Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2017 г. N 14АП-10563/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 июня 2017 г. N Ф07-5046/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

21 февраля 2017 г.

Дело N А05-8600/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 февраля 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 октября 2016 года по делу N А05-8600/2016 (судья Панфилова Н.Ю.),

установил:

Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области (ОГРН 1092901006725, ИНН 2901194203; место нахождения: 163000, город Архангельск, улица К. Либкнехта, дом 2; далее - МТУ Росимущества, агентство) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919; место нахождения: 163000, город Архангельск, улица К. Либкнехта, дом 2, офис 142; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным решения от 18.05.2016 по делу N 76-15.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Архсервисплюс" (ОГРН 1082901007287, ИНН 2901180338; место нахождения: 163000, город Архангельск, улица Попова, дом 14, офис 525; далее - ООО "Архсервисплюс", общество).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 27 октября 2016 года по делу N А05-8600/2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

МТУ Росимущества с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Полагает, что вывод о нарушении антимонопольного законодательства мог быть сделан только в случае признания в судебном порядке незаконным соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 398/1.

УФАС в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Архсервисплюс" и агентство отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения дела N 76-15, возбужденного 22.10.2015 в отношении Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области (в настоящее время - агентства) и ООО "Архсервисплюс" по признакам нарушения части 1 статьи 15, статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) управлением принято решение от 18.05.2016, которым агентство признано нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ, что выразилось в предоставлении в нарушение установленной земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) ООО "Архсервисплюс" возможности осуществлять жилищное строительство на земельном участке с кадастровым номером 29:22:050518:3 посредством заключения с обществом соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1.

Рассмотрение дела в части нарушения требований статьи 16 Закона о защите конкуренции прекращено.

Предписание постановлено не выдавать, поскольку на спорном земельном участке уже ведется строительство единого жилого комплекса.

В ходе рассмотрения дела N 76-15 управлением установлено, что в связи с заключением между агентством и ООО "Архсервисплюс" соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1 (кадастровый номер земельного участка 29:22:050518:3), изменен вид разрешенного использования соответствующего земельного участка, а именно с "для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания)" на "для размещения многоэтажного жилого дома". При этом торги на предоставление земельного участка для целей жилищного строительства не проводились.

Управление в своем решении отметило, что предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона ставит хозяйствующий субъект, осуществляющее строительство, в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, которые лишаются возможности приобрести права на земельный участок или приобретают право на земельный участок для целей жилищного законодательства на торгах в порядке статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Не согласившись с решением УФАС, МТУ Росимущества обратилось в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Закон о защите конкуренции регламентирует организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 названного закона).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Признаками ограничения конкуренции в силу статьи 4 Закона N 135-ФЗ являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из содержания приведенных норм следует, что для квалификации данных нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями.

Установленный названной статьей запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В рассматриваемом случае согласно пункту 1 Положения о федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом.

Заявитель является его территориальным органом.

На основании распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области от 09.02.2012 N 25-р Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и ООО "Архсервисплюс" заключен договор аренды от 09.02.2012 N 389/1, в соответствии с которым обществу предоставлен земельный участок с кадастровым номером 29:22:050518:3 для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания). Местоположение участка: г. Архангельск, округ Ломоносовский, наб. Северной Двины (общая площадь 2020 кв.м).

В дальнейшем 18.11.2013 Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и ООО "Архсервисплюс" подписано соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1, которым вид разрешенного использования земельного участка "для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания)" изменен на "для размещения многоэтажного жилого дома".

При оценке правомерности деяния агентства в сфере антимонопольных правоотношений суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В настоящее время на земельном участке с кадастровым номером 29:22:050518:3 ведется строительство единого жилого комплекса.

В соответствии с подпунктами 7, 11 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ основными принципами земельного законодательства в Российской Федерации являются платность использования земли и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества.

В системной взаимосвязи с положениями пункта 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), в соответствии с которой законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков, это означает, что государство вправе устанавливать особые правила продажи или сдачи в аренду земельных участков определенных видов использования, в том числе и в целях повышения экономической эффективности такой деятельности, что, прежде всего, направлено на поддержание баланса общественных и личных интересов в сфере земельных правоотношений.

Как верно отметил суд первой инстанции, на момент заключения Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и ООО "Архсервисплюс" соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1 статьей 30.1 ЗК РФ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) было предусмотрено, что земельные участки для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1).

При этом пунктом 2 указанной статьи императивно устанавливалось, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Таким образом, на момент заключения рассматриваемого соглашения от 18.11.2013 земельное законодательство предусматривало предоставление земельных участков для жилищного строительства исключительно в порядке проведения торгов, в отличие от порядка предоставления земельных участков для строительства иных объектов, которое может осуществляться без проведения торгов.

Целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов.

Не изменились требования ЗК РФ и в действующей редакции (статьи 39.3, 39.6, 39.10, 39.11, 39.18).

В связи с этим апелляционная коллегия поддерживает вывод суда о том, что если предоставление находящегося в федеральной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре цели осуществлено без проведения аукциона, то изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства будет прямо противоречить статье 30.1 (39.6) ЗК РФ.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13, определениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2016 N 308-ЭС15-19389, от 19.08.2015 N 18-КГ15-117.

Действительно, Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - ГрК РФ) допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37) и данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования, но при этом не может нарушаться и установленный ЗК РФ порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.

Нормы ГрК РФ в указанной части должны применяться во взаимосвязи с другими нормами права, регулирующими как публичные, так и гражданские правоотношения.

Основным механизмом реализации права на использование земельного участка арендатором является предоставление ему участка в аренду. Арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно пункту 1 статьи 615 ГК РФ арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора, а если они не определены - в соответствии с назначением имущества.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земли изменение использования земельного участка (в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом) предполагает изменение соответствующего договора и невозможно без изменения такого договора.

Предметом договора аренды от 09.02.2012 N 389/1 является земельный участок с видом разрешенного использования "для эксплуатации административного здания" (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания). Приняв на себя права и обязанности по указанному договору, общество как арендатор выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с одним из видов разрешенного использования, тем самым реализовав свое право, предусмотренное пунктом 3 статьи 85 ЗК РФ.

Суд первой инстанции верно отметил, что воля арендатора, как обладателя обязательственного права, направленная на использование земельного участка иным образом, нежели установленный в договоре, в том числе и посредством изменения вида разрешенного использования земельного участка, не является абсолютной и не может ущемлять права собственника земельного участка. Иное толкование положений статьи 85 ЗК РФ противоречило бы фундаментальным положениям гражданского законодательства о правах собственника и необоснованно ограничивало бы его права.

В соответствии с положениями статьи 421 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон. Статьи 450 и 451 ГК РФ предусматривают, что договор может быть изменен по соглашению сторон либо по требованию одной из сторон в судебном порядке. Изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях.

Следовательно, в рассматриваемом случае у агентства, как у арендодателя, отсутствовала обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.

Равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды.

В то же время арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Как было отмечено ранее, спорный земельный участок предоставлялся обществу на основании распоряжения Территориального управления в аренду для целей эксплуатации административного здания, не связанных с жилищным строительством, и без проведения торгов.

При этом предоставление участка в аренду было обусловлено обязанностью арендатора обеспечить использование земельного участка исключительно в целях, в которых он предоставлялся, то есть для эксплуатации административного здания.

Апелляционная инстанция поддерживает вывод суд о том, в рассматриваемом случае изменение вида разрешенного использования земельного участка на "размещение многоэтажного жилого дома" по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством, для предоставления земельных участков для целей жилищного строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков.

Территориальное управление, подписав соглашение от 18.11.2013, нарушило тем самым положения статьи 30.1 ЗК РФ, а также допустило нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Довод заявителя о том, что соглашение от 18.11.2013 не связано с возможностью осуществления на земельном участке жилищного строительства, поскольку строительство на земельных участках осуществляется на основании разрешения на строительство, также был предметом исследования суда первой инстанции. Ему дана надлежащая оценка, с которой апелляционная коллегия согласна.

Указанный соглашением от 18.11.2013 вид разрешенного использования "для размещения многоэтажного жилого дома" предполагает строительство жилого дома и является одним из вариантов указания вида разрешенного использования земельного участка, связанного с жилищным строительством.

Именно подписание заявителем спорного соглашения обусловило возможность обществу получить разрешение на строительство и, соответственно, фактически осуществить строительство жилого дома. Без внесения указанных изменений в договор аренды жилищное строительство на спорном участке являлось невозможным.

С учетом изложенного, соответствующие доводы заявителя обоснованно отклонены судом как необоснованные.

Довод заявителя о том, что соглашение от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1 не признано в судебном порядке незаконным, не имеет правового значения для рассмотрения данного дела, поскольку не свидетельствует об отсутствии со стороны заявителя выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

УФАС вправе обращаться с суд с заявлением о признании договоров недействительными, однако, это не является необходимым предварительным условием для установления нарушения закона о защите конкуренции.

В связи с этим антимонопольный орган пришел к верному выводу о том, что предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона ставит хозяйствующий субъект, осуществляющий строительство, в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, которые лишаются возможности приобрести права на земельный участок или приобретают право на земельный участок для целей жилищного строительства на торгах в порядке статьи 30.1 ЗК РФ

Предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона может привести к экономии финансовых средств конкретного застройщика, что ставит застройщика в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, приобретающими права на земельные участки для целей жилищного строительства на торгах в порядке статьи 30.1 указанного Кодекса.

Нормативное закрепление процедуры торгов обеспечивает соблюдение принципа единства экономического пространства на территории Российской Федерации, расширения возможностей для получения физическими и юридическими лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечения гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращения коррупции и других злоупотреблений.

При таких обстоятельствах УФАС правомерно установило в действиях заявителя нарушение требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Выводы суда, изложенные в решении от 27.10.2016, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Доводы, приведенные агентством в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции, им в соответствии со статьей 71 АПК РФ дана надлежащая оценка.

Оснований для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27 октября 2016 года по делу N А05-8600/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина