Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2017 г. N 18АП-14815/16

г. Челябинск

23 января 2017 г.

Дело N А07-3950/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 января 2017 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышева М.Б.,

судей Плаксиной Н.Г., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30 сентября 2016 года по делу N А07-3950/2016 (судья Ахметова Г.Ф.).

Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан (далее - заявитель, Межрайонная ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан, инспекция) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Башкортостан (далее - заинтересованное лицо, ГУ МЧС России по Республике Башкортостан, административный орган, управление) с заявлением, содержащим требования следующего характера: "признать незаконным представление без номера и даты (согласно почтовому конверту дата направления 10.02.2016) об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения" (далее - представление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора привлечены Комитет по управлению собственностью Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по городу Октябрьскому (далее - КУС МЗиО РБ по г. Октябрьскому) и Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан (далее - МЗиО РБ).

Решением арбитражного суда первой инстанции от 30.09.2016 по настоящему делу в требования, заявленные инспекцией, удовлетворены.

В апелляционной жалобе ГУ МЧС России по Республике Башкортостан просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, которым прекратить производство по делу. По мнению подателя апелляционной жалобы, арбитражным судом первой инстанции при принятии решения допущены неправильное применение норм материального права. В частности, податель апелляционной жалобы ссылается на то, что в данном случае арбитражным судом первой инстанции необоснованно не принят во внимание заявлявшийся управлением довод о том, что заявитель не является субъектом предпринимательской деятельности, в связи с чем, учитывая правовую позицию, изложенную в абз. 2 п. 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", спор не подведомствен арбитражному суду. Также податель апелляционной жалобы ссылается на отсутствие грубых нарушений со стороны заинтересованного лица, требований Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ).

В представленном отзыве на апелляционную жалобу Межрайонная ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан просит оставить решение арбитражного суда первой инстанции без изменения.

Третьими лицами отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещенные надлежащим образом, уполномоченных представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили; от инспекции поступило ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие представителей.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, приходит к выводу об наличии оснований для отмены обжалуемого судебного акта и прекращении производства по делу, в связи со следующим.

Имеющиеся в настоящем деле доказательства свидетельствуют о том, что должностным лицом ОНД по г. Октябрьский УНД и ПР ГУ МЧС России по Республике Башкортостан в период с 27.11.2015 по 18.12.2015 была проведена плановая выездная проверка комплекса зданий государственного бюджетного учреждения Республики Башкортостан "Западный межрайонный центр социальной помощи семье и детям"; по результатам проведенной проверки 18.12.2015 составлен акт N 97 (т. 1, л.д. 47 - 48).

Должностным лицом управления 18.12.2015 в отношении неустановленных лиц, вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (т. 1, л.д. 44 - 46), - в целях выявления лица, в чьих действиях имеются признаки правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс).

В рамках проведенного заинтересованным лицом административного расследования было установлено, что нежилые помещения N N 3, 4, 14, 15, 19 на первом этаже и NN 7 - 12 на третьем этаже литера А, общей площадью 245,5 кв.м в указанном здании, переданы в безвозмездное пользование Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан, на основании договора от 09.04.2010 N 1рб/10 о передаче государственного имущества в безвозмездное пользование.

В адрес Межрайонной ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан, должностным лицом ГУ МЧС России по Республике Башкортостан было направлено уведомление о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, полученное инспекцией 20.01.2016 (т. 1, л.д. 43).

Должностным лицом управления 25.01.2016 выносились определения об отложении (продлении срока) составления протокола об административном правонарушении (т. 1, л.д. 54, 55).

ГУ МЧС России по Республике Башкортостан 03.02.2016 в отношении должностного лица - исполняющего обязанности начальника Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан составлены протоколы об административном правонарушении NN 4, 5 (т. 1, л.д. 56, 57; 58, 59), а, 08.02.2016 вынесено постановление N 5 по делу об административном правонарушении (т. 1, л.д. 60 - 65), которым исполняющий обязанности начальника Межрайонной ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частями 1 и 3 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, с назначением наказания по ч. 3 ст. 20.4 Кодекса), в виде административного штрафа в размере 6000 рублей (с учетом положений ст. 4.4. КоАП РФ).

В отношении Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан постановления по делу об административном правонарушении за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, заинтересованным лицом не выносились.

Исходя из правовой позиции, изложенной в п. 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 N 40 "О внесении изменений в постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях"), порядок обжалования и вступления в законную силу постановлений и (или) решений по делам об административных правонарушениях зависит от того, каким органом рассматривалось дело.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, вынесенное органом (должностным лицом), уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях, или арбитражным судом, согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ может быть обжаловано в арбитражный суд в соответствии с Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации и статьями 10, 26, 36 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации". Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, вынесенное судьей суда общей юрисдикции, может быть обжаловано в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 30.1 КоАП РФ в вышестоящий суд общей юрисдикции. При этом необходимо учитывать, что жалобы указанных лиц на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в части 3 статьи 30.1 КоАП РФ и пункте 3 части 1 статьи 29 АПК РФ, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.

Статья 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение требований пожарной безопасности.

Применительно к рассматриваемой ситуации, должностное лицо Межрайонной ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 3 ст. 20.4 КоАП РФ (с учетом положений статьи 4.4 Кодекса).

Частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи, - влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

Частью 3 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нарушение требований пожарной безопасности к внутреннему противопожарному водоснабжению, электроустановкам зданий, сооружений и строений, электротехнической продукции или первичным средствам пожаротушения либо требований пожарной безопасности об обеспечении зданий, сооружений и строений первичными средствами пожаротушения - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на должностных лиц - от шести тысяч до пятнадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

При совершении лицом одного действия (бездействия), содержащего составы административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена двумя и более статьями (частями статей) настоящего Кодекса и рассмотрение дел о которых подведомственно одному и тому же судье, органу, должностному лицу, административное наказание назначается в пределах санкции, предусматривающей назначение лицу, совершившему указанное действие (бездействие), более строгого административного наказания (ч. 2 ст. 4.4 КоАП РФ).

Согласно части 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление (ч. 2 ст. 29.13 КоАП РФ).

Исходя из правовой позиции, изложенной в п. 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.1.2008 N 60 "О внесении дополнений в некоторые постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, касающиеся рассмотрения арбитражными судами дел об административных правонарушениях", судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Глава 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации регламентирует рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Частью 1 статьи 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями (далее - органы, осуществляющие публичные полномочия), должностных лиц, в том числе судебных приставов - исполнителей, рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, предусмотренным настоящим Кодексом, с особенностями, установленными в настоящей главе.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

Пунктом 1 Положения о Федеральной налоговой службе. утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.09.2004 N 506 (далее - Положение о Федеральной налоговой службе) установлено, что Федеральная налоговая служба (ФНС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим аккредитацию филиалов, представительств иностранных юридических лиц (за исключением представительств иностранных кредитных организаций), а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим представление в делах о банкротстве и в процедурах банкротства требований об уплате обязательных платежей и требований Российской Федерации по денежным обязательствам.

Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными объединениями и иными организациями (п. 4 Положения о Федеральной налоговой службе).

Исходя из условий пункта 1 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Минфина России от 17.07.2014 N 61н, инспекция Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления, инспекция Федеральной налоговой службы межрайонного уровня (далее - Инспекция) является территориальным органом Федеральной налоговой службы (далее - ФНС России) и входит в единую централизованную систему налоговых органов.

Согласно пункту 3 Типового положения об инспекции Федеральной налоговой службы по району, району в городе, городу без районного деления и инспекции Федеральной налоговой службы межрайонного уровня, утвержденного приказом Минфина России от 17.07.2014 N 61н, инспекция является территориальным органом, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджетную систему Российской Федерации иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения, полнотой учета выручки денежных средств и использованием специальных банковских счетов платежными агентами (субагентами), банковскими платежными агентами (субагентами) и поставщиками, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов.

Инспекция осуществляет государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей, крестьянских (фермерских) хозяйств, представляет в делах о банкротстве и в процедурах, применяемых в деле о банкротстве, требования об уплате обязательных платежей и требования Российской Федерации по денежным обязательствам.

Инспекция может осуществлять все или отдельные полномочия в установленной сфере деятельности, которые определяются в Положении об Инспекции, разработанном в соответствии с настоящим Типовым положением.

Таким образом, оспаривание Межрайонной ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан предписания, выданного управлением, не подпадает под условия ч. 1 ст. 197 и ч. 1 ст. 198 АПК РФ, - поскольку не связано с осуществлением инспекцией какой-либо экономической деятельности.

Кроме того, арбитражным судом первой инстанции не учтено фактическое содержание оспариваемого заявителем предписания, - которое фактически, не выдавалось заинтересованным лицом, Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан (юридическому лицу), а, следовательно, не возлагает на заявителя какие-либо обязанности.

Адресатом направления представления в действительности является Межрайонная инспекция Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан (так же, как адресатом направления определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования, уведомления о составлении протокола об административном правонарушении, административным органом указывалась Межрайонная ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан), однако, и в обоих случаях, и постановление по делу об административном правонарушении, и представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, вынесенных в отношении должностного лица Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы N 27 по Республике Башкортостан.

Так, из содержания оспариваемого инспекцией представления (т. 1, л.д. 66, 67) следует в числе прочего, что "...18.12.2015 года в 12 ч. 00 мин., в ходе проведения внеплановой проверки Государственного бюджетного учреждения, Республики Башкортостан западный межрайонный центр социальной помощи семье и детям... вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. В рамках административного расследования установлено, что нежилые помещения N 3, 4, 14, 15, 19 на первом этаже и 7 - 12 на третьем этаже литера А общей площадью 245,5 кв.м. переданы в безвозмездное пользование Межрайонной ИФНС России N 27 по РБ по договору N 1рб/10 от 09.04.2010 г. "О передаче государственного имущества в безвозмездное пользование". В ходе проведения административного расследования выяснено, что должностное лицо допустил, нарушения: требований пожарной безопасности за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ и частями 3 - 8 ст. 20.4 КоАП РФ, а именно...".

Далее в оспариваемом предписании приведен перечень нарушений, допущенных именно, руководителем инспекции ("руководитель организации не обеспечивает содержание..."; "руководитель организации не организовал проведение работ..."; "...руководитель организации не обеспечивает исправное состояние...", и т.д.).

Далее оспариваемое представление содержит следующий текст: "На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 23.34, 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях... Вам необходимо принять меры по устранению выявленных нарушений.

В течение 1 (одного) месяца с момента получения данного представления Вам необходимо сообщить о принятых мерах должностному лицу, вынесшему данное представление...

В соответствии со ст. 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, предусмотрена административная ответственность".

Согласно статье 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

Таким образом, применительно к вышеизложенному однозначно следует, что оспариваемое Межрайонной ИФНС России N 27 по Республике Башкортостан в арбитражном суде представление, вынесено в отношении должностного лица заявителя, но не в отношении инспекции, как юридического лица.

Неисполнение представления в данном случае может повлечь за собой наступление определенных негативных последствий, не для юридического лица, а, для лица должностного.

Таким образом, данный спор затрагивает интересы физического (должностного) лица, а, следовательно, правовых оснований для отнесения данного спора к подведомственности арбитражного суда не имеется, - что является основанием для прекращения производства по делу применительно к норме пункта 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, решение арбитражного суда первой инстанции по настоящему делу подлежит отмене, как принятое с нарушением норм материального права и при неполном выяснении арбитражным судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, а, производство по делу подлежит прекращению по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 30 сентября 2016 года по делу N А07-3950/2016 отменить, производство по делу прекратить.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Малышев

Судьи

Н.Г. Плаксина В.Ю. Костин