Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2017 г. N 07АП-177/17

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Томск

14 февраля 2017 г.

Дело N А45-16557/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2017 г.

Полный текст постановления изготовлен 14 февраля 2017 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей Л.А. Колупаевой, С.Н. Хайкиной,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Н.О. Бранд с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - Т.П. Котова по доверенности от 27.01.2017, от 20.01.2017, паспорт,

от заинтересованного лица - без участия (извещено),

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области (территориальный отдел в городе Бердске)

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 28 ноября 2016 г. по делу N А45-16557/2016 (судья Т.В. Абаимова)

по заявлению публичного акционерного общества "РусГидро", г. Красноярск (филиал "Новосибирская ГЭС", г. Новосибирск) (ОГРН 1042401810494, ИНН 2460066195)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области, г. Новосибирск (территориальный отдел в городе Бердске) (ОГРН 1055406024794, ИНН 5406306550)

о признании недействительным предписания от 11.05.2016 N 872,

УСТАНОВИЛ:

Публичное акционерное общество "РусГидро" филиал "Новосибирская ГЭС" (далее - заявитель, общество, ПАО "РусГидро") обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области (далее - заинтересованное лицо, управление) о признании недействительным предписания от 11.05.2016 N 872.

Решением суда от 28.11.2016 признан недействительным пункт 5 предписания об устранении выявленных нарушений N 872 от 11.05.2016. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. С Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области (территориальный отдел в городе Бердске) в пользу публичного акционерного общества "РусГидро" взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 3000 руб.

Не согласившись с решением суда, управление обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и прекратить производство по делу.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на статью 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пункт 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и полагает, что данный спор не имеет экономического характера для заявителя и не связан с осуществлением (не осуществлением) им предпринимательской деятельности, то есть в соответствии с нормами статьи 29 АПК РФ не относится к подведомственности арбитражных судов, в связи с чем производство по данному делу подлежало прекращению.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Общество представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором считает решение суда законным и правильным, а апелляционную жалобу - не обоснованной и не подлежащей удовлетворению. Подробно доводы изложены в отзыве на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель общества просила в удовлетворении жалобы отказать по основаниям, изложенным в отзыве.

Заинтересованное лицо о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своего представителя не направило. На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заявителя, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ исходя из доводов апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, в период с 11.04.2016 по 11.05.2016 территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области в г. Бердске на основании распоряжения от 22.03.2016 N 872 проведена плановая выездная проверка деятельности филиала ПАО "РусГидро" - "Новосибирская ГЭС" (далее - филиал) на предмет соблюдения филиалом обязательных требований с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и соблюдения обязательных требований к товарам (работам, услугам).

По результатам проверки составлен акт и 11.05.2016 обществу выдано предписание об устранение выявленных нарушений N 872, которым предписано в срок до 01.11.2016:

1) организовать проведение производственного контроля за качеством атмосферного воздуха в жилой зоне - основание гл. 5 СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест";

2) организовать производственный контроль за качеством атмосферного воздуха на границе санитарно-защитной зоны на соотнесение с ПДК с.с. - основание п. 2.3. СанПиН 2.1.6.1032-01;

3) организовать проведение производственного контроля за качеством почвы на границе СЗЗ, основание п.п. 1.2,2.1,3.1.,СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы";

4) разработать проект по обращению с токсичными отходами - основание п. 3.1. СанПиН 2.1.7.-1322-03 "Гигиенические требования к обезвреживанию и размещению отходов производства и потребления";

5) довести гигиенические составляющие условий труда на рабочих местах в шахте генератора и шахте турбины, крановщика мостового крана до нормативов - основание:

a. протокол от 18.04.2016 N 2-03-2035 измеренные уровни звука и на рабочих местах в шахте генератора и шахты турбины превышают ПДУ (предельно-допустимые уровни), установленные СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки на 6-7 дБ, 1-10 дБ;

b. протокол от 18.04.2016 N 2-03-2036-измеренные уровни виброускорения общей вибрации в октавных полосах частот и корректированные уровни виброускорения общей вибрации на рабочем месте крановщика мостового крана N 37 превышают ПДУ (предельно-допустимый уровень), установленные СН 2.2.4/2.1.8.566-96 "Производственная вибрация" вибрация в помещениях жилых и общественных зданий" на 4-11 дБ.

Не согласившись с указанным предписанием, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что данные, указанные в протоколе измерения параметров шума N 2-03-2035 от 18.04.2016 и протоколе измерения параметров вибрации N 2-03-2036 от 18.04.2016, и, соответственно, экспертном заключении, нельзя считать бесспорно достоверными, в связи с чем требования, изложенные в пункте 5 предписания, являются необоснованными и подлежащими признанию незаконными.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается по сути с судебным актом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Из содержания приведенных правовых норм вытекает, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.

Отношения по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулирует Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон N 52-ФЗ).

В соответствии со статьей 11 Федерального закона N 52-ФЗ юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц, обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению.

Суд первой инстанции, проанализировав выявленные управлением нарушения общества, изложенные в пунктах 1-4 предписания, с учетом положений Федерального закона N 52-ФЗ, СанПиН 2.1.6.1032-01 "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест", СанПиН 2.1.7.1287-03 "Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы", СанПиН 2.1.7.-1322-03 "Гигиенические требования к обезвреживанию и размещению отходов производства и потребления", Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и СП 2.1.7.1386-03 "Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления", пришел к выводу, что у суда не имеется оснований для признания пунктов 1-4 предписания незаконными и необоснованными.

Апелляционная жалобы и отзыв на нее доводов в этой части не содержат.

Согласно пункту 5 предписания обществу необходимо довести гигиенические составляющие условий труда на рабочих местах в шахте генератора и шахте турбины, крановщика мостового крана до нормативов - основание:

a. протокол от 18.04.2016 N 2-03-2035 измеренные уровни звука и на рабочих местах в шахте генератора и шахты турбины превышают ПДУ (предельно-допустимые уровни), установленные СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки на 6-7 дБ, 1-10 дБ;

b. протокол от 18.04.2016 N 2-03-2036 измеренные уровни виброускорения общей вибрации в октавных полосах частот и корректированные уровни виброускорения общей вибрации на рабочем месте крановщика мостового крана N37 превышают ПДУ (предельно-допустимый уровень), установленные СН 2.2.4/2.1.8.566-96 "Производственная вибрация" вибрация в помещениях жилых и общественных зданий" на 4-11 дБ.

Как следует из указанных выше протоколов замеров, измерение уровня шума и измерение параметров вибрации произведено в соответствии с СН 2.2.4/2.1.8.562-96 "Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки" и СН 2.2.4/2.1.8.566-96 "Межгосударственный стандарт. Вибрация. Измерение общей вибрации и оценка ее воздействия на человека. Требования к проведению измерений на рабочих местах".

Вместе с тем названные санитарные нормы не проходили регистрацию в Минюсте России и не являются обязательными к применению.

На основании протокола измерения параметров шума от 18.04.2016 N 2-03-2035 составлено экспертное заключение, согласно которому измеренные уровни звука на рабочих местах в шахте генератора и шахте турбины превышают ПДУ, установленные СН 2.2.4/2.1.8.562-96 на 6 и 7 дБ; измеренные уровни звукового давления на рабочих местах в шахте генератора и шахте турбины превышают ПДУ, установленные СН 2.2.4/2.1.8.562-96 на 1-10 дБ.

При этом протокол от 18.04.2016 N 2-03-2035 составлен с нарушением Методических указаний по проведению измерений и гигиенической оценки шумов на рабочих местах (МУ 1844-78), поскольку не содержит указание на источник шума, характер шума, временные характеристики шума (постоянные/непостоянные), количество измерений (их должно быть не менее 3-х в каждой точке), количество точек измерения и их координаты.

Таким образом, не являются достоверными сведения, изложенные в экспертном заключении N 0.03.0221.18.04.2016 от 18.04.2016, поскольку протокол от 18.04.2016 N 2-03-2035 не содержит всех необходимых для экспертной оценки данных.

На основании протокола измерения параметров шума от 18.04.2016 N 2-03-2036 составлено экспертное заключение, согласно которому уровни виброускорения общей вибрации в октавных полосах частот и корректированные уровни виброускорения общей вибрации на рабочем месте крановщика мостового крана N34 превышают ПДУ, установленные СН 2.2.4/2.1.8.566-96 на 4-11 дБ.

Вместе с тем указанный протокол не соответствует требованиям ГОСТ 31319-2006 "Межгосударственный стандарт. Вибрация. Измерение общей вибрации и оценка ее воздействия на человека. Требования к проведению измерений на рабочих местах".

На основании изложенного, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что указанные в протоколе измерения параметров шума N 2-03-2035 от 18.04.2016 и протоколе измерения параметров вибрации N 2-03-2036 от 18.04.2016, и, соответственно, экспертном заключении, нельзя считать бесспорно достоверными, при этом результаты проведенной экспертизы не могут служить достаточным доказательством совершения обществом нарушения, в связи с чем требования, изложенные в пункте 5 предписания, являются необоснованными, а само предписание в этой части подлежит признанию незаконным.

Апелляционная жалоба доводов по существу пункта 5 предписания и выводов суда первой инстанции в этой части не содержит.

Управление в жалобе ссылается только на статью 27 АПК РФ, пункт 33 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и полагает, что данный спор не имеет экономического характера для заявителя и не связан с осуществлением (не осуществлением) им предпринимательской деятельности, то есть в соответствии с нормами статьи 29 АПК РФ не относится к подведомственности арбитражных судов, в связи с чем производство по данному делу подлежало прекращению.

Суд апелляционной инстанции отклоняет данные доводы по следующим основаниям.

Согласно оспариваемому предписанию, последнее, по мнению заинтересованного лица, может быть обжаловано в установленном законом порядке, в том числе в судебном порядке в соответствии с главой 25 ГПК РФ; главой 24 АПК РФ.

В соответствии со статьей 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя.

Таким образом, критериями отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда является одновременное наличие таких оснований как особый субъектный состав участников спора, а также экономический характер спора.

Об экономическом характере спора свидетельствует связь его предмета с осуществлением деятельности в сфере хозяйственного оборота и участием его субъекта в имущественно-стоимостных отношениях, регулируемых нормами гражданского права. При рассмотрении споров, вытекающих из публичных правоотношений, он может считаться экономическим, если юридические факты, по поводу которых возник спор, порождают правовые последствия не только в сфере публичного или иного правоотношения, но одновременно и правоотношения, регулируемого гражданским законодательством и связанного с осуществлением его субъектом предпринимательской или иной экономической деятельности.

Вместе с тем в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.04.2009 N 13798/08 указано, что в целях правовой определенности (при условии, что стороны не ссылались на неподведомственность дела и были согласны на рассмотрение дела арбитражным судом) нарушение правил подведомственности не является основанием для отмены судебного акта и прекращения производства по делу.

Из материалов дела следует, что лица, участвующие в деле, не возражали относительно рассмотрения дела в арбитражном суде, напротив в ходе рассмотрения дела заявляли доводы только по существу оспариваемого акта.

При таких обстоятельствах, в данном конкретном случае, суд апелляционной инстанции учитывает как волю общества на рассмотрение настоящего спора арбитражным судом, так и отсутствие возражений по этому вопросу со стороны управления в суде первой инстанции.

Такие действия общества и управления свидетельствуют о признании ими компетенции арбитражного суда на рассмотрение возникшего спора посредством конклюдентных действий, что соответствует понятию компетентного суда в международно-правовом и национально-правовом понимании, а также влекут за собой потерю права на возражение (эстоппель) в отношении подведомственности спора.

Иными словами, в дальнейшем (при возможном обжаловании судебного акта по существу спора) стороны в силу принципа эстоппель не вправе ссылаться на неподведомственность настоящего дела арбитражным судам.

Возможность применения принципа эстоппель в арбитражном процессе, в том числе и по вопросу определения компетентного суда, была подтверждена Президиумом Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлениях от 22.03.2011 N 13903/11, от 23.04.2012 N 1649/13, от 24.06.2014 N 1332/14).

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что допущенное судом первой инстанции нарушение правил подведомственности при рассмотрении настоящего дела не повлияло на правильность и обоснованность выводов суда применительно к выявленным нарушениям, изложенным в предписании.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования представленных сторонами доказательств. Как видно из мотивировочной части обжалуемого судебного акта, суд первой инстанции дал полную оценку всем доводам заявителя, рассмотрев все заявленные требования по существу.

Принимая во внимание правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 24 марта 2016 г. N 31-АД16-3, суд апелляционной инстанции также отмечает, что общество не может быть лишено права на судебную защиту, гарантированного статьей 46 Конституции Российской Федерации и статьей 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Также апеллянт ссылается на подпункт 3 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации, на основании которого при прекращении производства по делу государственная пошлина подлежит возврату заявителю из федерального бюджета.

В связи с этим апелляционный суд считает необходимым указать, что подача апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции по мотиву неподведомственности спора арбитражному суду в отсутствии ранее приводимых доводов об этом и в отсутствие в жалобе возражений по существу спора, а именно в части удовлетворения требований общества по пункту 5 предписания, расценивается судебной коллегией как злоупотребление правом заинтересованным лицом, имеющим цель возврата государственной пошлины заявителю, а не отнесения судебных расходов на управление в полном объеме в связи с частичным удовлетворением требований общества.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предписание от 11.05.2016 N 872 в части пункта 5 противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о недействительности оспариваемого предписания в части и о нарушении в данном случае прав и законных интересов ПАО "РусГидро" являются обоснованными.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, судебные расходы по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 28 ноября 2016 г. по делу N А45-16557/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Новосибирской области (территориальный отдел в городе Бердске) - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

Л.А. Колупаева С.Н. Хайкина