Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 января 2017 г. N 18АП-16639/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 16 мая 2017 г. N Ф09-2440/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

31 января 2017 г.

Дело N А34-8960/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 24 января 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 31 января 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соколовой И.Ю.,

судей Карпачевой М.И., Суспициной Л.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Микушиной А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области и Администрации города Кургана на решение Арбитражного суда Курганской области от 18.11.2016 по делу N А34-8960/2016 (судья Григорьев А.А.).

В заседании приняли участие представители:

индивидуального предпринимателя Беспаловой Надежды Александровны - Смыкова Ирина Викторовна (доверенность от 11.01.2017),

Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области - Несговорова Оксана Геннадьевна (доверенность от 18.07.2016 N 0301-4454),

Администрации города Кургана - Резепина Елена Сергеевна (доверенность от 17.01.2017 N 95),

акционерного общества "Фонд промышленных инвестиций" - Жестков Егор Геннадьевич (доверенность от 11.10.2016),

акционерного общества "Специальное конструкторское технологическое бюро "Курганприбор" - Жестков Егор Геннадьевич (доверенность от 07.10.2016 N 2).

Индивидуальный предприниматель Беспалова Надежда Александровна (далее - заявитель, предприниматель, ИП Беспалова Н.А.) обратилась в арбитражный суд Курганской области с заявлением к Департаменту имущественных и земельных отношений Курганской области (далее - заинтересованное лицо, Департамент) и Администрации города Курган (далее - заинтересованное лицо, Администрация) о признании недействительным распоряжения Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области от 11.07.2016 N 407-р "Об отмене распоряжения Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора привлечены акционерное общество "Фонд промышленных инвестиций", акционерное общество "Специальное конструкторское технологическое бюро "Курганприбор", акционерное общество "Кургангоргаз" (далее вместе - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 18.11.2016 (резолютивная часть оглашена 14.11.2016) заявленные требования удовлетворены. Суд признал недействительным распоряжение Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области от 11.07.2016 N 407-р "Об отмене распоряжения Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области".

С вынесенным решением не согласились заинтересованные лица, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Департамент (далее также - податель жалобы, апеллянт) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Податель апелляционной жалобы полагает, что судом первой инстанции не дана оценка доводу Департамента о нарушении процедуры предоставления земельного участка, предусмотренной статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку изначально ИП Беспалова Н.А. обратилась за выбором земельного участка для размещения входной группы, в чем фактически было отказано сообщением о невозможности размещения такого объекта в территориальной зоне ПР 1. Впоследствии, заявление о предварительном согласовании было подано в отношении контрольно-пропускного пункта.

Оспаривая вывод суда первой инстанции об отсутствии права Департамента отменять незаконное распоряжение, податель апелляционной жалобы ссылается на осуществление полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Также по мнению апеллянта, в обжалуемом решении не дана оценка обстоятельству использования земельного участка не в соответствии с разрешенным использованием. Названный довод мотивирован наличием на земельном участке забора (ограждения) и недопустимостью предоставления в собственность для эксплуатации контрольно-пропускного пункта площадью 8 кв.м. земельного участка площадью 997 кв.м.

В апелляционной жалобе Администрация (далее также - податель жалобы, апеллянт) просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Ссылаясь на положения статей 198-200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, податель апелляционной жалобы указывает на отсутствие в обжалуемом судебном акте ссылок на нормы права, которым не соответствует обжалуемое распоряжение. При этом, судом первой инстанции не приняты во внимание допущенные нарушения процедуры предоставления земельного участка, предусмотренной статьями 30-32 Земельного кодекса Российской Федерации, совпадающие с приведенными выше в апелляционной жалобе Департамента.

До начала судебного заседания от ИП Беспаловой Н.А. поступил отзыв на апелляционные жалобы, в которых заявитель, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения, просит оставить его без изменения, а апелляционные жалобы без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы уведомлены посредством почтовых отправлений, а также путем размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", в судебное заседание представитель акционерного общества "Кургангоргаз" не явился

С учетом мнения представителей явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле, дело рассмотрено арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителя акционерного общества "Кургангоргаз".

В судебном заседании представители Департамента и Администрации поддержали доводы апелляционных жалоб; представителем ИП Беспаловой Н.А. высказаны возражения по ним. Представителем третьих лиц - акционерного общества "Фонд промышленных инвестиций" и акционерного общества "Специальное конструкторское технологическое бюро "Курганприбор" выражено мнение об обоснованности апелляционных жалоб.

Законность и обоснованность судебного акта проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 28.03.2014 ИП Беспалова Н.А. обратилась в Департамент с заявлением о выборе земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта - здания входной группы на земельном участке ориентировочной площадью 957 кв.м., расположенном по адресу г. Курган ул. Автозаводская в районе строения 1. Земельный участок испрашивался в аренду (т.1, л.д. 76).

28.03.2014 Департамент письмом N 10-01-1778 направил обращение предпринимателя в Администрацию с просьбой рассмотреть вопрос о возможности формирования земельного участка, составления акта выбора, утверждения схемы земельного участка на кадастровом плане территории (т.1. л.д. 77).

23.04.2014 Администрация сообщила Департаменту и предпринимателю письмом N Б-1076 о том, что испрашиваемый земельный участок находится в территориальной зоне ПР 1 (зона объектов промышленности), правой режим которой не предусматривает размещение здания входной группы, в связи с чем сформировать земельный участок для заявленных целей не представляется возможным (т.1, л.д. 77).

Вместе с тем, в дальнейшем 12.08.2014 Администрацией составлен акт N 130 о выборе земельного участка в границах кадастрового квартала 45:25:010606 площадью 0,0997 га для строительства здания контрольно-пропускного пункта для производственных целей по ул. Автозаводская в районе здания N 1 (т.1, л.д. 81-82).

18.08.2014 постановлением Администрации N 6138 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровой карте территории города Кургана на землях населенных пунктов площадью 0,0997 га в границах кадастрового квартала 45:25:010606 для размещения здания контрольно-пропускного пункта в производственных целях по ул. Автозаводская в районе здания N 1 (т.1, л.д. 79-80).

21.08.2014 в газете "Курган и Курганцы" N 93 была размещена информация о предоставлении в аренду данного земельного участка. В течение 30 дней с момента публикации замечаний и предложений по этому вопросу от жителей города не поступало (справка от 23.09.2014 N 75 Администрации, т.1, л.д. 83).

24.09.2014 ИП Беспалова Н.А. обратилась в Департамент с заявлением о предварительном согласовании места размещения объекта здания контрольно-пропускного пункта ( далее - КПП) в производственных целях на земельном участке площадью 0,0997 га, расположенном по ул. Автозаводская в районе здания N 1 в г. Кургане (т.1,л.д. 78).

08.10.2014 распоряжением Департамента N 641-р ИП Беспаловой Н.А. предварительно согласовано место размещения здания КПП в производственных целях на земельном участке площадью 0,0997 га. Местоположение земельного участка ул. Автозаводская в районе здания N 1 в г. Кургане (т.1, л.д. 86).

30.10.2014 земельный участок площадью 997 кв.м., расположенный по адресу ул. Автозаводская в районе здания N 1 в г. Кургане, с разрешенным использованием - для размещения здания КПП в производственных целях, был поставлен на кадастровый учет с присвоением кадастрового номера 45:25:010606:3273 (кадастровый паспорт земельного участка, т.1, л.д. 11-12).

31.10.2014 ИП Беспалова Н.А. обратилась в Департамент с заявлением о предоставлении в аренду на три года указанного земельного участка для строительства здания КПП в производственных целях (т.1, л.д. 85).

21.11.2014 распоряжением Департамента N 741-р указанный земельный участок с кадастровым номером 45:25:010606:3273 был предоставлен в аренду ИП Беспаловой Н.А. для строительства здания КПП в производственных целях (т.1, л.д. 86).

01.12.2014 на основании данного распоряжения Департамента N 741-р от 21.11.2014 между Департаментом (арендодателем) и ИП Беспаловой Н.А. (арендатором) заключен договор аренды N 1460-з названного земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273 на срок 3 года для строительства здания КПП в производственных целях (т.1. л.д. 7-9).

Земельный участок передан ИП по акту приема-передачи (т.1, л.д. 10).

Государственная регистрация договора аренды от 1.12.2014 N 1460-з произведена в едином реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 18.12.2014 (т.1 л.д. 8).

29.05.2015 постановлением Администрации N 4235 (т.1, л.д. 16) присвоен адрес названному земельному участку - г. Курган, ул. Автозаводская, участок N 1л.

15.06.2015 соглашением сторон внесены изменения в договор аренды N 1460-з от 1.12.2014. Произведена замена стороны, арендодателем по договору стала Администрация вместо Департамента (т.1, л.д. 87).

15.12.2015 Администрацией ИП Беспаловой Н.В. выдано разрешение на строительство здания контрольно-пропускного пункта на указанном земельном участке (т.1. л.д. 90).

06.06.2016 в Департамент поступили жалобы от АО "Фонд промышленных инвестиций", АО "Специальное конструкторское технологическое бюро "Курганприбор" (т.1, л.д. 26-28) на неправомерное строительство ИП Беспаловой Н.В. на земельном участке с кадастровым номером 45:25:010606:3273 высотного капитального кирпичного забора, которое нарушает права названных лиц, как владельцев смежных земельных участков.

11.07.2016 Департамент распоряжением N 407-р на основании указанных жалоб отменил свое распоряжение от 21.11.2014 N 741 "О предоставлении земельного участка в аренду для строительства здания контрольно-пропускного пункта для производственных целей Беспаловой Н.А.", сославшись на необходимость приведения правового акта в соответствие с законодательством (т.1, л.д. 6).

Не согласившись с данным распоряжением Департамента N 407-р от 11.07.2016, заявитель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

При рассмотрении заявленных требований суд первой инстанции установил, что отмененное распоряжение о предоставлении земельного участка в аренду было направлено на возникновение гражданских прав заявителя и повлекло их возникновение. По этой причине распоряжения не может быть отменено автоматически, через значительный период времени, что не препятствует оспариванию зарегистрированного права с установленном порядке.

Оценив совокупность имеющихся в деле доказательств, на основании статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия пришла к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частями 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемой ситуации основанием для обращения в суд с заявленными требованиями послужили действия Департамента, выразившиеся в принятии ненормативного правового акта, отменяющего ранее принятое распоряжение о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273 в аренду ИП Беспаловой Н.А.

В соответствии с Положением о Департаменте имущественных и земельных отношений Курганской области, утвержденным постановлением Администрации (Правительства) Курганской области от 10.07.2007 N 315 Департамент имущественных и земельных отношений Курганской области (далее - Департамент) является исполнительным органом государственной власти Курганской области, осуществляющим управление в сфере имущественных и земельных отношений и в сфере управления государственным имуществом Курганской области.

В соответствии с действующими в исследуемый период положениями Закона Курганской области от 28.12.2011 N 98 "Об управлении и распоряжении землями и земельными участками на территории Курганской области" к полномочиям Департамента было отнесено распоряжение землями и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования города Кургана, а также землями и земельными участками, находящимися в собственности Курганской области, в пределах установленных настоящим Законом полномочий; принятие решений о предварительном согласовании места размещения объектов либо решения об отказе в размещении объектов на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена на территории муниципального образования города Кургана.

При рассмотрении дела, возникшего в связи с оспариванием гражданином или юридическим лицом законности ненормативного акта государственного органа, необходимо учитывать, что в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничение гражданских прав допустимо лишь на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По смыслу приведенных норм, правовые акты государственных органов, могут быть отменены в порядке самоконтроля органами, принявшими соответствующий правовой акт в случае принятия ненормативного правового акта с нарушением или в противоречие с действующим законодательством.

При этом, отменяющий акт должен также соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. Отмена ранее вынесенного акта не может противоречить действующему законодательству и произвольно ограничивать субъективные права граждан и организаций в сфере предпринимательской деятельности.

Установленные законом полномочия по самоконтролю, в виде отмены ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил соответствующие права и обязанности у лица, в отношении которого он был принят.

В силу пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему, а также актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

В силу пункта 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (здесь и далее, в редакции, действующей на момент издания отменного распоряжения), предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 указанного Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; проведение работ по формированию земельного участка; государственный кадастровый учет земельного участка; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства.

Решение о предоставлении земельного участка для строительства является основанием для заключения договора аренды земельного участка (пункт 7 названной нормы).

По смыслу ранее действовавших положений статей 29, 30 Земельного кодекса Российской Федерации и особенностей правового статуса земель, находящихся в публичной собственности, договор аренды таких земель имеет сложный юридический состав, включающий ненормативный правовой акт уполномоченного на распоряжение землей органа исполнительной власти и соглашение сторон (договор), заключаемое на основании этого акта.

Принятие соответствующего акта является необходимым условием возникновения правоотношений по предоставлению земельного участка и предшествует заключению договора аренды. В свою очередь заключение договора аренды на основании акта уполномоченного на распоряжение публичными землями органа, свидетельствует об исполнении данного акта.

В рассматриваемом случае издание распоряжения Департамента N 741-р от 21.11.2014 о предоставлении земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273 в аренду ИП Беспаловой Н.А. для строительства здания КПП было направлено на возникновение гражданских прав заявителя. Заключенный в соответствии с названными распоряжениями договор аренды N 1460-з от 1.12.2014, после осуществления 18.12.2014 государственной регистрации повлек возникновение у ИП Беспаловой Н.А. права аренды земельного участка с кадастровым номером 45:25:010606:3273.

В свою очередь, право аренды названного земельного участка послужило основанием для выдачи ИП разрешения на строительство в порядке статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (т.1, л.д. 90).

Поскольку принятие отмененных распоряжений породило соответствующие права и обязанности у заинтересованного круга лиц, они не могут считаться отмененными автоматически, через значительный промежуток времени. В случае, когда отмена принятого ненормативного акта безусловно влечет нарушение уже возникших и реализованных прав заинтересованных лиц, Департамент имеет возможность обратиться к правообладателю земельного участка с самостоятельным иском, избрав соответствующий способ защиты, не подменяя собой судебные органы и распространяя свои полномочия по самоконтролю на неограниченный срок.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального Закона N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пунктах 52, 53, 56 совместного постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 29.04.2010 N 10/22 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав", зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства. Зарегистрированное право на недвижимое имущество не подлежит оспариванию путем заявления требований, подлежащих рассмотрению по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не может разрешаться спор о праве на недвижимое имущество.

В этой связи, оценка действительности ненормативных правовых актов о предоставлении земельного участка может быть дана только при разрешении спора о праве на имущество. Именно при рассмотрении спора о праве подлежат исследованию обстоятельства, связанные с соблюдением действующего законодательства при предоставлении земельного участка ИП Беспаловой Н.А. Названное исключает возможность оценки соответствующих доводов подателей апелляционных жалоб при рассмотрении настоящего дела.

Исходя из названного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о принятии оспариваемого распоряжения Департаментом за пределами полномочий, не позволяющей государственному органу отменять ненормативные правовые акты, на основании которых уже возникли гражданско-правовые отношения.

Вопреки приведенному в апелляционной жалобе Департамента доводу, отсутствии права Департамента отменять спорное распоряжение мотивировано судом вышеназванным обстоятельством, а не отсутствием полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена.

Ссылка Департамента на недопустимость предоставления в собственность для эксплуатации контрольно-пропускного пункта площадью 8 кв.м. земельного участка площадью 997 кв.м. не может служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта, поскольку указанный вопрос не является предметом рассмотрения по названному делу и не имеет непосредственной правовой связи с ним.

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта, на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Государственная пошлина за рассмотрение дела судом апелляционной инстанции распределяется между лицами, участвующими в деле, в соответствии с правилами, установленными статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 18.11.2016 по делу N А34-8960/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента имущественных и земельных отношений Курганской области и Администрации города Кургана - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.Ю. Соколова

Судьи

М.И. Карпачева Л.А. Суспицина