Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2017 г. N 08АП-16453/16

город Омск

14 февраля 2017 г.

Дело N А81-5684/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 09 февраля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2017 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бака М.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-16453/2016) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.12.2016 по делу N А81-5684/2016 (судья Лисянский Д.П.)

по заявлению Управления природно-ресурсного регулирования, землепользования и охраны окружающей среды Администрации муниципального образования Приуральский район (ИНН 8908002134, ОГРН 1068901009968)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу (ИНН 8901002135, ОГРН 1028900509538)

3-е лицо: общество с ограниченной ответственностью "Стройгазконсалтинг"

об оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016

судебное разбирательство проведено в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания,

установил:

Управление природно-ресурсного регулирования, землепользования и охраны окружающей среды Администрации муниципального образования Приуральский район (далее - заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее - заинтересованное лицо, Управление Росреестра по ЯНАО) об оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016.

Определением суда от 27.10.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Стройгазконсалтинг" (далее - Общество, ООО "Стройгазконсалтинг").

Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.12.2016 по делу N А81-5684/2016 требование Управления удовлетворено, определение Управления Росреестра по ЯНАО об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016 признано незаконным и отменено.

При этом, суд первой инстанции указал на то, что в том случае, если отсутствие события или состава административного правонарушения не является очевидным, административный орган обязан проверить данные обстоятельства в ходе производства по делу об административном правонарушении с использованием процессуальных полномочий, которыми Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет административный орган, в противном случае действия административного органа могут повлечь незаконный отказ в возбуждении дела об административном правонарушении и, как следствие привести к нарушению прав потерпевшего.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Управление Росреестра по ЯНАО обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении фактическим обстоятельствам дела, нарушение норм материального права, просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Обосновывая апелляционную жалобу, ее податель указывает на правомерность оспариваемого определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016, поскольку обстоятельства, установленные Управлением Росреестра по ЯНАО при рассмотрении акта проверки, предоставленного Управлением, являлись очевидными, не подлежали установлению и доказыванию в ходе производства по делу, в связи с чем явились основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении. В рассматриваемом случае предоставленными заявителем материалами проверки не было установлено, что ООО "Стройгазконсалтинг" имело фактическое доминирующее положение над спорным земельным участком путем размещения на нем зданий, строений и сооружений, огораживания, принятия иных мер для воспрепятствования доступа на него законных собственников (владельцев, арендаторов, других пользователей) или контролирующих лиц. На спорных земельных участках отсутствуют какие-либо здания, строения, сооружения, также отсутствует посев (посадка) сельскохозяйственных культур и иных растений. По мнению подателя жалобы, предоставленные Управлением акт проверки и приложенные к нему материалы, не являются доказательствами самовольного занятия земельного участка со стороны ООО "Стройгазконсалтинг", что очевидно свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, податель жалобы считает, что Управлением статус потерпевшего по делу об административном правонарушении не приобретался, в связи с чем Управление не обладает правом на обжалование определения Управления Росреестра по ЯНАО об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016.

Оспаривая доводы подателя жалобы, Управление представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Стройгазконсалтинг" в письменном отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, в судебное заседание представителей не направили, ходатайств об отложении судебного заседания по делу не заявляли.

До начала судебного заседания от Управления поступило письменное ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое судом апелляционной инстанции удовлетворено.

В порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение апелляционной жалобы проводилось в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, установил следующие обстоятельства.

В период с 30.05.2016 по 10.06.2016 Управлением согласно ежегодному плану проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, утвержденному и опубликованному на сайте генеральной прокуратуры Российской Федерации за N 2016100269 (номер проверки в плане 201601023073), а также приказу Управления природно-ресурсного регулирования, землепользования и охраны окружающей среды Администрации муниципального образования Приуральский район о проведении плановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства от 16.03.2016 N 2 в отношении ООО "Стройгазконсалтинг" была проведена плановая выездная проверка соблюдения норм земельного законодательства

В ходе указанной проверки было выявлено 15 нарушений, связанных с самовольным занятием земельных участков, подпадающих, по мнению заявителя, под действие статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Так, в ходе проверки установлено, что ООО "Стройгазконсалтинг" при производстве работ вышло за границы предоставленного земельного участка с кадастровым номером 89:02:011102:90, тем самым нарушив его границы с перемещением почвенного покрова земель сельскохозяйственного назначения.

Материалы проверки 20.06.2016 были направлены в Управление Росреестра по ЯНАО для рассмотрения.

18.07.2016 заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель ЯНАО Управления Росреестра по ЯНАО вынесено определение, которым отказано в возбуждении дела об административном правонарушении по пункту 2 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за отсутствием состава административного правонарушения.

Получив указанное определение 13.10.2016, заявитель 25.10.2016 обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным и отмене.

05.12.2016 Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа принято решение, которое обжаловано заинтересованным лицом в апелляционном порядке.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены, а доводы апелляционной жалобы не принимает как необоснованные, исходя из следующего.

В силу части 3 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1 и 1.1 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

К поводам к возбуждению дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, относятся, в том числе поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения ( пункт 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Такое определение может быть обжаловано в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством в арбитражный суд (части 3, 4 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Согласно части 4 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в том же порядке.

Часть 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1 - 25.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, к которым относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (статья 25.1); потерпевший (статьи 25.2), законные представители физического лица (статья 25.3), законные представители юридического лица (ст. 25.4), защитник и представитель (статья 25.5), уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (статья 25.5.1).

В рассматриваемом случае Управление не является участником производства по делу об административном правонарушении, и не поименовано в круге лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако Управление, как уполномоченный орган, проводивший в отношении ООО "Стройгазконсалтинг" плановую выездную проверку соблюдения норм земельного законодательства и установивший при этом признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не может быть лишено права на обжалование определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Порядок рассмотрения жалоб на определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении регламентирован положениями § 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающими возложение обязанности доказать законность и обоснованность обжалованных актов на принявший их орган (часть 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в случае принятия арбитражным судом решения об отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела о соответствующем административном правонарушении направляются административному органу, определение которого было отменено, для рассмотрения.

Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наличие события и состава административного правонарушения подлежит выяснению по делу об административном правонарушении наряду с иными обстоятельствами, в том числе обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении.

Системный анализ положений пункта 1 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.1, части 1 статьи 28.9 и статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о том, что решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено административным органом лишь в том случае, если обстоятельства, послужившие основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, являются очевидными и не подлежат установлению и доказыванию в ходе производства по делу. В частности, отсутствие события административного правонарушения при вынесении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не должно вызывать сомнений с учетом всех обстоятельств, указанных в соответствующем заявлении (сообщении, материале).

В том случае, если отсутствие события или состава административного правонарушения не является очевидным, административный орган обязан проверить данные обстоятельства в ходе производства по делу об административном правонарушении с использованием процессуальных полномочий, которыми Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет административный орган.

В противном случае действия административного органа могут повлечь незаконный отказ в возбуждении дела об административном правонарушении и, как следствие, нарушение прав потерпевшего и интересов государства.

При этом, обязанность по доказыванию обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (статья 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), ни в коем случае не может быть возложена на лицо, обратившееся в административный орган с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку данный процесс является публичным и именно административный орган наделен полномочиями по выяснению таких обстоятельств.

Для цели проверки законности и обоснованности оспоренного по настоящему делу определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении подлежит установлению факт наличия в действиях ООО "Стройгазконсалтинг" признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок в виде наложения административного штрафа.

Объектом правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности. Предмет -земельные участки: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в совершении ряда противоправных деяний, в том числе использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В пункте 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV настоящего Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ. Следовательно, земельные участки могут принадлежать лицам по установленным основаниям, наличие которых удостоверяется документами в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ.

По правилам пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.

В силу пункта 1 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

В ходе проведенной Управлением плановой выездной проверки соблюдения ООО "Стройгазконсалтинг" норм земельного законодательства было установлено, что на основании договора ООО "Стройгазконсалтинг" был предоставлен в аренду земельный участок, с определенными адресными ориентирами под размещение карьера грунта N 202/06 объекта "Система магистральных газопроводов "Бованенково-Ухта. Линейная часть, 1-я нитка". Управлением было выявлено, что для производства работ Обществом используется земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения за границами земельного участка, предоставленного ему в аренду, что, по мнению заявителя, подтверждается соответствующими схемой фактического использования и фототаблицей.

Кроме того, согласно утверждению Управления, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на право пользования дополнительным земельным участком, находящимся за границами предоставленного землеотвода, в установленном порядке ООО "Стройгазконсалтинг" не оформлены.

По убеждению суда апелляционной инстанции, установленные Управлением обстоятельства в силу пункта 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, поскольку они указывают на самовольный захват Обществом части земель сельскохозяйственного назначения и наличие в действиях ООО "Стройгазконсалтинг" признаков административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении было вынесено Управлением Росреестра по ЯНАО преждевременно и без достаточных оснований.

Отказывая в возбуждении дела об административном правонарушении, административный орган исходил из того, что в представленных Управлением материалах проверки нет информации о средствах измерения (поверки), что говорит об отсутствии достоверных сведений о местоположении границ и площади занимаемого Обществом земельного участка, а также отсутствует какая-либо информация о времени проводимых работ на занимаемом земельном участке; фототаблица отражает лишь фактическое использование земельного участка, из нее невозможно достоверно установить границы самовольно занятой площади.

Между тем, мотивы, указанные Управлением Росреестра по ЯНАО, в качестве оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, не могут свидетельствовать об отсутствии в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку вся указанная Управлением в материалах проверки информация подлежала проверке и выяснению в ходе производства по делу об административном правонарушении.

Исходя из норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сбор доказательств входит в обязанности заинтересованного лица.

По убеждению суда апелляционной инстанции, Управление Росреестра по ЯНАО, получив от органа местного самоуправления сведения о самовольном захвате части земель сельскохозяйственного назначения, было обязано проверить все обстоятельства, перечисленные в статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и вынести мотивированное постановление по делу по правилам главы 29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, либо вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Более того, не может служить основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении отсутствие состава одного правонарушения при наличии в действиях лица признаков состава другого административного правонарушения.

Возможность возбуждения дела об административном правонарушении непосредственно связана с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Понятие достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, точно не определено в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем, административный орган должен возбудить дело об административном правонарушении, если располагает сведениями, позволяющими предположить, что тем или иным лицом совершено соответствующее правонарушение.

Поэтому на стадии возбуждении дела об административном правонарушении событие правонарушения не устанавливается достоверно, а лишь проверяется наличие достоверных предположений об этом.

Данные, приведенные Управлением и материалах проверки и предоставленные Управлению Росреестра по ЯНАО, позволяли последнему предположить о наличии в действиях Общества события правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что у Управления Росреестра по ЯНАО не имелось правовых оснований для вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016.

Таким образом, удовлетворив заявленные Управлением требования, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по данной категории в соответствии со статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.12.2016 по делу N А81-5684/2016 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.А. Сидоренко