Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2017 г. N 08АП-16412/16

город Омск

14 февраля 2017 г.

Дело N А81-5682/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 февраля 2017 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ивановой Н.Е.,

судей Кливера Е.П., Рыжикова О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарём Рязановым И.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-16412/2016) Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.12.2016 по делу N А81-5682/2016 (судья Лисянский Д.П.), принятое по заявлению Управления природно-ресурсного регулирования, землепользования и охраны окружающей среды Администрации муниципального образования Приуральский район (ИНН 8908002134, ОГРН 1068901009968)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу (ИНН 8901002135, ОГРН 1028900509538)

об оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016 года,

при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований, - общества с ограниченной ответственностью "Стройгазконсалтинг",

судебное разбирательство проведено в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

установил:

Управление природно-ресурсного регулирования, землепользования и охраны окружающей среды Администрации муниципального образования Приуральский район (далее по тексту - Управление, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ямало-Ненецкому автономному округу (далее по тексту - административный орган, Управление Росреестра по ЯНАО) об оспаривании определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016.

Определением суда от 27.10.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Стройгазконсалтинг" (далее также - третье лицо, общество, ООО "Стройгазконсалтинг").

Решением по делу Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа определение Управления Росреестра по ЯНАО об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016 признал незаконным и отменил.

Мотивируя принятое решение, суд первой инстанции исходил из того, что у Управления Росреестра по ЯНАО не имелось правовых оснований для вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016.

Не согласившись с принятым решением, административный орган обратился в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что объективная сторона правонарушения по нарушению права собственности на земельный участок путем самовольного занятия земельного участка или части земельного участка, в том числе путем использования земельного участка или его части лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на такой земельный участок, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, может быть выражена только активными действиями, направленными на установление доминирующего положения виновного лица на соответствующем земельном участке.

Вместе с тем, как отмечает Управление Росреестра по ЯНАО, проведенной Управлением проверкой не установлено, что ООО "Стройгазколсалтниг" имело фактическое господство над спорным земельным участком путем размещения на нем зданий, строений и сооружений, огораживания, либо путем принятия иных мер для воспрепятствования доступа на него законных собственников или контролирующих лиц, равно как и путем посева (посадки) сельскохозяйственных и иных растений на земельном участке.

Данные обстоятельства, как указывает податель жалобы, подтверждаются материалами дела и указывают на отсутствие в действиях третьего лица состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса российской Федерации об административных правонарушениях. В этой связи, как полагает административный орган, Управлением Росреестра по ЯНАО правомерно было вынесено определение от 18.07.2016 об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

При этом, по мнению административного органа, судом первой инстанции также сделан ошибочный вывод, что Управление является лицом потерпевшим, поскольку по результатам проверки материалов, предоставленных заявителем, протокол об административном правонарушении не составлялся, а значит, статус потерпевшего Управлением по делу об административном правонарушении не приобретался.

В этой связи, как полагает податель жалобы, правом на обжалование спорного определения от 18.07.2016 заявитель также не обладал.

До начала судебного заседания от ООО "Стройгазконсалтинг" поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, который не может быть приобщен к материалам дела, поскольку при его предоставлении нарушены положения части 1 статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а именно: не приложены доказательства его направления или вручения всем лицам, участвующим в деле. В этой связи отзыв остается в материалах дела, но в силу изложенного оценке не подлежит.

В предоставленном до начала судебного заседания отзыве Управление просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Также до начала судебного заседания от Управления поступило письменное ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя, которое судом апелляционной инстанции удовлетворено.

Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, ходатайства об отложении судебного заседания не заявили.

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей указанных лиц.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв заявителя на нее, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, Управлением согласно ежегодному плану проверок индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, утвержденному и опубликованному на сайте генеральной прокуратуры Российской Федерации за N 2016100269 (номер проверки в плане 201601023073), а также приказу Управления о проведении плановой выездной проверки соблюдения земельного законодательства от 16.03.2016 N 2 в период с 30.05.2016 по 10.06.2016 проведена в отношении ООО "Стройгазконсалтинг" плановая выездная проверка соблюдения норм земельного законодательства.

В ходе проверки заявителем выявлено 15 нарушений, допущенных обществом и попадающих, по мнению Управления, под действие положений статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В частности, в ходе проверки заявителем установлено, что ООО "Стройгазконсалтинг" при производстве работ вышло за границы предоставленного земельного участка с кадастровым номером 89:02:011102:52, тем самым нарушив его границы с перемещением почвенного покрова земель сельскохозяйственного назначения.

Материалы проверки 20.06.2016 направлены в Управление Росреестра по ЯНАО для рассмотрения.

18.07.2016 заместителем главного государственного инспектора по использованию и охране земель ЯНАО Управления Росреестра по ЯНАО вынесено определение, которым в возбуждении дела об административном правонарушении отказано на основании пункта 2 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ввиду отсутствия состава административного правонарушения.

Не согласившись с указанным определением, Управление обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

05.12.2016 Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа принято обжалуемое административным органом в апелляционном порядке решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

В силу части 3 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1 и 1.1 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

К поводам к возбуждению дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, относятся, в том числе поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения ( пункт 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Такое определение может быть обжаловано в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством в арбитражный суд (части 3, 4 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

В силу части 3 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Согласно части 4 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении обжалуется в том же порядке.

Часть 1 статьи 30.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет, что постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано лицами, указанными в статьях 25.1 - 25.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, к которым относятся: лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (статья 25.1); потерпевший (статьи 25.2), законные представители физического лица (статья 25.3), законные представители юридического лица (ст. 25.4), защитник и представитель (статья 25.5), уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей (статья 25.5.1).

Как следует из материалов дела, в данном случае основанием для обращения Управления в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями послужило вынесение административным органом определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016. При этом из содержания указанного определения следует, что оно вынесено в результате исследования материалов проверки, предоставленных Управлением.

В рассматриваемом случае Управление, действительно, не является участником производства по делу об административном правонарушении, и не поименовано в круге лиц, указанных в статьях 25.1 - 25.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако, вопреки позиции подателя жалобы, Управление как уполномоченный орган, проводивший в отношении ООО "Стройгазконсалтинг" плановую выездную проверку соблюдения норм земельного законодательства и установивший при этом в его действиях признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не может быть лишено права на обжалование определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Порядок рассмотрения жалоб на определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении регламентирован положениями параграфа 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающими возложение обязанности доказать законность и обоснованность обжалованных актов на принявший их орган (часть 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Как разъяснено в пункте 19.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", в случае принятия арбитражным судом решения об отмене определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении материалы дела о соответствующем административном правонарушении направляются административному органу, определение которого было отменено, для рассмотрения.

Статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

В соответствии со статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях наличие события и состава административного правонарушения подлежит выяснению по делу об административном правонарушении наряду с иными обстоятельствами, в том числе обстоятельствами, исключающими производство по делу об административном правонарушении.

Системный анализ положений пункта 1 части 1 статьи 24.5, части 5 статьи 28.1, части 1 статьи 28.9 и статьи 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет сделать вывод о том, что решение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении может быть вынесено административным органом лишь в том случае, если обстоятельства, послужившие основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, являются очевидными и не подлежат установлению и доказыванию в ходе производства по делу. В частности, отсутствие события административного правонарушения при вынесении определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении не должно вызывать сомнений с учетом всех обстоятельств, указанных в соответствующем заявлении (сообщении, материале).

В том случае, если отсутствие события или состава административного правонарушения не является очевидным, административный орган обязан проверить данные обстоятельства в ходе производства по делу об административном правонарушении с использованием процессуальных полномочий, которыми Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях наделяет административный орган.

В противном случае действия административного органа могут повлечь незаконный отказ в возбуждении дела об административном правонарушении и, как следствие, нарушение прав потерпевшего и интересов государства.

При этом обязанность по доказыванию обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (статья 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), ни в коем случае не может быть возложена на лицо, обратившееся в административный орган с заявлением о возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку данный процесс является публичным и именно административный орган наделен полномочиями по выяснению таких обстоятельств.

Таким образом, для цели проверки законности и обоснованности оспоренного по настоящему делу определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении подлежит установлению факт наличия в действиях ООО "Стройгазконсалтинг" признаков объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок в виде наложения административного штрафа.

Объектом правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, являются общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности. Предмет -земельные участки: часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

Объективная сторона рассматриваемого правонарушения выражается в совершении ряда противоправных деяний, в том числе в виде использования земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 1 постановления от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

Согласно пункту 1 статьи 25 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV названного Кодекса, возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон N 122-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV названного Кодекса, удостоверяются документами в соответствии с Законом N 122-ФЗ. Следовательно, земельные участки могут принадлежать лицам по установленным основаниям, наличие которых удостоверяется документами в соответствии с Законом N 122-ФЗ.

По правилам пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации основаниями возникновения прав на такой вид имущества, как земельные участки, могут являться: договор или иная сделка; акт государственного органа или органа местного самоуправления; судебное решение, установившее право на земельный участок; приобретение имущества по допускаемым законом основаниям.

В силу пункта 1 статьи 264 Гражданского кодекса Российской Федерации земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, в ходе проведенной Управлением плановой выездной проверки соблюдения ООО "Стройгазконсалтинг" норм земельного законодательства было установлено, что на основании договора ООО "Стройгазконсалтинг" был предоставлен в аренду земельный участок, с определенными адресными ориентирами для добычи общераспространенных полезных ископаемых - карьер песчаного грунта N 211/06, для обеспечения строительным грунтом объекта "Система магистральных газопроводов Бованенково - Ухта, автодорога КС Воркутинская - КС Ярынская.

При этом Управлением было выявлено, что для производства работ обществом используется земельный участок с кадастровым номером 89:02:011102:52 за границами земельного участка, предоставленного ему в аренду, что, по мнению заявителя, подтверждается соответствующими схемой фактического использования и фототаблицей.

Кроме того, согласно утверждению Управления, правоустанавливающие и правоудостоверяющие документы на право пользования дополнительным земельным участком, находящимся за границами предоставленного третьему лицу землеотвода, в установленном порядке ООО "Стройгазконсалтинг" не оформлены.

По убеждению суда апелляционной инстанции, установленные Управлением обстоятельства в силу пункта 2 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, поскольку они указывают на самовольный захват обществом части земель, прав на пользование которыми оно не имеет, и наличие в действиях ООО "Стройгазконсалтинг" признаков административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, правомерно заключение суда первой инстанции о том, что определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении было вынесено Управлением Росреестра по ЯНАО преждевременно и без достаточных оснований.

Отказывая в возбуждении дела об административном правонарушении, административный орган исходил из того, что в предоставленных Управлением материалах проверки нет информации о средствах измерения (проверки), что говорит об отсутствии достоверных сведений о местоположении границ и площади занимаемого обществом земельного участка, а также отсутствует какая-либо информация о времени проводимых работ на занимаемом земельном участке; фототаблица отражает лишь фактическое использование земельного участка, из нее невозможно достоверно установить границы самовольно занятой площади.

Между тем мотивы, указанные Управлением Росреестра по ЯНАО в качестве оснований для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении, по верному замечанию суда первой инстанции, не могут свидетельствовать об отсутствии в действиях третьего лица состава административного правонарушения, предусмотренного статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку вся указанная Управлением в материалах проверки информация подлежала проверке и выяснению в ходе производства по делу об административном правонарушении, чего административным органом сделано не было.

Исходя из норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях сбор доказательств входит в обязанности соответствующего административного органа.

Как верно отмечает суд первой инстанции, Управление Росреестра по ЯНАО, получив от органа местного самоуправления сведения о самовольном захвате части земель сельскохозяйственного назначения, было обязано проверить все обстоятельства, перечисленные в статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и вынести мотивированное постановление по делу по правилам главы 29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, либо вынести постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении, в том числе при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Более того, ссылка административного органа в отзыве, предоставленном в суд первой инстанции, как на обстоятельство отказа в возбуждении дела об административном правонарушении по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на то, что в действиях общества имеются признаки правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку указанное не может служить основанием для отказа в возбуждении дела об административном правонарушении отсутствие при наличии в действиях лица признаков состава другого административного правонарушения.

Возможность возбуждения дела об административном правонарушении непосредственно связана с наличием достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях исключает возможность начала производства по делу об административном правонарушении, в частности, в случае отсутствия события административного правонарушения и отсутствия состава административного правонарушения (часть 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Понятие достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, точно не определено в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем административный орган должен возбудить дело об административном правонарушении, если располагает сведениями, позволяющими предположить, что тем или иным лицом совершено соответствующее правонарушение.

Поэтому на стадии возбуждении дела об административном правонарушении событие правонарушения не устанавливается достоверно, а лишь проверяется наличие достоверных предположений об этом.

Данные, приведенные Управлением и в материалах проверки и предоставленные Управлению Росреестра по ЯНАО, позволяли последнему предположить о наличии в действиях общества события правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, однако административным органом надлежащие меры по проверке данного обстоятельства осуществлены не были.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что у Управления Росреестра по ЯНАО не имелось правовых оснований для вынесения определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении от 18.07.2016, в связи с чем данное определение обоснованно признано незаконным и отменено судебным актом по настоящему делу.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по данной категории дел в соответствии со статьей 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственной пошлиной не облагаются.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.12.2016 по делу N А81-5682/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Е. Иванова

Судьи

Е.П. Кливер О.Ю. Рыжиков