Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2017 г. N 16АП-86/17

Требование: о взыскании убытков, о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Ессентуки

20 февраля 2017 г.

Дело N А63-8197/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 13 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 20 февраля 2017 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Белова Д.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Макаровым О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Георгиевска на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.11.2016 по делу N А63-8197/2016 (судья В.Г. Русанова)

по заявлению Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Георгиевска, г. Георгиевск, ОГРН 1132651033129,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН 1022601989508,

третьи лица, не заявляющие самостоятельные требования относительно предмета спора: администрация города Георгиевска, г. Георгиевск, ОГРН 1022601173319, общество с ограниченной ответственностью "Группа С", г. Москва, ОГРН 5157746098549,

о признании решения от 13.04.2016 и предписания от 13.04.2016 N 199 комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю по делу N РЗ-444-2016 недействительными, о взыскании с Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю компенсации (материального ущерба) за убытки, причиненные в связи со срывом планового выполнения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог города Георгиевска в 2016 году в размере 1 806 000,00 рублей

при участии в судебном заседании:

от Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации г. Георгиевска - Маркарян Н.А. по доверенности N 95 от 16.01.2017;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Карпель Б.Ш. по доверенности N 06/17 от 09.01.2017,

в отсутствие иных лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

УСТАНОВИЛ:

управление жилищно-коммунального хозяйства администрации города Георгиевска (далее - управление ЖКХ, заказчик) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации по Ставропольскому краю (далее - УФАС по СК) о признании недействительными решения от 13.04.2016 и предписания от 13.04.2016 N 199 по делу N РЗ-444-2016, о взыскании с управления компенсации (материального ущерба) за убытки, причиненные в связи со срывом планового выполнения работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог города Георгиевска в 2016 году в размере 1 806 000,00 рублей.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены Георгиевское муниципальное унитарное предприятие жилищно-коммунального хозяйства, г. Георгиевск (далее - МУП ЖКХ), администрация города Георгиевска, г. Георгиевск (далее - администрация), общество с ограниченной ответственностью "Группа С", г. Москва (далее - ООО "Группа С".

Решением от 14.11.2016 требования Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации города Георгиевска удовлетворены частично. Признаны недействительными как несоответствующие требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и постановлению Правительства Российской Федерации от 29.12.2015 N 1457 "О перечне отдельных видов работ (услуг), выполнение (оказание) которых на территории Российской Федерации организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой республики, а также организациями, контролируемыми гражданами Турецкой республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой республики, запрещено" решение от 13.04.2016 и предписание от 13.04.2016 N 199 по делу N РЗ-444-2016 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю. В остальной части требования оставлены без удовлетворения.

Управление ЖКХ не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда от 14.11.2016 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В отзыве на апелляционную жалобу УФАС по СК просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

В судебном заседании представитель управления ЖКХ поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель УФАС по СК поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие иных лиц, надлежащим образом извещенных о дате и месте проведения судебного заседания.

Арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, уполномоченным органом на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru 22.03.2016 было размещено извещение о проведение электронного аукциона на ремонт и содержание автомобильных дорог города Георгиевска в 2016 году (N 0121300028916000017) с начальной максимальной ценой контракта 15 960 309,72 рублей.

Заказчиком данного аукциона являлось управление ЖКХ.

Срок начала подачи заявок на участие в аукционе был установлен 22.02.2016, окончание приема - 05.04.2016.

В управление поступила жалоба ООО "Группа С" на действия заказчика и уполномоченного органа по факту закупки путем проведения аукциона в электронной форме N 0121300028916000017 "Ремонт и содержание автомобильных дорог города Георгиевска в 2016 году". По мнению заявителя жалобы, документация электронного аукциона N 0121300028916000017 была составлена с нарушениями действующего законодательства.

Жалоба явилась основанием для проведения внеплановой проверки аукциона и возбуждения дела N РЗ-444-2016 о нарушении законодательства о закупках.

По результатам рассмотрения жалобы управлением было вынесено решение от 13.04.2016, которым жалоба ООО "ГРУППА С" на действия заказчика и уполномоченного органа по факту закупки путем проведения аукциона в электронной форме N 0121300028916000017 "Ремонт и содержание автомобильных дорог города Георгиевска в 2016 году" была признана частично обоснованной.

По результатам внеплановой проверки, проведенной в соответствии со статьей 99 Закона N 44-ФЗ, действия заказчика и уполномоченного органа были признаны не соответствующими требованиям части 3 статьи 14, пункта 7 части 5 статьи 63 Закона N 44-ФЗ.

Заказчику и уполномоченному органу было выдано обязательное для исполнения предписание, которым указано на необходимость устранить нарушения требований части 3 статьи 14, пункта 7 части 5 статьи 63 Закона N 44-ФЗ, а именно: протоколы, составленные в ходе закупки, отменить; документацию об аукционе в электронной форме осуществления закупки путем проведения аукциона в электронной форме N 0121300028916000017 привести в соответствие с требованиями части 3 статьи 14, пункта 7 части 5 статьи 63 Закона N 44-ФЗ; внести соответствующие изменения в аукционную документацию путем размещения соответствующей информации на официальном сайте; продлить срок подачи заявок в соответствии с требованиями 63, 65 Закона N 44-ФЗ.

Оператору электронной торговой площадки - АО "ЕЭТП" было указано на необходимость обеспечения возможности исполнения данного предписания, извещения участников, подавших заявки на участие в данном аукционе, о внесении изменений в аукционную документацию в электронной форме.

Управлением установлен 10-дневный срок исполнения предписания с момента его размещения на официальном сайте для размещения информации о размещении заказа в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" - www.zakupki.gov.ru; об исполнении предписания заказчику и уполномоченному органу указано на необходимость сообщения в управление в течение 7 дней с момента его исполнения.

Не согласившись с вынесенными ненормативными правовыми актами управления, заказчик обратился в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие- либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 управление как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, предусмотренных Законом N 44-ФЗ и в соответствии со статьями 99 и 106 Закона N 44-ФЗ, вынесло решение от 16.02.2016 по делу N РЗ-166-2016 в пределах его компетенции и полномочий.

Из Административного регламента Федеральной антимонопольной службы "По исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, оператора электронной площадки при размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, в том числе при размещении заказов на энергосервис, для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений" от 24.07.2012 N 498 (далее - Регламент) следует, что рассмотрение жалобы осуществляется в соответствии с частью 5 статьи 17 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, для государственных и муниципальных нужд" (данная норма соответствует статье 99 Закона N 44-ФЗ) и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов при размещении заказа, являющегося предметом рассмотрения жалобы.

Внеплановая проверка проводится одновременно с рассмотрением жалобы. При этом проверяется соответствие всех действий (бездействий) заказчика, оператора электронной площадки, в том числе, не указанных в жалобе, а также всех документов по организации и проведению торгов или запроса котировок, относящихся к размещению заказа, являющегося предметом жалобы, требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, (пункт 3.32 Регламента).

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки комиссия принимает единое решение.

При принятии решения учитываются все обстоятельства дела, установленные комиссией в результате рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки.

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки комиссия принимает решение о наличии в действиях (бездействии) заказчика, оператора электронной площадки нарушений, установленных в ходе рассмотрения такой жалобы и проведения внеплановой проверки (пункт 3.35 Регламента).

На основании части 8 статьи 106 Закона N 44-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 данного Федерального закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 указанного Федерального закона.

Копия такого решения и в случае выдачи предписания об устранении допущенных нарушений копия такого предписания в течение трех рабочих дней с даты принятия решения и выдачи предписания направляются участнику закупки, подавшему жалобу на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки, комиссии по осуществлению закупок, участникам закупки, направившим возражение на жалобу, а также заказчику, оператору электронной площадки, в уполномоченный орган, уполномоченное учреждение, специализированную организацию, комиссию по осуществлению закупок, действия (бездействие) которых обжалуются.

Нарушений порядка, установленного названными нормами при рассмотрении жалобы, проведении проверки по аукциону, вынесении решения и предписания, судом не установлено.

В соответствии с частью 1 статьи 59 Закона N 44-ФЗ под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Частью 3 статьи 14 Закона N 44-ФЗ установлено, что в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе, соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с частями 3 - 6 статьи 66 данного Закона и инструкции по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Согласно пункту 6 части 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона и (или) предлагаемых им товара, работы или услуги условиям, запретам и ограничениям, установленным заказчиком в соответствии со статьей 14 данного Федерального закона или копии этих документов.

Пунктом 1 постановления N 1457 запрещено выполнение строительства зданий, строительства инженерных сооружений и работ строительных специализированных, коды ОКВЭД 41-43 ОК 029-2014 (КДЕС Ред. 2) работ, организациями, которые находятся под юрисдикцией Турецкой Республики, а также которые контролируют граждане Турецкой Республики и (или) организации, находящиеся под юрисдикцией Турецкой Республики. Данное постановление вступило в силу с 01 января 2016 года.

Судом установлено, что исполняя постановление N 1457, заказчик установил запрет в аукционной документации в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Согласно письму Министерства экономического развития Российской Федерации (далее - Минэкономразвития России) от 17.02.2016 N Д28и-353 при установлении в извещении, документации о закупке запрета, предусмотренного постановлением N 1457, не допускается указывать, что такой запрет установлен в соответствии со статьей 14 Закона N 44-ФЗ.

По мнению Минэкономразвития России при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки в соответствии со статьей 31 Закона N 44- ФЗ, в том числе, соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, к лицам, осуществляющим выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектом закупки (пункт 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ).

Таким образом, в случае если постановлением N 1457 установлены обязательные требования к лицам, осуществляющим выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, заказчик устанавливает такие требования к участникам закупки.

При этом выписка из Единого государственного реестра юридических лиц, представляемая участником закупки во второй части заявки на участие в электронном аукционе, является документом, с помощью которого заказчик устанавливает соответствие такого участника требованиям пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Иных официальных писем, рекомендаций, а также нормативных правовых актов по применению постановления N 1457 не издано.

В совместных разъяснениях Федеральной антимонопольной службы и Минэкономразвития России от 28.04.2016 N 12589-ЕЕ/Д28и/N АЦ/29993/1б) указывается, что заказчики при подготовке документации о закупке и (или) извещения об осуществлении закупки работ, услуг устанавливают на основании пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ единое требование о том, что участник закупки не может являться организацией, находящейся под юрисдикцией Турецкой Республики, а также организацией, контролируемой гражданами Турецкой Республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой Республики. Требование о соответствии участника закупки условиям, указанным в постановлении N 1457, может быть установлено заказчиком на основании части 3 статьи 14 Закона N 44-ФЗ. Применение заказчиком любых указанных положений Закона N 44-ФЗ при установлении требований к участникам закупки, предусмотренным постановлением N 1457, является надлежащим исполнением указанного постановления.

Из вышеперечисленного следует, что заказчик надлежащим образом исполнил требования Закона N 44-ФЗ и постановления N 1457, поскольку запрет на выполнение работ организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой республики, а также организациями, контролируемыми гражданами Турецкой республики и (или) организациями, находящимися под юрисдикцией Турецкой республики, установлен заказчиком в аукционной документации, а уполномоченным органом в извещении о проведении электронного аукциона в виде требований к участникам закупки. Участники закупки надлежащим образом уведомлены.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о наличии оснований для признания незаконными оспариваемых решения и предписания, и удовлетворил требования управления ЖКХ в названной части.

На основании пункта 1 статьи 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Согласно пункту 2 названной статьи под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы.

В статье 16 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статья 1069 ГК РФ).

Применяя статью 15 ГК РФ, следует учитывать, что по общему правилу лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. По делам о возмещении убытков истец обязан доказать, что ответчик является лицом, в результате действий (бездействия) которого возник ущерб, а также факты нарушения обязательства или причинения вреда, наличие убытков (пункт 2 статьи 15 ГК РФ).

При этом судом установлено, что выдача решения и предписания заказчику по итогам рассмотренной жалобы и проведенной внеплановой проверки не могла препятствовать в расходовании бюджета г. Георгиевска, состояния и эксплуатации дорог, а так же влиять на экономическую деятельность управления ЖКХ и иных лиц.

Процессуальные действия управления при проведении проверки, вынесении оспариваемых ненормативных правовых актов и приостановления сроков подведения итогов аукциона до рассмотрения жалобы участника закупки не противоречили действующему законодательству, совершены в пределах компетенции, предоставленной Законом N 44-ФЗ и Регламентом.

Проведение внеплановой проверки спорной закупки и выдача предписания о приведении аукционной документации в соответствии с требованиями действующего законодательства не могли способствовать затягиванию сроков выполнения работ и тем более ставить под угрозу качество и состояния дорожного движения на обозначенном участке дорог, поскольку такие действия прямо предусмотрены действующим законодательством.

Судом установлено, что решение и предписание управления не являлись основанием для ухудшения состояния дорог, в деле отсутствуют доказательства причинения действиями управления убытков заказчику, а также причинно-следственной связи между такими действиями управления и наличием убытков в испрашиваемой сумме.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении требования Управления ЖКХ в данной части.

Доводы управления ЖКХ, изложенные в апелляционной жалобах, судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании законодательства, противоречат материалам дела и сложившейся в Российской Федерации судебной практике, а также опровергнуты приведенными выше правовыми нормами.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 14.11.2016 по делу N А63-8197/2016.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.11.2016 по делу N А63-8197/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова