Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 января 2017 г. N 14АП-9478/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

26 января 2017 г.

Дело N А05-3852/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19 января 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 26 января 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Смирнова В.И., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления по финансам и исполнению бюджета администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 22 сентября 2016 года по делу N А05-3852/2016 (судья Быстров И.В.),

установил:

муниципальное бюджетное общеобразовательное учреждение "Средняя школа N 3 г. Вельска" (ОГРН 1022901219098, ИНН 2907006544; место нахождения: 165150, Архангельская область, город Вельск, проспект Дзержинского, дом 25; далее - учреждение, школа) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению по финансам и исполнению бюджета администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" (ОГРН 1022901219769, ИНН 2907003039; место нахождения: 165150, Архангельская область, город Вельск, улица Советская, дом 52; далее - управление) о признании недействительным предписания по результатам финансовой проверки от 14.01.2016 N 7 в части изложенного в пункте 5 этого предписания предложения произвести перерасчёт и принять меры в рамках трудового законодательства по восстановлению кассового расхода по переплате компенсации по проезду к месту использования отпуска и обратно работникам учреждения Дектеревой Е.Н. в размере 4366 руб. 20 коп.,

Скипиной А.В. в размере 4377 руб. 60 коп., Ергиной О.И. в размере 3136 руб. 40 коп., Чекрыгиной Л.В. в размере 1419 руб. 50 коп., Кошутиной Н.В. в размере 9662 руб., Шишовой Е.Н. в размере 19 000 руб., Лосевой Н.В. в размере

3813 руб. 70 коп., Носур О.И. в размере 6514 руб. 40 коп., Черепановой О.А. в

размере 2253 руб. 70 коп., Михеевской Е.Ю. в размере 6977 руб. 60 коп., Орловой А.А. в размере 1601 руб. 40 коп. (с учетом уточнения требований, принятого судом).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 22 сентября 2016 года заявленные требования удовлетворены. Кроме того, с управления в пользу учреждения взыскано 3000 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Управление с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемый судебный акт отменить, по делу принять новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает на то, что действующим законодательством не предусмотрена оплата стоимости проезда к месту отдыха и обратно неработающих членов семьи работника.

Школа в отзыве опровергла доводы жалобы, просит обжалуемый судебный акт оставить без изменения, жалобу управления - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, управление ходатайствовало о рассмотрении жалобы без участия своего представителя, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании плана проверочной работы

отдела бюджетной политики управления на 2015 год, удостоверения от 16.12.2015 N 244 и программы проведения контрольного мероприятия, утвержденной начальником управления 15.12.2015, управлением в период с 16.12.2015 по 31.12.2015 проведена плановая выездная проверка учреждения

за период с 01.01.2013 по 30.09.2015 по следующим направлениям:

- соответствие осуществляемой деятельности организации учредительным документам;

- исполнение планов финансово-хозяйственной деятельности;

- использование бюджетных средств по целевому назначению;

- обеспечение сохранности денежных средств и материальных ценностей;

- обоснованность образования и расходования внебюджетных средств;

- операции с основными средствами и нематериальными активами;

- состояние расчётов с дебиторами и кредиторами;

- расчёты по оплате труда и прочие расчёты с физическими лицами;

- соблюдение финансовой дисциплины, правильность ведения бюджетного учёта и составления отчётности (том 2, листы 5, 21).

По итогам этой проверки составлен акт от 31.12.2015 (том 2, листы 6-20) и выдано предписание от 14.01.2016 N 7 (том 2, лист 22).

В числе прочего в акте и в предписании управлением сделан вывод о том,

что заявителем допущено нарушение пунктов 2, 8, 10 Порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования

отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местного бюджета, утверждённого постановлением администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" от 02.07.2014 N 1141 (далее - Порядок N 1141), выразившееся в следующем:

1) в принятии к возмещению оплаты проездных документов на проезд

детей работников учреждения к месту отдыха и обратно;

2) в принятии к возмещению оплаты проездных документов при следовании обратно из места проведения отпуска (отдыха) после остановки по пути следования продолжительностью более трёх суток без подтверждения

факта возникновения обстоятельств непреодолимой силы;

3) в несоблюдении условия принятия письменного заявления о компенсации расходов на оплату стоимости проезда к месту отдыха и обратно

не позднее двух месяцев по возвращении из отпуска.

Как указано в акте и в предписании, неправомерные выплаты по указанному нарушению составили 66 413 руб. 30 коп.

В пункте 5 предписания учреждению предложено произвести перерасчёт

и принять меры в рамках трудового законодательства по восстановлению кассового расхода по переплате компенсации по проезду к месту использования

отпуска и обратно работникам учреждения:

Дектеревой Е.Н. в размере 4366 руб. 20 коп.,

Скипиной А.В. в размере 4377 руб. 60 коп.,

Ергиной О.И. в размере 3136 руб. 40 коп.,

Чекрыгиной Л.В. в размере 1419 руб. 50 коп.,

Губенской Т.В. в размере 3290 руб. 80 коп.,

Кошутиной Н.В. в размере 9662 руб.,

Шишовой Е.Н. в размере 19 000 руб.,

Лосевой Н.В. в размере 3813 руб. 70 коп.,

Носур О.И. в размере 6514 руб. 40 коп.,

Черепановой О.А. в размере 2253 руб. 70 коп.,

Михеевской Е.Ю. в размере 6977 руб. 60 коп.,

Орловой А.А. в размере 1601 руб. 40 коп.

Считая вынесенное предписание незаконными в части пункта 5 и полагая правомерным выплаты компенсации расходов в сумме 63 122 руб. 50 коп. на оплату стоимости проезда к месту использования отдыха и обратно работникам школы и их несовершеннолетним детям, учреждение обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Судом первой инстанции заявленные требования удовлетворены.

Апелляционная коллегия считает данный судебный акт неподлежащим отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Пунктом 3 статьи 265 БК РФ установлено, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций (органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля), финансовых органов субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

В силу положений пункта 1 статьи 266.1 данного Кодекса объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются в числе прочих государственные (муниципальные) учреждения.

Как установлено пунктом 1 статьи 267.1 БК РФ методами осуществления

государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка,

ревизия, обследование, санкционирование операций. При этом в соответствии

с пунктом 2 этой же статьи под проверкой в целях данного Кодекса понимается

совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учёта и бюджетной (бухгалтерской) отчётности в отношении деятельности объекта контроля за определённый период. Результаты проверки оформляются актом. Проверки подразделяются на камеральные и выездные, в том числе встречные проверки. Под выездными проверками в целях настоящего Кодекса понимаются проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых в том числе определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной (бухгалтерской) отчетности и первичных документов (пункт 3 статьи 267.1 БК РФ)

Полномочия органов внутреннего государственного (муниципального)

финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля определены статьёй 269.2 БК РФ.

Так, в соответствии с пунктом 1 этой статьи полномочиями органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного (муниципального) финансового

контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения; контроль за полнотой и достоверностью отчетности о реализации государственных (муниципальных) программ, в том числе отчётности об исполнении государственных (муниципальных) заданий.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю

органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля: проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с данным Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных этим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Пунктом 3 этой же статьи определено, что порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному)

финансовому контролю определяется соответственно федеральными законами,

нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местных администраций.

Порядок осуществления полномочий органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю должен содержать основания и порядок проведения проверок, ревизий и обследований, в том числе перечень должностных лиц, уполномоченных принимать решения об их проведении, о периодичности их проведения, права и обязанности должностных лиц органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, права и обязанности объектов контроля (их должностных лиц), в том числе по организационно-техническому обеспечению проверок, ревизий и обследований, осуществляемых должностными лицами органов внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Нормативные положения о муниципальном финансовом контроле в муниципальном образовании "Вельский муниципальный район" определены

в главе XII Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании

"Вельский муниципальный район" Архангельской области, утверждённом решением Собрания депутатов муниципального образования "Вельский муниципальный район" от 14.10.2015 N 348 (далее - Положение о бюджетном

процессе).

Так, статьёй 77 данного Положения определено, что муниципальный финансовый контроль направлен на выявление нарушений бюджетного законодательства и иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам Российской Федерации, Архангельской области, муниципального образования, привлечение виновных к ответственности, получение компенсаций за причинённый ущерб и осуществление мероприятий по предотвращению выявленных нарушений (пункт 1). Муниципальный финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний (пункт 2). Внутренний муниципальный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений осуществляется органом местного самоуправления, уполномоченным от администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" на осуществление внутреннего финансового контроля.

Статьёй 80 Положения о бюджетном процессе установлено, что внутренний муниципальный контроль от имени администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" осуществляет

финансовый орган, который является уполномоченным органом по внутреннему финансовому контролю, Федеральное казначейство. Порядок осуществления внутреннего муниципального финансового контроля определяется постановлением администрации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Порядок осуществления полномочий по внутреннему финансовому контролю в финансово-бюджетной сфере муниципального образования "Вельский муниципальный район" утверждён постановлением администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" Архангельской области от 08.05.2014 N 790.

Данный Порядок в числе прочего предусматривает правила осуществления полномочий органом внутреннего муниципального финансового контроля по внутреннему муниципальному контролю, осуществления финансового контроля за деятельностью муниципальных учреждений муниципального образования "Вельский муниципальный район" в соответствии со статьёй 32 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" и статьёй 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Пунктом 2 этого Порядка предусмотрено, что внутренний муниципальный финансовый контроль и финансовый контроль за деятельностью муниципальных учреждений осуществляется финансовым органом администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" в отношении бюджетных и автономных муниципальных учреждений муниципального образования "Вельский муниципальный район".

Таким органом является управление.

Пунктом 36 названного Порядка предусмотрено, что по результатам контрольного мероприятия муниципальными служащими органа финансового

контроля составляется соответственно акт ревизии, акт проверки, справка о результатах проверки, заключение о результатах обследования.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 44 этого же Порядка по результатам рассмотрения акта ревизии, акта проверки, справки о результатах проверки должностное лицо, рассмотревшее акт ревизии, акт проверки, справку

о результатах проверки, направляет объекту финансового контроля представление и (или) предписание, если установлено нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Согласно пункту 49 этого же Порядка в предписании органа финансового

контроля указываются: наименование ("предписание"), дата и место составления предписания; сведения об объекте контрольного мероприятия (его наименование (фамилия, ими, отчество), место нахождения (место жительства), основной государственный регистрационный номер, индивидуальный номер

налогоплательщика, фамилия, имя, отчество руководителя юридического лица);

реквизиты акта ревизии, акта проверки, справки о результатах проверки, на основании которого направлено предписание; фамилия, имя, отчество и должность должностного лица органа финансового контроля, подписавшего предписание; содержание предписываемых обязанностей по устранению выявленных нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требований о возмещении причинённого такими нарушениями ущерба муниципальному образованию "Вельский муниципальный район"; срок представления отчёта об исполнении предписания; подпись должностного лица, органа финансового контроля, рассмотревшего акт ревизии, акт проверки.

Указанные положения пунктов 44, 49 названного Порядка согласуются

с пунктом 3 статьи 270.2 БК РФ (в редакции, действовавшей до внесения изменений Федеральным законом от 29.12.2015 N 406-ФЗ), предусматривавшим, что под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причинённого ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В действующей редакции пункта 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием

понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального)

финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный

в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов,

регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров

(соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причинённого ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В соответствии со статьёй 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, указанные в статье 1 названного Кодекса.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства статья 3 БК РФ понимает указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно статье 1 БК РФ к бюджетным правоотношениям относятся: отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и

муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учёта, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчётности.

Таким образом, управление уполномочено на выдачу по итогам контрольного мероприятия (проверки) обязательного для исполнения предписания о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учёта, трудового,

гражданского, налогового законодательства) не относится к полномочиям управления.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление

средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

Оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ и положения "Порядка компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для работников организаций, финансируемых из местного бюджета", утвержденного постановлением МО "Вельский муниципальный район от 02.07.2014 N 1141 суд апелляционной инстанции поддерживает вывод обжалуемого решения о том, что управление не доказало, что спорные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьёй 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства. В акте проверки от 31.12.2015 и в оспариваемом предписании от 14.01.2016 N 7 в части названных нарушений не указано, какие именно нормы бюджетного законодательства нарушены учреждением. В названных документах указано исключительно на нарушение Порядка N 1141. Между тем Порядок N 1141 не регулирует бюджетные правоотношения в смысле, придаваемом им статьёй 1 БК РФ.

Ссылки подателя жалобы на положения статьи 325 ТК РФ подлежат отклонению.

Согласно статье 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (часть 1). В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (часть 2).

В силу части 5 статьи 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на отдых. Работающему по трудовому договору гарантируются

установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени,

выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск.

В соответствии со статьёй 2 ТК РФ одним из основных принципов правового регулирования является сочетание государственного и договорного регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений.

Государство в своих нормативных правовых актах устанавливает минимальные гарантии трудовых прав и свобод граждан (статья 1 ТК РФ).

Согласно статье 313 ТК РФ государственные гарантии и компенсации лицам, работающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливаются этим Кодексом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Дополнительные гарантии и компенсации указанным лицам могут устанавливаться законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами исходя из финансовых возможностей соответствующих субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и работодателей.

Закон Российской Федерации от 19.02.1993 N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях" (далее - Закон N 4520-1) как специальный закон, устанавливающий государственные гарантии и компенсации по возмещению дополнительных материальных и физиологических затрат гражданам в связи с работой и проживанием в экстремальных природно-климатических условиях Севера, предусматривает, что гарантии и компенсации для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях в организациях, финансируемых из федерального бюджета, устанавливаются федеральными законами, в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, - законами субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - муниципальными правовыми актами, в организациях, не относящихся к бюджетной сфере, - работодателем, за исключением случаев, предусмотренных

данным Законом (часть третья статьи 1 Закона N 4520-1).

К числу таких гарантий, направленных на обеспечение работникам возможности полноценного отдыха и оздоровления, относится, в частности, законодательное закрепление правила о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно

лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (статья 33 Закона N 4520-1).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своём постановлении от 09.02.2012 N 2-П "По делу о проверке конституционности

положения части восьмой статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации

в связи с жалобой гражданки И.Г. Труновой", закрепление данной гарантии в законе обусловлено стремлением государства создать для граждан, чьё здоровье постоянно подвергается негативному воздействию природно-климатических факторов, дополнительные возможности для полноценного отдыха с целью оздоровления и восстановления работоспособности за пределами северных территорий. Возмещая дополнительные расходы, которые им приходится нести вследствие значительной территориальной удалённости районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, государство, с одной стороны, обеспечивает этим гражданам право на отдых, реализация которого по указанной причине для них затруднена, а с другой стороны, преследует конституционно значимую цель охраны здоровья людей.

Возлагая указанную обязанность на всех работодателей - как финансируемых из бюджета, так и не относящихся к бюджетной сфере, федеральный законодатель исходил из основных принципов правового регулирования трудовых отношений, включая равенство прав и обязанностей

работодателей по обеспечению основополагающих прав работников в сфере труда, каковыми являются право на отдых и право на охрану здоровья. Кроме того, поскольку по своему предназначению компенсация работнику расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно является мерой, обеспечивающей ему возможность проведения отпуска за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и, следовательно, способствующей оздоровлению и восстановлению работоспособности, её применение не только гарантирует работнику определенное качество жизни, но и создаёт предпосылки для плодотворной трудовой деятельности, повышения производительности труда и тем самым для эффективного использования производственных и технических ресурсов, т.е. не расходится и с интересами самого работодателя.

На основании статьи 33 Закона N 4520-1 компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно лицам, работающим в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, устанавливается Трудовым кодексом Российской Федерации (далее - ТК РФ).

В силу статьи 325 ТК РФ лица, работающие в организациях, финансируемых из федерального бюджета, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя (организации, финансируемой из федерального бюджета) стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов, а также стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи независимо от времени использования отпуска.

Круг членов семьи работника, имеющих право на эту компенсацию, определён в ТК РФ, частью 3 статьи 325 которого к их числу отнесены неработающие муж (жена) и несовершеннолетние дети, фактически проживающие с работником.

Размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости

проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц,

работающих в организациях, финансируемых из бюджетов субъектов Российской Федерации, устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в организациях, финансируемых из местных бюджетов, - органами местного самоуправления, у работодателей, не относящихся к бюджетной сфере, - коллективными договорами, локальными нормативными актами, принимаемыми с учётом мнения выборных органов первичных профсоюзных организаций, трудовыми договорами (часть 8 статьи 325 ТК РФ).

Согласно положениям частей 1 и 4 статьи 8 ТК РФ работодатели, за исключением работодателей - физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, принимают локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективными договорами, соглашениями.

Положения локальных нормативных актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, коллективным договором, соглашениями, а также локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного статьёй 372 данного Кодекса порядка учёта мнения представительного органа работников, не подлежат применению.

В таких случаях применяются трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, коллективный договор, соглашения.

Из изложенного следует, что организации, не относящиеся к федеральной

бюджетной сфере, не освобождены от предоставления своим работникам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, льгот и компенсаций, предусмотренных этими правовыми нормами, принимая во внимание, что положения нормативных правовых актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым

законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими

нормы трудового права, не подлежат применению, в связи с чем установленный

уровень гарантий и компенсаций не может быть ниже уровня гарантий и компенсаций, установленных федеральным законом.

Школа финансируется из местного бюджета.

Пунктом 2 Порядка N 1141, которым руководствовался ответчик, установлено, что работникам организаций один раз в два года производится

компенсация за счёт бюджетных ассигнований местного бюджета расходов на оплату стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска работника и обратно любым видом транспорта

(за исключением такси), в том числе личным, а также на оплату стоимости провоза багажа весом до 30 килограммов.

Согласно пунктам 3 - 4 этого Порядка право на компенсацию расходов

за первый и второй годы работы возникает у работника организации со второго

года работы, то есть по истечении 12 месяцев, одновременно с правом на получение ежегодного оплачиваемого отпуска за второй год работы.

В дальнейшем у работника организации возникает право на компенсацию расходов за третий и четвертый годы непрерывной работы в данной организации - начиная с третьего года работы, за пятый и шестой годы - начиная с пятого года работы и т.д. Компенсация расходов является целевой выплатой. Средства, выплачиваемые в качестве компенсации расходов, не суммируются в случае, если работник своевременно не воспользовался своим правом на компенсацию. Компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа производится и в тех случаях, когда работнику не предоставляется отпуск без сохранения заработной платы, необходимый для проезда к месту использования отпуска и обратно, и в связи с этим выезд работ работника в отпуск (возвращение из отпуска) приходится на выходные (нерабочие праздничные) дни, ближайшие к отпуску.

Оплата стоимости проезда и провоза багажа производится также в случае выезда работника в отпуск в нерабочее время (в период ежедневного отдыха) в день, непосредственно предшествующий отпуску или выходным дням перед отпуском.

Расходы, подлежащие компенсации, включают в себя: оплату стоимости проезда к месту использования отпуска работника организации и обратно - в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами (включая предоставление в поездах постельных принадлежностей), но не выше стоимости проезда: железнодорожным транспортом - в купейном вагоне скорого фирменного поезда; автомобильным транспортом - в автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси), при его отсутствии - в автобусах с мягкими откидными сиденьями.

Таким образом, Порядком N 1141 не предусмотрена компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для детей лиц, работающих в организациях, финансируемых из местного бюджета.

Вместе с тем, в силу части 1 статьи 6 ТК РФ льготы и компенсации для лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, предусмотренные в главе 50 этого Кодекса, являются обеспечиваемым государством уровнем трудовых прав, свобод и гарантий работникам, независимо от того, с какими работодателями они состоят в трудовых отношениях. Уровень этих гарантий и компенсаций установлен федеральным законом и не может быть снижен в зависимости от условий финансового обеспечения деятельности работодателей различных организационных форм и источников их финансирования.

Согласно части 3 статьи 325 ТК РФ несовершеннолетний ребёнок относится к членам семьи работника, имеющего право на компенсацию стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно. Каких-либо ограничений в этой части законодательство не содержит.

Обязанность работодателя оплатить неработающему члену семьи работника проезд к месту использования отпуска и обратно обусловлена выездом самого работника к месту отдыха, поскольку право неработающего члена семьи работника (несовершеннолетнего ребёнка) производно от права самого работника, а содержащееся в Порядке N 1141 ограничение влечёт невозможность использования указанной предусмотренной федеральным законом гарантии по назначению и препятствует реализации прав работника.

Из приведённых законоположений следует, что государством гарантируется право всех лиц, проживающих и работающих в районах Крайнего Севера, на компенсацию расходов стоимости проезда к месту отдыха на территории Российской Федерации и обратно. Вышеуказанные нормы федерального законодательства не предусматривают ограничений по размеру такой компенсации, которая является гарантией, обеспечивающей работнику и членам его семьи возможность выехать за пределы районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в целях охраны здоровья и реализации права на отдых.

Оценив представленные доказательства в их совокупности, проанализировав положения статей 2, 6, 8, 325 ТК РФ, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу, что организации, не относящиеся к федеральной бюджетной сфере, не освобождены от предоставления своим работникам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, льгот и компенсаций, предусмотренных этими правовыми нормами. При этом, положения нормативных правовых актов, ухудшающие положение работников по сравнению с установленным трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, не подлежат применению, а установленный уровень гарантий и компенсаций не может быть ниже уровня гарантий и компенсаций, установленных федеральным законом. Возлагая указанную обязанность на всех работодателей, как финансируемых из бюджета, так и не относящихся к бюджетной сфере, федеральный законодатель исходил из основных принципов правового регулирования трудовых отношений, включая равенство прав и обязанностей работодателей по обеспечению основополагающих прав работников в сфере труда, каковыми являются право на отдых и право на охрану здоровья.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 09.02.2012 N 2-П "По делу о проверке конституционности положения части восьмой статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки И.Г. Труновой", реальные экономические возможности работодателя не могут служить основанием для неоправданного занижения размера компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно.

Поэтому сама по себе ссылка ответчика на Порядок N 1141, может рассматриваться не иначе, как незаконное лишение работников права на компенсацию этих расходов в соответствии с действующим на всей территории Российской Федерации трудовым законодательством.

Кроме того в акте, и в оспариваемом предписании ответчик допустил ошибки в части указания сумм расходов, принятых к возмещению по следующим работникам: по работнику Скипиной А.В. указана сумма 4377 руб. 60 коп., тогда как предъявленная к возмещению работником и фактически возмещённая работнику учреждением стоимость проезда ребёнка составила 2188 руб. 80 коп., по работнику Чекрыгиной Л.В. указана сумма 1419 руб. 50 коп., тогда как предъявленная к возмещению работником и фактически возмещённая работнику учреждением стоимость проезда ребёнка составила 419 руб. 50 коп. (т. 3, л. 93-94).

Материалами дела подтверждается и ответчиком не оспаривается, что названные лица являлись работниками учреждения, работали и проживали в Вельском районе Архангельской области, который относится к местностям, приравненным к Крайнему Северу. Представленными в дело письменными доказательствами (копиями авансовых отчётов, копиями заявлений, копиями справок, копиями проездных документов) подтверждаются и ответчиком не оспариваются предъявленные указанными работниками к возмещению суммы стоимости проезда несовершеннолетних детей к месту использования отдыха и обратно (т. 2, л. 66-138).

Указанные расходы понесены работниками учреждения в период отпусков, которые были предоставлены им Учреждением. При этом следует отметить, что из представленных учреждением в материалы дела индивидуальных трудовых договоров с названными работниками следует, что эти договоры предусматривают право работников на один раз в два года денежную компенсацию расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, в том числе несовершеннолетним детям (т. 3, л. 47-86).

При всех указанных условиях отказ заявителя как работодателя в выплате

названным работникам компенсации стоимости проезда несовершеннолетних

детей являлся бы неправомерным, поскольку обязанность работодателя оплатить неработающему члену семьи работника проезд к месту использования отпуска и обратно обусловлена выездом самого работника к месту отдыха, то есть право неработающего члена семьи работника производно от права самого работника, предусмотрена действующим законодательством, а также индивидуальными трудовыми договорами.

В материалах дела представлена копия решения Вельского районного суда Архангельской области от 26.08.2016 по делу N 2-1050/2016, в котором сделан вывод о неправомерности мотивированного ссылкой на Порядок N 1141 отказа учреждения в выплате работнику Громовой Л.М. компенсации стоимости проезда ребёнка к месту отдыха и обратно (т. 3, л. 115-122). В связи с выявлением случаев нарушения законности Вельский районный суд Архангельской области вынес в рамках указанного дела частное определение и направил его директору учреждения для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недопущению их в последующей работе (т. 3, л. 123-127).

При указанных обстоятельствах, а также с учётом положений статьи 69

АПК РФ довод ответчика о том, что законность Порядка N 1141 была подтверждена вступившим в законную силу решением Вельского районного суда Архангельской области от 30.10.2014 по делу N 2-1686/2014, не имеет правового значения для рассмотрения данного дела.

При таких обстоятельствах, предписание управления от 14.01.2016 N 7 в оспариваемой заявителем части не соответствовало действующему законодательству и нарушало права и законные интересы заявителя. Оспаривание предписания в части является правом заявителя. Рассмотрение дела данной категории судом осуществляется в пределах заявленного требования.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения у суда не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 22 сентября 2016 года по делу N А05-3852/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления по финансам и исполнению бюджета администрации муниципального образования "Вельский муниципальный район" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.И. Смирнов

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина