Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2017 г. N 14АП-2183/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 сентября 2017 г. N Ф07-9883/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

07 июня 2017 г.

Дело N А05-10411/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 31 мая 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 07 июня 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Шадриной А.Н., судей Зайцевой А.Я. и Романовой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Макаровской Т.Н.,

при участии от акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" Кукушкина И.Ю. по доверенности от 10.01.2017, от Министерства транспорта Архангельской области Красавцева Д.А. по доверенности от 23.01.2017, от Министерства финансов Архангельской области Ерегина А.Н. по доверенности от 02.02.2017, от Агентства по тарифам и ценам Архангельской области Носырева Н.С. по доверенности от 25.11.2016, от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Лукинской М.А. по доверенности от 23.12.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 31 января 2017 года по делу N А05-10411/2016 (судья Быстров И.В.),

установил:

акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (место нахождения: 150000, г. Ярославль, ул. Павлика Морозова, д. 1; ОГРН 1107604019181, ИНН 7604192971, далее - Компания) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Архангельской области в лице Министерства транспорта Архангельской области (место нахождения: 163004, г. Архангельск, просп. Троицкий, д. 49; ОГРН 1122901020527, ИНН 2901229495, далее - Министерство транспорта) о взыскании 213 768 724 руб. 47 коп. в возмещение убытков, возникших в 2013 году вследствие причинения вреда бездействием государственных органов.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Архангельской области (далее - Министерство финансов), Правительство Архангельской области, Агентство по тарифам и ценам Архангельской области (далее - Агентство), открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД").

Решением суда от 31 января 2017 года в удовлетворении исковых требований отказано.

Компания с решением суда не согласилась, обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит его отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении исковых требований. Доводы жалобы сводятся к следующему. Вывод суда о возможности возложения на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда, основан на неправильном толковании судом норм права. Взыскание убытков с публично-правового образования, при установлении последним тарифа на уровне ниже экономически обоснованного, без оспаривания нормативного акта об установлении тарифа, не только возможно, но и является для Компании единственным законным способом восстановления нарушенного права. Для взыскания убытков, вызванных выбранным Архангельской областью способом тарифного регулирования, оспаривание акта об установлении тарифа не требуется. Не соответствует обстоятельствам дела вывод суда о недоказанности истцом противоправности бездействия публично-правового образования по возмещению расходов, понесенных при осуществлении истцом регулируемой деятельности. Исходя из нормативных положений Закона Архангельской области от 17.12.2012 и условий подписанного сторонами договора, его цена являлась фиксированной, оплата по фактической стоимости оказанных услуг не предусматривалась. Ссылка суда на положения договора от 27.12.2012 N 01С/2013-Д/СППКЮ-281, предусматривающие предоставление субсидий из бюджета Архангельской области, как ограничивающие право Компании на взыскание убытков в полном объеме, не могут быть приняты во внимание, поскольку ограничение суммы подлежащих возмещению убытков действующим законодательством применительно к рассматриваемому спору не предусмотрено. Установление в договоре условий предоставления пассажирской компании субсидии нельзя трактовать как условие, ограничивающее право перевозчика, определенное федеральным законодательством, о полном возмещении убытков, возникших в результате регулирования тарифов на перевозки железнодорожным транспортом общего пользования. Возникновение убытков Компании связано не с ненадлежащим исполнением ответчиком условий договора, а с незаконным бездействием публично-правового образования - Архангельской области, выраженного в отказе в полной компенсации расходов истца, понесенных в связи с исполнением им как субъектом естественной монополии обязанности по перевозке пассажиров и багажа железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Архангельской области по тарифам, установленным уполномоченным органом исполнительной власти Архангельской области - Агентством. Никаких действий, направленных на возмещение расходов, понесенных истцом при осуществлении регулируемой деятельности на территории Архангельской области, публично-правовым образованием произведено не было. Вывод суда о недоказанности понесенных при осуществлении Компанией регулируемой деятельности убытков, не основан на материалах дела.

В судебном заседании представитель апеллянта поддержал изложенные в жалобе доводы.

ОАО "РЖД" в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами согласилось, просит обжалуемое решение суда отменить и исковые требования удовлетворить в полном объеме.

Агентство, Министерство финансов и Правительство Архангельской области в отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение суда оставить без изменения.

Дело рассматривается в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в ходе реформирования ОАО "РЖД" было образовано дочернее общество - открытое акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" (далее - ОАО "СППК").

Согласно копии свидетельства о государственной регистрации юридического лица серии 76 N 002884909 запись о создании юридического лица - ОАО "СППК" внесена в Единый государственный реестр юридических лиц 23.11.2010.

На основании пункта 3.1 Устава ОАО "СППК" основной целью ее деятельности является обеспечение безубыточности (прибыльности) пригородных пассажирских перевозок и ликвидация перекрестного финансирования затрат на пригородные пассажирские перевозки за счет доходов от перевозок грузов.

Как установлено пунктом 3.2 данного Устава, истец вправе осуществлять любые виды деятельности, в том числе: оказание услуг по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения, организацию обслуживания пассажиров в поездах и на вокзалах, организация продажи проездных билетов.

Министерство транспорта Российской Федерации 24.12.2010 выдало ОАО "СППК" лицензию серии ППБ N 7605717 на осуществление перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом.

В дальнейшем открытое акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания" переименовано в акционерное общество "Северная пригородная пассажирская компания".

ОАО "СППК" осуществляет свою деятельность на территории Архангельской области, Республики Коми, Вологодской области, Ярославской области, Костромской области, Ивановской области, Владимирской области и является субъектом естественных монополий на транспорте, в отношении которого Федеральной службой по тарифам 06.04.2011 введено государственное регулирование деятельности.

27.12.2012 ОАО "СППК" (Перевозчик) и Агентство по транспорту Архангельской области (Агентство, в дальнейшем переименованное в Министерство транспорта Архангельской области) заключили договор об организации железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении на территории Архангельской области и о предоставлении субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа N 01С/2013/ЖД/СППКЮ-281, по условиям которого перевозчик принял обязательства по выполнению в 2013 году регулярных пассажирских перевозок пассажиров и багажа в пригородном сообщении на территории Архангельской области по маршрутам, указанным в приложении 1 к договору, и тарифам, утверждаемым в установленном порядке Агентством по тарифам и ценам Архангельской области.

В пункте 1.2 договора стороны предусмотрели, что Перевозчику из бюджета Архангельской области предоставляется субсидия на возмещение убытков от государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в порядке, предусмотренном Законом Архангельской области от 17.12.2012 N 603-36-ОЗ "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" (далее - Закон от 17.12.2012 N 603-36-ОЗ).

Согласно пункту 2.1.5 договора Агентство обязалось возместить Перевозчику убытки, возникающие в результате государственного регулирования тарифов, в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных Законом от 17.12.2012 N 603-36-ОЗ.

Пунктом 2.3 договора определены обязанности Перевозчика, в том числе: осуществлять в 2013 году железнодорожные перевозки пассажиров и багажа в пригородном сообщении на территории Архангельской области в соответствии с утверждённым расписанием, полностью укомплектованным, технически исправным, отвечающим санитарным нормам подвижным составом, обеспечивая при этом культуру обслуживания, безопасность перевозок пассажиров и установленные условия перевозки; предоставлять льготы и преимущества по провозной плате в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством Архангельской области; обеспечить установленный объём вагонокилометровой работы пригородных поездов, определённых в приложении 1 к договору маршрутах в объёме 3 646 737 вагонокилометров.

Согласно пункту 3.1 договора субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа, предоставляются в случае превышения экономически обоснованных расходов, возникающих при осуществлении перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, над доходами, полученными исходя из утверждённых тарифов на перевозку пассажиров и багажа и количества фактически перевезённых пассажиров.

Пунктом 3.2 договора предусмотрено, что субсидия предоставляется в пределах средств, предусмотренных на эти цели Законом от 17.12.2012 N 603-36-ОЗ, в соответствии со сводной бюджетной росписью, по целевой статье 305 02 00 "Субсидии организациям железнодорожного транспорта на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа", ввиду расходов 006 "Субсидии юридическим лицам" в сумме, не превышающей 100 000 000 руб.

В пункте 3.3 договора стороны предусмотрели, что после рассмотрения Агентством предложений Перевозчика об изменении тарифов на железнодорожные перевозки пассажиров в пригородном сообщении и принятии решений по нему стороны вправе потребовать внесения изменений в данный договор в части размера субсидии.

Согласно пункту 7.1 договора он вступает в силу с 01.01.2013 и действует до 31.12.2013.

Транспортное обслуживание пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Архангельской области осуществлялось перевозчиком по тарифам, установленным уполномоченным органом исполнительной власти Архангельской области.

Постановлением Агентства от 10.04.2012 N 18-п/1 "О тарифах на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении" стоимость межзонного проезда пассажиров в пригородном сообщении на территории Архангельской области до 01.04.2013 составляла 13 руб. за одну зону (10 км).

Постановлением Агентства от 15.03.2013 N 19-п/1 "О тарифах на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении" стоимость межзонного проезда пассажиров в пригородном сообщении на территории Архангельской области с 01.04.2013 составила 16 руб. за одну зону (10 км).

Постановлением Агентства от 10.10.2013 N 57-п/1 "О тарифах на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении" стоимость межзонного проезда пассажиров в пригородном сообщении на территории Архангельской области с 01.11.2013 составила 17 руб. за одну зону (10 км).

Субсидия, предусмотренная для компенсации выпадающих доходов ОАО "СППК", образовавшихся вследствие государственного регулирования тарифов, в соответствии с пунктом 3.2 договора и Законом Архангельской области от 17.12.2012 N 603-36-ОЗ составляла 100 000 000 руб.

Субсидия выплачена истцу, что сторонами не оспаривается.

Вместе с тем, истец указывает, что его фактические расходы от регулярных пассажирских перевозок в пригородном сообщении по территории Архангельской рублей области составили 451 999 606 руб. 07 коп. Общая сумма доходов составила 138 230 881 руб. 60 коп.

Сумма убытков, по расчету истца, составляет 213 768 724 руб. 47 коп.

По мнению ОАО "СППК", Архангельская область в лице уполномоченных органов нарушила его право на получение возмещения финансовых потерь, являющихся следствием тарифного регулирования перевозок пассажиров и багажа железнодорожным транспортом пригородного сообщения со стороны исполнительных органов Архангельской области. При этом истец ссылается на то, что его убытки возникли вследствие незаконного виновного бездействия субъекта Российской Федерации, выразившегося в отказе компенсировать понесенные истцом потери.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, истец обратился в суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции признал требования необоснованными и отказал в их удовлетворении.

Арбитражный суд апелляционной инстанции не находит правовых оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

В силу положений статей 15, 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 65 АПК РФ по настоящему делу истец должен доказать наступление вреда (убытков), их размер, противоправность действий (бездействия) государственного органа (должностного лица) и юридически значимую причинно-следственную связь между этими фактами. Кроме того, такое лицо доказывает, что принимало все зависящие от него меры для предотвращения (уменьшения) убытков (статья 1083 ГК РФ).

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Как указано в пункте 1 статьи 8 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ), тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом "О естественных монополиях" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата устанавливаются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организаций железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утвержден Перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок.

В этот Перечень включены перевозки пассажиров и багажа железнодорожным транспортом в пригородном сообщении по согласованию с Министерством путей сообщения Российской Федерации (железными дорогами) и при условии возмещения убытков, возникающих вследствие регулирования тарифов, за счет соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации.

Как указано выше, постановлениями Агентства установлены тарифы на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении в Архангельской области.

В соответствии со статьей 4 Закона N 17-ФЗ в области железнодорожного транспорта общего пользования осуществляется государственное регулирование в целях обеспечения баланса интересов государства, пользователей услугами железнодорожного транспорта и организаций транспорта. Государственное регулирование в области железнодорожного транспорта осуществляется, в том числе, в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях.

Перечень товаров (работ, услуг) субъектов естественных монополий, цены (тарифы) на которые регулируются государством, и порядок государственного регулирования цен (тарифов) на эти товары (работы, услуги), включающий основы ценообразования и правила государственного регулирования и контроля, утверждаются Правительством Российской Федерации (часть 3 статьи 6 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях").

Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.12.2008 N 950 утверждено Положение об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля.

Согласно пунктам 1, 3, 4 и 6 этого Положения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов осуществляют государственное регулирование субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней.

Кроме того, Правительство Российской Федерации постановлением от 05.08.2009 N 643 утвердило Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок (далее - Положение N 643), во исполнение которого Федеральной службой по тарифам разработана Методика расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации (утверждена приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 N 235-т/1; далее - Методика).

Основным методом государственного регулирования тарифов на пассажирские железнодорожные перевозки является метод экономически обоснованных затрат. Вместе с тем органы регулирования могут применять и иные методы ценового регулирования. В частности, в целях обеспечения доступности услуг железнодорожного транспорта для населения при установлении тарифов при необходимости определяются меры по компенсации потерь в доходах субъекта регулирования в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 13 Положения N 643).

Таким образом, Положение N 643 допускает отступление от метода экономически обоснованных затрат для обеспечения доступности транспортных услуг. Подобное отступление влечет за собой установление тарифа на уровне ниже экономически обоснованного. В таком случае на публично-правовом образовании, уполномоченным органом которого принято соответствующее тарифное решение, лежит обязанность по возмещению перевозчику соответствующих убытков, если публично-правовым образованием не были приняты меры, направленные на компенсацию потерь иным способом.

Поскольку упомянутые убытки возникают вследствие учета платежеспособности населения субъектом Российской Федерации, действующим в пределах предоставленных ему полномочий по государственному регулированию цен на пригородные пассажирские железнодорожные перевозки, для взыскания убытков, вызванных тарифным регулированием, оспаривание акта об установлении тарифа не требуется.

При утверждении перевозчику тарифа как цены, рассчитанной с применением метода экономически обоснованных затрат, предполагается, что применение такого тарифа не должно приводить к возникновению убытков на стороне субъекта регулирования, а фактический дисбаланс доходов и расходов последнего выравнивается мерами последующего тарифного регулирования (абзац 2 пункта 15 Положения N 643). В этом случае возложение на публично-правовое образование ответственности за понесенные перевозчиком убытки возможно лишь при условии, что нормативный правовой акт об утверждении тарифа признан недействующим по решению суда.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ обстоятельства дела, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что истец не доказал наличие условий для возложения на ответчика гражданско-правовой ответственности в виде возмещения убытков, поскольку истцом представлена противоречивая информация о полученных убытках, а также с учетом исполнения Агентством обязательств по договору в полном объеме.

Кроме того, судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о недоказанности истцом заявленного размера доходов и расходов за 2013 год.

Так, пунктами 13 и 14 Методики расчета экономически обоснованных затрат, учитываемых при формировании цен (тарифов) на услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации, утвержденной приказом Федеральной службы по тарифам от 28.09.2010 N 235-т/1 (далее - Методика N 235-т/1), предусмотрена необходимость исключения необоснованных затрат и затрат, вызванных нерациональным использованием производственных ресурсов.

Это значит, что не все затраты, понесенные перевозчиком и отражаемые в бухгалтерской отчетности, могут быть приняты регулирующим органом как экономически обоснованные затраты и учтены при установлении тарифов.

При этом, как уже отмечено судом выше, в соответствии с пунктом 3.2 договора Положением N 643, Методикой N 235-т/1, экономически обоснованные затраты определяются регулирующим органом, а именно, Агентством.

Как разъяснил Верховный суд Российской Федерации в определении от 15.05.2015 N 310-ЭС14-7828 по делу N А35-837/2013, принципы и подходы, изложенные в Методике N 235-т/1, позволяют оценить не только плановые, но и фактические затраты перевозчика.

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 21.01.2016 N 302-ЭС15-11950 указал, что на публично-правовое образование не могут быть переложены те затраты, которые не связаны с тарифным регулированием и обусловлены действиями самого перевозчика (ошибки в управленческих решениях, установление экономически необоснованных цен в договорах, заключаемых с контрагентами, утрата или повреждение арендованного имущества и т.п.).

При формировании экономически обоснованных тарифов на перевозку железнодорожным транспортом в пригородном сообщении затраты перевозчиков подлежат оценке с экономической точки зрения.

В силу абзаца первого пункта 15 Положения N 643 и пункта 13 Методики N 235-т/1 подлежат исключению из расчетной базы расходы субъекта регулирования, вызванные нерациональным использованием производственных ресурсов.

Доказательств, позволяющих выявить экономически обоснованные и неучтённые при установлении тарифов на 2013 год расходы по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении именно на территории Архангельской области, в материалы дела истцом не представлено.

По мнению апелляционной коллегии, судом первой инстанции при рассмотрении дела произведен тщательный правовой анализ всех представленных сторонами документов и дана правильная оценка доказательствам и доводам сторон.

Убедительных доводов, основанных на доказательственной базе, позволяющих отменить обжалуемый судебный акт, в апелляционной жалобе не содержится.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 31 января 2017 года по делу N А05-10411/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Северная пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Н. Шадрина

Судьи

А.Я. Зайцева А.В. Романова