Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2017 г. N 19АП-850/17

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения

город Воронеж

21 февраля 2017 г.

Дело N А35-9863/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16 февраля 2017 года.

В полном объеме постановление изготовлено 21 февраля 2017 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Осиповой М.Б.,

судей Ольшанской Н.А.,

Михайловой Т.Л.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Выборновой И.В.,

при участии:

от федерального государственного бюджетного учреждения "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области": Григорян Д.Ю., представитель по доверенности от 09.02.2017 N 78, выдана сроком до 30.06.2017;

от Главного управления МЧС России по Курской области в лице Управления надзорной деятельности и профилактической работы отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Курску и Курскому району: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" на определение Арбитражного суда Курской области от 26.12.2016 о прекращении производства по делу N А35-9863/2016 (судья Лымарь Д.В.) по заявлению федерального государственного бюджетного учреждения "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" к Главному управлению МЧС России по Курской области в лице Управления надзорной деятельности и профилактической работы отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Курску и Курскому району о признании недействительным предписания N16-ГО от 16.06.2016,

УСТАНОВИЛ:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" (далее - заявитель, Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании недействительным предписания Главного управления МЧС России по Курской области в лице Управления надзорной деятельности и профилактической работы отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Курску и Курскому району (далее - административный орган) N 16-ГО от 16.06.2016.

Определением Арбитражного суда Курской области от 26.12.2016 о производство по делу N А35-9863/2016 прекращено.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ссылаясь на его незаконность и необоснованность, федеральное государственное бюджетное учреждение "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указывает, что согласно положениям Федерального закона N 28-ФЗ от 12.02.1998 "О гражданской обороне" обязанности по организации гражданской обороны могут быть возложены только на юридическое лицо. При этом филиал является подразделением юридического лица федерального государственного бюджетного учреждения "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу", а не самостоятельным юридическим лицом. Ввиду изложенного, вынесение оспариваемого предписания в отношении филиала, которым на него возложены обязанности юридического лица, неправомерно.

Также заявитель указывает, что оспоренный ненормативный акт незаконно возлагает на него обязанности по организации гражданской обороны, что, по мнению заявителя, свидетельствует о соответствии заявленных требований положениям ч.1 ст.198 АПК РФ.

В представленном суду апелляционной инстанции отзыве административный орган возражает против доводов апелляционной жалобы, указывают на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, а также на отсутствие оснований для отмены или изменения определения суда первой инстанции.

Представитель Главного управления МЧС России по Курской области в лице Управления надзорной деятельности и профилактической работы отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Курску и Курскому району в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился, о времени и месте судебного заседания извещен в установленном законом порядке. В материалы дела административным органом представлено заявление о рассмотрении дела в отсутствие представителя.

На основании ст. ст. 123, 156, 184, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривалось в отсутствие представителя лица, участвующего в деле.

Изучив материалы дела, обсудив доводы изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее, заслушав представителя лица, участвующего деле, явившегося в судебное заседание, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, в период с 01.06.2016 по 28.06.2016 на

основании распоряжения начальника отдела надзорной деятельности и профилактической работы по г. Курску и Курскому району Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления МЧС России по Курской области Горбулина В.И. о проведении плановой, выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя от 16.05.2016 N 16-ГО проведена плановая выездная проверка в отношении ФГБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области".

В ходе проверки административным органом выявлены нарушения требований, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области гражданской обороны.

Результаты проверки оформлены актом проверки N 16-ГО от 28.06.2016.

В целях устранения выявленных нарушений, ФГБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" было выдано предписание N 16-ГО от 16.06.2016 об устранении нарушений установленных требований в области гражданской обороны.

Согласно указанному предписанию, ФГБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" было предписано устранить выявленные нарушения в области гражданской обороны в срок до 11.01.2017.

Не согласившись с указанным предписанием, полагая свои права и законные интересы нарушенными, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Прекращая производство по настоящему делу применительно к части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Согласно части 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

К подведомственности арбитражных судов федеральным законом могут быть отнесены и иные дела (часть 3 статьи 27 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Из содержания части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение споров об обжаловании ненормативных правовых актов органов и должностных лиц, осуществляющих государственный надзор (контроль), при условии, что данные акты затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Применительно к оспариванию предписания должностного лица органа, уполномоченного осуществлять государственный надзор, возлагающего на лицо, в отношении которого оно вынесено, определенные обязанности по устранению выявленных в ходе проведенной проверки нарушений, необходимо учитывать, выражается ли допущенное нарушение в несоблюдении законодательства, нормативных правовых актов, регулирующих отношения, в том числе, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и устанавливающих правила, запреты, ограничения в этой сфере для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

В этой связи при оценке того, связано ли вынесение оспариваемого ненормативного акта (предписания) с осуществлением лицом, права и законные интересы которого нарушены этим актом, предпринимательской или иной экономической деятельности, применимы разъяснения, приведенные в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014) по вопросу определения подведомственности дел об обжаловании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности, поскольку определение подведомственности экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, осуществляется исходя из общих критериев, закрепленных в ст. 29 АПК РФ (дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности).

В силу пункта 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 24.03.2005 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с учетом изменений, внесенных постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19.12.2013 N 40), жалобы юридических лиц или лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, на постановление о привлечении к административной ответственности, исходя из положений, закрепленных в ч. 3 ст. 30.1 Кодекса и п. 3 ч. 1 ст. 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции, если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель привлечены к административной ответственности не в связи с осуществлением указанными лицами предпринимательской и иной экономической деятельности. Например, когда объективная сторона совершенного ими административного правонарушения выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда.

Указанный вывод применим, в том числе, при оценке характера допущенного таким лицом нарушения, в связи с которым юридическому лицу выдано оспариваемое им предписание.

Как следует из материалов дела, в ходе плановой выездной проверки Главным управлением МЧС России по Курской области было выявлено несоблюдение ФГБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" ряда требований нормативных правовых актов в области гражданской обороны: п. 4. Постановления Правительства РФ от 26.11.2007 N 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации"; п. 2 Приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях"; п. 2 ст. 11 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне"; п. 22 Приказа МЧС РФ от 13.11.2006 N 646 "Об утверждении Перечня должностных лиц и работников гражданской обороны, проходящих переподготовку или повышение квалификации в образовательных учреждениях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования федеральных органов исполнительной власти и организаций, в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации и на курсах гражданской обороны муниципальных образований", ст. 9. п. 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне"; п. 5 "г" Постановления Правительства РФ от 02.11.2000 N 841 "Об утверждении положения об организации обучения населения в области гражданской обороны"; п. 16.1, п. 16.3 Приказа МЧС России от 14.11.2008 N 687 "Об утверждении положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях"; ст. 9, п. 1 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне"; п. 4, п. 5, п. 6 "а" Постановления Правительства РФ от 27.04.2000 N 379 "О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств".

Судом области правомерно отмечено, что оспариваемое предписание выдано по результатам правовой оценки Главным управлением МЧС России по Курской области выполнения заявителем требований не регулирующего предпринимательскую деятельность законодательства (Гражданского кодекса РФ, законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности), а законодательства в области гражданской обороны, не относящегося к законодательству, регулирующему предпринимательскую деятельность.

Осуществление деятельности в сфере гражданской обороны (согласно представленному в материалы дела уставу Учреждения), кроме того, также не является основным видом деятельности ФГБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области".

Следовательно, выдача предписания и необходимость соблюдения организацией требований законодательства о гражданской обороне обусловлена не осуществлением данной организацией предпринимательской деятельности, а вытекает из общих для всех целей - необходимости обеспечения благополучия населения, которое обеспечивается посредством выполнения мероприятий гражданской обороны.

Следовательно, оспариваемое предписание административного органа выдано заявителю не как субъекту предпринимательской деятельности и не в связи с ее осуществлением, а как участнику публичных правоотношений в области обеспечения требований гражданской обороны, допустившему нарушение требований законодательства.

В связи с чем, настоящее дело об оспаривании предписания, выданного в связи с допущенными заявителем нарушениями требований в области гражданской обороны подведомственно не арбитражным судам, а судам общей юрисдикции.

Таким образом, с учетом правовой позиции, изложенной в пункте 33 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 5 от 24.03.2005 (в ред. постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 40 от 19.12.2013), заявление о признании незаконным и отмене предписания N16-ГО от 16.06.2016, не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Учитывая вышеизложенные обстоятельства, правильно определив применимые нормы права, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что настоящий спор не отвечает критериям подведомственности дел арбитражным судам и обоснованно прекратил производство по настоящему делу применительно к части 1 части 150 АПК РФ.

Судом апелляционной инстанции также учтено следующее.

Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 11.07.2006 N 262-О указал, что закрепленное статьей 46 (частями 1 и 2) Конституции Российской Федерации право каждого на судебную защиту предполагает наличие конкретных гарантий, которые позволяли бы обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости.

Кроме того, Конституционный Суд Российской Федерации исходил из того, что статья 47 (часть 1) Конституции Российской Федерации гарантирует, что никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. Подсудность же предполагает разграничение предметной компетенции как между различными звеньями судебной системы, в том числе между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, так и внутри каждого из звеньев для определения конкретного суда, уполномоченного рассматривать данное дело. Этому корреспондируют положения международных договоров Российской Федерации, например, пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, по смыслу которого право каждого на судебную защиту, обеспечиваемое путем рассмотрения его дела законным, независимым и беспристрастным судом, означает, что рассмотрение дел должно осуществляться судом, который согласно установленным законом правилам подведомственности и подсудности обладает соответствующей компетенцией по рассмотрению конкретного дела.

Таким образом, реализация права на судебную защиту не предполагает возможность произвольного (по усмотрению заявителя) выбора суда для зашиты нарушенного права.

Из вышеизложенных правовых положений также следует, что недопустима ситуация, при которой лицо не сможет реализовать право на судебную защиту, поскольку и суд общей юрисдикции, и арбитражный суд отказываются рассматривать заявление, считая, что оно подлежит рассмотрению судами иной судебной системы.

При этом заявителем в материалы дела не представлено доказательств обращения с настоящим требованием в суд общей юрисдикции и отказа суда общей юрисдикции в рассмотрении такого спора, следовательно, Учреждением не утрачена возможность судебной защиты своих интересов.

Доводы апелляционной жалобы Учреждения отклоняются апелляционной коллегией, поскольку основаны на неверном толковании норм права и не опровергают выводы суда первой инстанции применительно к обстоятельствам настоящего дела.

Суд первой инстанции не допустил нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену определения (часть 4 статьи 270 АПК РФ).

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что определение Арбитражного суда Курской области от 26.12.2016 о прекращении производства по делу N А35-9863/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Вопрос о распределении судебных расходов судом апелляционной инстанции не решается, поскольку в силу ч. 5 ст. 30.2 КоАП РФ и ч. 4 ст. 208 АПК РФ заявление об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении, а соответственно и подача жалобы на определение, вынесенное судом в рамках рассмотрения такого заявления, государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Курской области от 26.12.2016 о прекращении производства по делу N А35-9863/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу федерального государственного бюджетного учреждения "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Центральному федеральному округу" в лице филиала "ЦЛАТИ по Курской области" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в месячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

М.Б. Осипова

Судьи

Н.А. Ольшанская Т.Л. Михайлова