Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 февраля 2017 г. N 11АП-19472/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г.Самара

09 февраля 2017 г.

Дело N А55-22374/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 09 февраля 2017 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филипповой Е.Г., судей Бажана П.В., Кувшинова В.Е.,

при ведении протокола судебного заседания Плехановой А.А., с участием:

от администрации сельского поселения Утевка муниципального района Нефтегорский Самарской области - до перерыва представителя Лопутневой Л.В. (доверенность от 09.11.2016), после перерыва представителя Даниленко М.С. (доверенность от 09.11.2016),

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области - до и после перерыва представителя Таран И.И. (доверенность от 17.01.2017),

от третьих лиц: Управления по экономическому развитию, торговле, финансам и инвестициям муниципального района Нефтегорский Самарской области - до и после перерыва представитель не явился, извещено,

общества с ограниченной ответственностью "Приоритет Тольятти" - до и после перерыва представитель не явился, извещено,

рассмотрев в открытом судебном заседании 01 - 06 февраля 2017 года апелляционную жалобу администрации сельского поселения Утевка муниципального района Нефтегорский Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 22 ноября 2016 года по делу N А55-22374/2016 (судья Мешкова О.В.), принятое по заявлению администрации сельского поселения Утевка муниципального района Нефтегорский Самарской области, Самарская область, Нефтегорский район, с.Утевка, к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Самарской области, г.Самара, третьи лица: Управление по экономическому развитию, торговле, финансам и инвестициям муниципального района Нефтегорский Самарской области, Самарская область, г.Нефтегорск, общество с ограниченной ответственностью "Приоритет Тольятти", Самарская область, г.Тольятти,

о признании незаконным решения от 11 июля 2016 года по жалобе N 677-10604-16/4,

УСТАНОВИЛ:

Администрация сельского поселения Утевка муниципального района Нефтегорский Самарской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением (с учетом уточнений, принятых судом на основании ст.49 АПК РФ) о признании незаконным и отмене решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Самарской области (далее - антимонопольный орган, Самарское УФАС России) от 11 июля 2016 года (исх. от 14.07.2016 N 2028/4) по жалобе ООО "Приоритет Тольятти" N 677-10604-16/4 в части признания в действиях заказчика нарушения п.1, 2 части 1 ст.33 Федерального закона от 05 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) и передачи материалов жалобы должностному лицу Самарского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены управление по экономическому развитию, торговле, финансам и инвестициям муниципального района Нефтегорский Самарской области, общество с ограниченной ответственностью "Приоритет Тольятти" (далее - ООО "Приоритет Тольятти").

Решением Арбитражного суда Самарской области от 22 ноября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе администрация просит решение суда отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несогласие с принятым решением в части признания в действиях заказчика нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 33 Федерального закона N 44-ФЗ и передачи материалов жалобы должностному лицу Самарского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ. При этом администрация указала на то, что в данном случае заказчиком были заданы объективные технические характеристики с указанием максимальных и минимальных значений показателей, и не были нарушены нормы Федерального закона N 44-ФЗ, в частности пункты 1, 2 части 1 статьи 33, как на это указано в обжалуемом решении. Кроме того, резолютивная часть решения комиссии Самарского УФАС России по жалобе ООО "Приоритет Тольятти" была размещен на сайте zakupki.gov.ru с нарушением установленных сроков.

В дополнении к апелляционной жалобе администрация сослалась на то, что Федеральный закон N 44-ФЗ не определяет понятие "максимального значения показателя" и не содержит требований о том, что заказчик в документации о закупках указывает максимально и (или) минимальное значение показателей, которое должно зависеть от значения других показателей. По мнению администрации, по результатам оформления заявок среди участников аукциона произошел "естественный отбор", в ходе которого были определены потенциальные подрядчики, являющиеся профессионалами и имеющие представление о том, что необходимо создать (построить). При этом заказчиком не были установлены какие-либо требования, приводящие к ограничению количества участников закупки.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, ссылаясь на законность и обоснованность обжалуемого решения суда.

Дело рассмотрено в соответствии с требованиями ст.156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления администрации.

Представитель антимонопольного органа возражал против удовлетворения апелляционной жалобы и просил оставить решение суда без изменения.

В порядке ст.163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 01 февраля 2017 года объявлялся перерыв до 15 час 45 мин 06 февраля 2017 года. Рассмотрение дела продолжено в судебном заседании 06 февраля 2017 года.

Проверив материалы дела, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, на официальном сайте Российской Федерации в сети Интернет в Единой информационной системе в сфере закупок 10 июня 2016 года было размещено извещение N 0142300042016000043 о проведении электронного аукциона на выполнение работ по устройству спортивной площадки в с.Трофимовка. Заказчиком аукциона являлась администрация сельского поселения Утевка муниципального района Нефтегорский Самарской области, а уполномоченным органом - управление по экономическому развитию, торговле, финансам и инвестициям муниципального района Нефтегорский (л.д.53). На момент окончания срока подачи заявок на участие 20 июня 2016 года поступило 9 заявок. Одним из участников аукциона являлось ООО "Приоритет Тольятти" - заявка N6. Поступившие заявки были рассмотрены членами единой комиссии.

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок на участие в электронном аукционе N 10-06-16/30-01 от 24 июня 2016 года (л.д.48-51) семи заявкам отказано в допуске к участию в электронном аукционе, в том числе заявке N 6 ООО "Приоритет Тольятти". К участию в аукционе допущены только две заявки (N 2 и N 5).

Согласно протоколу подведения итогов аукциона в электронной форме от 27 июня 2016 года (л.д.52) победителем аукциона было признано ООО ПК "Полимерпол" - заявка N 5 (л.д.52).

В Самарское УФАС России поступила жалоба ООО "Приоритет Тольятти" при проведении электронного аукциона на выполнение работ по устройству спортивной площадки в с.Трофимовка (извещение N 0142300042016000043) (далее - аукцион).

Общество сослалась на то, что его заявка подана в соответствии с требованиями аукционной документации и Закона о контрактной системе, просило признать жалобу обоснованной, отменить протокол рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе.

Комиссией Самарского УФАС России установлено, что заявке ООО "Приоритет Тольятти" отказано в допуске к участию в аукционе по следующему основанию: не допустить к участию в электронном аукционе в соответствии с п.1 ч.4 ст.67 Федерального закона N 44-ФЗ: непредставление информации, предусмотренной ч.3 ст.66 Федерального закона N 44-ФЗ или представление недостоверной информации, и п.2.1, 2.2. части 1 документации об аукционе в электронной форме, а именно: конкретные показатели используемого товара, соответствующие значениям, установленным документацией об аукционе (часть III. Техническая часть аукциона в электронной форме п.4 Требования к качественным и иным характеристикам товаров, которые определяют соответствие потребностям заказчика"): бруски обрезные хвойных пород: показатель "величина усушки но толщине - 0.8 мм" не соответствует указанному участником ГОСТ 6782.1-75, так как величина усушки пилопродукции из древесины сосны определяется по таблице N 5 ГОСТ 6782.1-75 для номинальной толщины 40 мм при влажности 20 % и влажности древесины в момент проверки 27 % и должна быть 0,5 мм: показатель "величина усушки по ширине - 1,7 мм" не соответствует указанному участником ГОСТ 6782.1-75, так как величина усушки пилопродукции из древесины сосны определяется по таблице N 5 ГОСТ 6782.1-75 для номинальной ширины 80 мм при влажности 20 % и влажности древесины в момент проверки 27 %, и должна быть 1,0 мм; болты с гайками и шайбами строительные: показатель "масса 1000 шт. болтов (без защитного покрытия) - 508 кг" не соответствует указанному участником ГОСТ 52644-2006, так как участник предлагает длину болта 100 мм, номинальный диаметр резьбы 24 мм и конструктивное исполнение болта 1, головки 3, следовательно, масса таких болтов согласно таблице Б.З ГОСТ 52644-2006 должна составлять 518 кг; кольцо стеновое смотровых колодцев (серия 3.900.1-14): показатель "Высота - 890 мм" недостоверен для указанной участником марки кольца стенового КС 10.6. В соответствии с ГОСТ 8020-90, данный показатель должен быть 590 мм; ворота хоккейные: показатель "ширина ворот - 1,95 м" недостоверен при указанных участником расстоянии между стойками ворот 183 см и диаметра стальной трубы 48 мм, из которой данные ворота изготовлены. Исходя из предложенных участником показателей, ширина ворот должна быть 1,926 м (183 см + 4,8 см (48 мм)+4,8 см (48 мм)".

По результатам внеплановой проверки комиссия Самарского УФАС России пришла к выводу, что доводы заявителя в отношении неправомерного отказа в допуске к участию в электронном аукционе по пунктам, указанным в протоколе рассмотрения первых частей заявок от 24 июня 2016 года N 1484543, являются необоснованными, указанная в протоколе рассмотрения первых частей заявок от 24 июня 2016 года N 1484543 аргументация членов аукционной комиссии относительно мотивов отказа в допуске обоснована и соответствует действительности, в связи с чем оснований для пересмотра решения аукционной комиссии не имеется.

Вместе с тем при проведении внеплановой проверки антимонопольным органом установлено и признано в действиях заказчика - администрации нарушение пунктов 1,2 части 1 ст. 33 Федерального закона N 44-ФЗ. В связи с этим антимонопольным органом по результатам рассмотрения жалобы вынесено решение от 11 июля 2016 года (исх. от 14.07.2016 N 2028/4) по жалобе ООО "Приоритет Тольятти" N 677-10604-16/4, которым жалоба общества признана необоснованной, однако в действиях заказчика признано нарушение п.1, 2 части 1 ст.33 Федерального закона N 44-ФЗ. Тем же решением указано на снятие ограничений на подписание контракта заказчиком, уполномоченным органом и на передачу материалов жалобы должностному лицу Самарского УФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по ч.4.2 ст.7.30 КоАП РФ.

Исходя из смысла ч.1 ст.198, 201 АПК РФ и учитывая разъяснения, данные в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года N 6/8, основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа является одновременное несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, а также нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что администрацией не доказано несоответствие решения антимонопольного органа в оспариваемой части закону.

Полномочия антимонопольной службы по контролю в установленной сфере деятельности установлены Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года N 331 (далее - Положение N 331). В частности, согласно пункту 5.3.7 Положения N 331 антимонопольный орган осуществляет плановые и внеплановые проверки соблюдения заказчиком законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с пунктом 3.30 приказа ФАС России от 19 ноября 2014 года N 727/14 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд" комиссия при рассмотрении жалобы проводит в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе и настоящим Регламентом внеплановую проверку соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при определении поставщика (подрядчика, исполнителя). Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы.

В силу пункта 5.3.9 Положения N 331 ФАС России рассматривает жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки и приостанавливает определение поставщика (подрядчика, исполнителя) и заключение контракта до рассмотрения жалобы по существу в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. При этом проверяется соответствие действий (бездействия) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, в том числе не указанных в жалобе, а также документов по организации и осуществлению закупки, являющейся предметом жалобы, требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

При рассмотрении жалобы комиссия антимонопольного органа обязана проверить не только обоснованность всех доводов такой жалобы, но также определить законность всех действий (бездействия) Заказчика, оператора электронной площадки, в том числе не указанных в жалобе, а также всех документов по организации и проведению торгов или запроса котировок, относящихся к размещению заказа, являющегося предметом жалобы, совершать иные действия, направленные на всестороннее рассмотрение жалобы и проведение внеплановой проверки.

Самарское УФАС России в пределах своих полномочий в ходе внеплановой проверки обоснованно установила в действиях заказчика нарушение пунктов 1, 2 части 1 ст.33 Закона о контрактной системе.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости).

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, заказчик при описании в документации о закупке объекта закупки должен руководствоваться следующими правилами: использование, если это возможно, при составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, обозначений и терминологии.

Согласно аукционной документации заказчику в пункте 37 аукционной документации требуются: "Ворота хоккейные (Россия). Ширина ворот должна быть не более 1.95 м. "..." Ворота должны быть изготовлены из стальной трубы диаметром не менее 48 мм, но не более 50 мм. "..." Расстояние между стойками ворот должно быть 183 см". Однако, если сложить все максимальные показатели стальных труб, расстояния между стойками ворот, то указанная в документации как наибольшая ширина ворот не может получиться арифметически: 50 мм + 50 мм + 183 см = 1,93 м.

Установленный заказчиком диапазон "не более 1,95 м" не соответствует максимально возможному значению ширины ворот (1,93 м), исходя из иных показателей, указанных в аукционной документации. Заказчик неоправданно увеличивает требуемый диапазон, тем самым вводит участников закупки в заблуждение.

Данные выводы суда подтверждаются тем, что в соответствии с протоколом рассмотрения первых частей заявок от 24 июня 2016 года N 1484543 на основании представления недостоверной информации по данной характеристике отклонены 6 заявок на участие в электронном аукционе, что свидетельствует о наличии объективных трудностей при составлении заявок у участников закупки ввиду допущенного нарушения.

Из 9 участников, подавших заявки на участие в закупке, к участию в электронном аукционе допущено 2. Снижение составило 0,5% от начальной максимальной цены контракта.

При таких обстоятельствах доводы администрации о том, что описание объекта закупки носило объективный характер, противоречит установленным судом обстоятельствам.

В то же время согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе описание объекта закупки должно носить объективный характер.

С учетом изложенного вывод антимонопольного органа в пункте 2 оспариваемого решения о нарушении администрацией как заказчиком вышеназванных норм Федерального закона N 44-ФЗ соответствует законодательству.

Согласно пункту 1 части 22 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок внеплановых проверок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях.

Таким образом, выявление нарушений Федерального закона N 44-ФЗ и привлечение к ответственности за такие нарушения являются основными функциями антимонопольного органа как контрольного органа в сфере закупок. При выполнении названных функций антимонопольный орган действует в пределах полномочий, установленных в статье 99 Федерального закона N 44-ФЗ, согласно которым (пункт 1 части 22) он, в частности, уполномочен возбуждать и рассматривать дела об административных правонарушениях по факту нарушений требований Закона о контрактной системе.

В соответствии со статьей 23.66 КоАП РФ антимонопольный орган как контрольный орган в сфере закупок рассматривает дела об административных правонарушениях в сфере нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе.

В данном случае передача материалов дела уполномоченному должностному лицу Самарского УФАС России для возбуждения административного производства по признакам соответствующей статьи КоАП РФ являлась в рассматриваемом случае правом и прямой обязанностью антимонопольного органа.

В связи с этим пункт 4 оспариваемого решения Самарского УФАС России, в соответствии с которым решено передать должностному лицу Самарского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении лиц, допустивших нарушение требований Закона о контрактной системе, не противоречит действующему законодательству.

Установленный Законом о контрактной системе порядок рассмотрения жалобы на действия заказчика, уполномоченного органа, проведения внеплановой проверки и принятия решения антимонопольным органом соблюдены и заявителями не оспаривается.

Довод заявителя о нарушении срока размещения результатов контроля на сайте ЕИС отклонен, поскольку решение по жалобе ООО "Приоритет Тольятти" было направлено в адрес сторон почтой, при этом указанные сроки не являются пресекательными, и их нарушение не является основанием для признания оспариваемого решения недействительным. На основании изложенного суд первой инстанции в удовлетворении заявленных требований отказал.

Доводы апелляционной жалобы о том, что в данном случае заказчиком были заданы объективные технические характеристики, с указанием максимальных и минимальных значений показателей, и не были нарушены нормы Федерального закона N 44-ФЗ, отклоняются. Антимонопольным органом в данном случае установлено, что в описании объекта закупки были указаны необъективные данные, не соответствующие действительным значениям, что могло ввести и ввело в заблуждение участников закупки, что является нарушением п.1, 2 ч.1 ст.33 Федерального закона N 44-ФЗ.

Довод, приведенный в дополнении к апелляционной жалобе, о том, что Федеральный закон N 44-ФЗ не определяет понятие "максимального значения показателя" и не содержит требований о том, что заказчик в документации о закупках указывает максимально и (или) минимальное значение показателей, которое должно зависеть от значения других показателей, отклоняются. Само по себе отсутствие в законодательстве указанного понятие не снимает с заказчика при описании объекта закупки приводить объективные данные, которые позволили бы участникам закупки правильно составить заявку и не вводили бы их в заблуждение.

Несостоятельны доводы администрации о том, что по результатам оформления заявок среди участников аукциона произошел "естественный отбор", в ходе которого были определены потенциальные подрядчики, являющиеся профессионалами и имеющие представление о том, что необходимо создать, поскольку указанные администрацией обстоятельства не могут исключить необходимость соблюдения заказчиком требований Закона о контрактной системе и соответственно ответственность за его неисполнение.

Ссылка администрации на нарушение сроков размещения резолютивной части решения комиссии Самарского УФАС России по жалобе ООО "Приоритет Тольятти" на сайте zakupki.gov.ru не свидетельствует о незаконности оспариваемого решения антимонопольного органа и не влечет его признания судом недействительным.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы не являются основанием для отмены или изменения обжалуемого решения арбитражного суда по основаниям, предусмотренным статьёй 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного решение суда от 22 ноября 2016 года следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации - без удовлетворения.

Согласно статье 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы относятся на администрацию, однако взысканию не подлежат на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 22 ноября 2016 года по делу N А55-22374/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа.

Председательствующий

Е.Г. Филиппова

Судьи

П.В. Бажан В.Е. Кувшинов