г. Тольятти".

Однако вышеуказанные обстоятельства не были приняты во внимание контролирующим органом, и при проведении проверки в марте 2016 года.

Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Самарской области в г. Тольятти выдано оспариваемое предписание от 22.03.2016 N 18-04/170 выполнить вышеуказанные мероприятия.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, так как предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает ответственность.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции сделал правильный вывод, что оспариваемое заявителем предписание перечисленными выше признаками не обладает, то есть не является реально исполнимым и содержащим конкретные указания относительно действий, которые необходимо совершить исполнителю.

Предписание подлежит выдаче лицу, противоправные действия (бездействие) которого повлекли нарушение законодательства, и должно быть направлено на устранение выявленных нарушений.

Характер выявленных нарушений позволяет сделать вывод, что указанное нарушение может быть устранено только силами собственника. Предписание невыполнимо заявителем, так как последний является ненадлежащим субъектом.

Обязанности по устранению выявленных нарушений возложены на ООО "Волжские коммунальные системы" незаконно, ответственным лицом за выполнение в твердом покрытии дорожек к сооружениям, расположенным в первом поясе ЗСО в соответствии с требованиями п. 3.2.1.1 СанПиН 2.1.4.1110-02, является собственник - ОАО "ПО КХ г.о. Тольятти".

Из материалов дела видно, что за невыполнение в срок законного предписания 02.03.2016 N 18-04/170 главным специалистом ТО Управления Роспотребнадзора по Самарской области в г. Тольятти составлен протокол от 22.03.2016 N 18-04/59 о привлечении ООО "Вокс" по части 1 статьи 19.5 КоАП РФ. Протокол со всеми материалами дела направлен в суд для рассмотрения.

Постановлением от 16.05.2016 мировым судьей судебного участка N 118 Центрального судебного района Самарской области по делу N 5-263/2016 производство по делу об административном правонарушении в отношении ООО "Волжские коммунальные системы" в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ прекращено на основании пункта 2 части 1 статьи 24.5. КоАП РФ, то есть за отсутствием в действиях состава административного правонарушения.

При этом, мировым судьей при рассмотрении данного административного дела учтены представленные заявителем доказательства и доводы относительно невозможности выполнения предписания, аналогичные представленным в рамках рассматриваемого по делу N А55-14487/2016 (л.д.76-77). Постановление суда вступило в законную силу.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ обязательным для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле, является вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу.

По смыслу положений части 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды обязаны безусловно учесть обстоятельства, установленные судом общей юрисдикции и имеющие отношение к лицам, участвующим в деле, которые, кроме того, также участвовали в судебном разбирательстве в суде общей юрисдикции.

В статье 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и в статье 16 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации закреплен принцип обязательности судебного акта, согласно которому вступившие в законную силу судебные акты обязательны для всех субъектов и подлежат неукоснительному исполнению на территории Российской Федерации.

Положения части 3 статьи 69, статьи 16 АПК РФ, статьи 13 ГПК РФ не могут быть истолкованы иначе как то, что вступившее в законную силу Постановление от 16.05.2016 мирового судьи судебного участка N 118 Центрального судебного района Самарской области по делу N 5-263/2016 является обязательным для арбитражного суда в части установления судом общей юрисдикции того, что ООО "Волжские коммунальные системы" не является субъектом правонарушения и обязанность в п. 4 предписания должностного лица N 18-04/514 от 04.09.2014 возложены на ООО "Волжские коммунальные системы" незаконно.

Суд первой инстанции правомерно признал оспариваемое предписание Роспотребнадзора неисполнимым, что влечет признание предписания недействительным.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 18.03.2016 по делу N А49-8817/2015, постановлении Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.10.2016 по делу N А42-8616/2015.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод, что предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области от 22.03.2016 N 18-04/170 является незаконным и нарушает права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции, что заявленные требования подлежат удовлетворению.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

При вынесении обжалуемого решения суд первой инстанции всесторонне, полно и объективно исследовал материалы дела, дал им надлежащую оценку и правильно применил нормы права. Нарушений процессуального закона, влекущих отмену обжалуемого решения, также не установлено.

Таким образом, обжалуемое судебное решение является законным и обоснованным, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Поскольку в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 НК РФ государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков освобождаются от уплаты государственной пошлины, госпошлина Роспотребнадзором в федеральный бюджет не уплачивается.

Руководствуясь статьями 110, 112, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 18 октября 2016 года по делу N А55-14487/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и в двухмесячный срок может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

В.Е. Кувшинов

Судьи

А.Б. Корнилов Е.Г. Попова