Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 февраля 2017 г. N 17АП-94/17

Требование: о признании незаконным акта органа власти по договору газоснабжения

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

22 февраля 2017 г.

Дело N А71-2753/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 февраля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 февраля 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Трефиловой Е.М.,

судей Варакса Н.В., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мельниковой Э.И.,

при участии:

от заявителя: Серебро С.Д., паспорт, доверенность от 10.02.2017;

от заинтересованного лица и третьих лиц: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещенные надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике

на решение Арбитражного суда Удмуртской Республики

от 23 ноября 2016 года по делу N А71-2753/2016,

принятое судьей Калининым Е.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром межрегионгаз Ижевск" (ИНН 1834021673, ОГРН 1021801582901)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (ИНН 1831038485, ОГРН 1031800554610)

третьи лица: 1.ООО "ГазСпецМонтаж-М" (ИНН 1121650014970, ОГРН 1650247744); 2.АО "Газпром газораспределение Ижевск",(ИНН 1021801142142, ОГРН 1826000260); 3.Анисимов А.С.; 4.Вострокнутова Н.Н.; 5.Волков А.Г.; 6.Крюков В.Л.

об оспаривании решения, постановления антимонопольного органа,

установил:

ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлениями о признании незаконными решения от 14.12.2015 N АА 06-06/2015-193 и постановления от 02.03.2016 N АА 06-07/2016-2А Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике (далее - антимонопольный орган, УФАС по Удмуртской Республике).

Решением Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23 ноября 2016 года заявленные требования удовлетворены, признано незаконным и изменено постановление УФАС по Удмуртской Республике от 02.03.2016 по делу об административном правонарушении N АА 06-07/2016-2А в части назначенного наказания и назначено ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" административное наказание в виде штрафа в сумме 100 000 руб. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, УФАС по Удмуртской Республике обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить в части определения границ рынка, размера штрафа. В обоснование апелляционной жалобы указывает, что постановление по делу N АА 06-07/2016-2А является законным и обоснованным, вынесено с учетом норм материального и процессуального права, размер штрафа определен в пределах санкции. В судебном заседании представитель заявителя на удовлетворении апелляционной жалобы настаивал, доводы, изложенные в ней, поддержал.

ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" с доводами апелляционной жалобы не согласно по основаниям, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, считает, что суд первой инстанции правомерно принял за основу нижний предел санкции статьи 14.31 КоАП РФ и обоснованно изменил решение антимонопольного органа в этой части.

Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Заинтересованное лицо и третьи лица о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представителей для участия в заседании суда апелляционной инстанции не направили, что на основании части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела судом в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что в антимонопольный орган поступили заявления ООО "ГазСпецМонтаж-М" (вх. N 4462 от 03.06.2015, N 4858 от 18.06.2015, N 5440 от 07.07.2015, N 6164 от 29.07.2015) на действия ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск", выразившиеся в отказе от принятия заявлений граждан на опломбировку приборов учета газа, установленных ООО "ГазСпецМонтаж-М", и отказе осуществлять опломбировку, в том числе, без осмотра приборов техническим надзором АО "Газпром газораспределение Ижевск".

Также в УФАС по Удмуртской Республике поступило заявление Анисимова А.С. (вх. N 5974э от 23.07.2015 года) на действия ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск", согласно которому последнее потребовало направить в АО "Газпром газораспределение Ижевск" схему установки счетчика и паспорт на счетчик. 24.06.2015 представитель ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" отказал в опломбировании прибора учета газа и устно пояснил, что общество осуществляет опломбирование приборов учета, установленных только АО "Газпром газораспределение Ижевск".

30.07.2015 в антимонопольный орган поступило заявление гражданки Вострокнутовой Н.Н. (вх. N 6190), согласно которому ООО "ГазСпецМонтаж-М" установил прибор учета газа, после чего она обратилась в ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" для опломбирования счетчика. Представитель ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" отказал в опломбировке прибора учета газа, а также пояснил, что подлежат опломбировке только счетчики, установленные АО "Газпром газораспределение Ижевск". Вострокнутова Н.Н. была вынуждена обратиться в АО "Газпром газораспределение Ижевск" за установкой прибора учета газа. Вместе с заключением договора гражданке были навязаны "консультационные услуги по перемонтажу газопровода" стоимостью 300 рублей, хотя перемонтаж и консультация осуществлены не были. 17.07.2015 года слесарь АО "Газпром газораспределение Ижевск" осмотрел установленный ранее счетчик, монтаж прибора учета газа не производил. Кроме того, не являясь работником ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск", слесарь АО "Газпром газораспределение Ижевск" осуществил опломбирование прибора учета газа. По мнению Вострокнутовой Н.Н., ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" намеренно не осуществляет опломбирование приборов учета газа, установленных ООО "ГазСпецМонтаж-М", для понуждения к обращению в АО "Газпром газораспределение Ижевск".

На основании указанных заявлений УФАС по Удмуртской Республике возбуждено дело N АА 06-06/2015-193 о нарушении ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" антимонопольного законодательства по ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

По результатам рассмотрения дела антимонопольным органом установлено следующее.

В соответствии с договором N 1-1296-26/2015/56-7-4700 от 03.08.2015 ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" поручает АО "Газпром газораспределение Ижевск" осуществить технический надзор за монтажом бытового прибора учета газа.

В соответствии с материалами дела, некоторым гражданам, в частности Вострокнутовой Н.Н., Токареву Р.П., Кудрявцевой О.Е., при обращении в ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" за опломбированием приборов учета газа выдавалась листовка, на которой было указано, что гражданам необходимо обратиться в специализированную организацию (газораспределительную организацию - ГРО) для внесения изменений по перечню обслуживаемого оборудования в договор на техническое обслуживание внутридомового газового оборудования (ТО ВДГО). При наличии подтверждающих документов, выданных или заверенных специализированной организацией, ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" просит оформить заявку на выход контролера общества. Кроме того, ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" указало, что расчет начислений по прибору учета газа возможен только при наличии пломбы поставщика газа.

В соответствии со свидетельством о допуске к видам работ, которые не оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства N ДМ-Ч01-2014-16-1488 от 08.08.2015, выданным Саморегулируемой организацией Некоммерческим партнерством "Первое поволжское строительное объединение", ООО "ГазСпецМонтаж-М" допущено, в том числе, к работам по устройству и демонтажу системы газоснабжения; к работам по установке узлов учета.

В соответствии с протоколом N 1 заседания комиссии по проверке знаний по безопасности труда ООО "ГазСпецМонтаж-М" проверку знаний прошли 11 сотрудников.

В материалах дела имеются удостоверения сотрудников ООО "ГазСпецМонтаж-М" - слесарей по ремонту и эксплуатации газового оборудования, в которых содержится оттиск печати Приволжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.

ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг поставки природного газа по газораспределительной сети для обеспечения коммунально-бытовых нужд в географических границах МО "город Ижевск" за период 2014 год и 1 полугодие 2015 года.

ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" при обращении граждан за опломбированием приборов учета газа отказывало им в опломбировке по мотиву их установки не АО "Газпром газораспределение Ижевск, а ООО "ГазСпецМонтаж-М", а также в связи с отсутствием у ООО "ГазСпецМонтаж-М" лицензий на право осуществления рассматриваемых действий.

С учетом данных обстоятельств антимонопольный орган пришел к выводу, что действия ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск", выразившиеся в отказе в принятии заявлений на опломбирование приборов учета газа, а также в отказе от опломбирования, не отвечают требованиям действующего законодательства.

Заявление Вострокнутовой Н.Н. на опломбирование прибора учета газа поступило в ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" 26.06.2015, пломба была установлена 23.07.2015.

Заявление Волкова А.Г. на опломбирование прибора учета газа поступило в ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" 06.07.2015, пломба была установлена 13.08.2015.

Заявление Крюкова В.Л. на опломбирование прибора учета газа поступило в ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" 16.06.2015, пломба была установлена 27.08.2015.

Приняв заявления граждан Вострокнутовой Н.Н., Волкова А.Г., Крюкова В.Л., ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" обязано было в течение срока, предусмотренного подп. "б" п. 22 Правил, а именно - 5 рабочих дней, произвести опломбирование приборов учета газа граждан.

В соответствии с действующим законодательством приборы учета газа Вострокнутовой Н.Н., Волкова А.Г., Крюкова В.Л. должны были быть опломбированы не позднее 03.07.2015, 13.07.2015, 23.06.2015 соответственно. ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" нарушило сроки опломбирования приборов учета газа потребителей Вострокнутовой Н.Н., Волкова А.Г., Крюкова В.Л. на 14 рабочих дней, 23 рабочих дня и 47 рабочих дней соответственно.

Антимонопольным органом сделан вывод о том, что действия ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск", выразившиеся в осуществлении действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на рынке установления приборов учета газа, приводят к ущемлению интересов ООО "ГазСпецМонтаж-М" и граждан, приборы учета которых установлены ООО "ГазСпецМонтаж-М", нарушение срока установки пломб на местах присоединения приборов учета газа к газопроводам, что привело к ущемлению интересов Вострокнутовой Н.Н., Волкова А.Г., Крюкова В.Л., являются действиями занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, и нарушают часть 1 статьи 10 Закона "О защите конкуренции".

На основании решения по делу N АА 06-06/2015-193 о нарушении антимонопольного законодательства ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" было признано нарушившим часть 1 статьи 10 Закона "О защите конкуренции" в части осуществления действий (бездействия) занимающим доминирующее положение хозяйствующим субъектом, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

В действиях общества выявлено наличие события административного правонарушения, административная ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.

Указанное решение УФАС по Удмуртской Республике по делу N АА 06-06/2015-193 о нарушении антимонопольного законодательства в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ явилось поводом для возбуждения в отношении общества административного дела по признакам нарушения ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.

По факту выявленных нарушений 26.01.2016 УФАС по Удмуртской Республике в присутствии представителя ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" Серебро С.Д. по доверенности, составлен протокол N АА 06-07/2016-2А об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.

Уведомление о составлении протокола об административном правонарушении вручено заявителю 22.12.2015 (т.1 л.д.13-14).

Определением УФАС по Удмуртской Республике о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении N АА 06-07/2016-2А заявитель был извещен о необходимости явки законного представителя общества 02.03.2016 к 09 час. 00 мин. в УФАС по УР для рассмотрения дела. Определение от 27.01.2016 вручено заявителю 01.02.2016 (т.1 л.д.59).

Постановлением УФАС по Удмуртской Республике о наложении штрафа по делу об административном правонарушения N АА 06-07/2016-2А от 02.03.2016 ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" привлечено к административной ответственности, предусмотренной ст. 2 ст. 14.31 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 7 027 812 руб. 04 коп. Постановление антимонопольным органом вынесено в присутствии представителя Серебро С.Д., действующего по доверенности от 13.02.2014.

Полагая, что решение антимонопольного органа и постановление о привлечении к административной ответственности не соответствуют требованиям действующего законодательства, ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании решения и постановления незаконными.

При рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в действиях общества имеется нарушение ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции", в связи с чем, указал на наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ.

Вместе с тем, суд признал неверным определение антимонопольным органом географических границ товарного рынка, на котором совершено административное правонарушение, что повлекло назначение штрафа в необоснованном размере. В этой связи, а также с учетом смягчающего ответственность обстоятельства (устранение нарушения) суд посчитал возможным назначить наказание в виде административного штрафа в минимальном размере, предусмотренном санкцией ч. 2 ст. 14.31 КоАП РФ для юридических лиц.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу доводы, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Частью 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Частью 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за совершение занимающим доминирующее положение на товарном рынке хозяйствующим субъектом действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, если результатом таких действий является или может являться недопущение, ограничение или устранение конкуренции, за исключением случаев, предусмотренных статьей 14.31.1 настоящего Кодекса, либо совершение субъектом естественной монополии действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Факт совершения предприятием указанного правонарушения и соблюдение антимонопольным органом порядка привлечения к административной ответственности установлен судами и сторонами не оспаривается.

Статьей 3.1 КоАП РФ установлено, что административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

В соответствии со ст. 4.1 КоАП РФ административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение, в соответствии с настоящим Кодексом. При назначении административного наказания физическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, личность виновного, его имущественное положение, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

За совершение юридическими лицами правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.31 КоАП Российской Федерации, установлена административная ответственность в виде наложения административного штрафа, размер которого по общему правилу определяется от суммы выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение. При этом санкция указанной нормы права устанавливает нижний предел штрафа в сумме ста тысяч рублей.

Поскольку КоАП Российской Федерации не содержит положений, определяющих признаки и границы рынка для целей определения размера административного штрафа, принимая во внимание, что статьей 14.31 КоАП Российской Федерации установлена административная ответственность за злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке в форме совершения действий, недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, для целей назначения наказания в виде штрафа в процентах от сумма выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), географические границы рынка, на котором совершено административное правонарушение, подлежат определению в соответствии с положениями антимонопольного законодательства.

В соответствии с пунктом 4 статьи 4 Закона о защите конкуренции под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами.

Согласно пункту 4.1 Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок), географические границы товарного рынка - территория, на которой покупатель (покупатели) приобретает или имеет экономическую возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами.

Определение географических границ товарного рынка проводится на основе информации: о регионе, в котором действует хозяйствующий субъект, являющийся объектом антимонопольного контроля, и (или) о регионе, в котором выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства; о ценообразовании на рынке рассматриваемого товара или о различиях в уровнях цен на данный товар на территории Российской Федерации (п. 4.2 Порядка).

Пунктом 4.7 Порядка предусмотрено, что определение географических границ товарного рынка основывается на экономической возможности покупателя приобрести товар на территории Российской Федерации или ее части и отсутствии этой возможности за ее пределами. В сфере услуг субъектов естественных монополий географические границы товарных рынков определяются с учетом особенностей предоставления этих услуг, в частности: наличия и расположения технологической инфраструктуры (сетей); возможностей приобретателей по доступу к инфраструктуре и ее использованию (подключению к сетям).

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции, в данном случае место совершения правонарушения имеет существенное значение для определения размера наказания, поскольку соответствующая санкция связывает данные обстоятельства и размер подлежащего назначению штрафа напрямую зависит от места совершения правонарушения.

Определение товарного рынка в этом случае зависит именно от места предоставления конкретной услуги (в данном случае по опломбированию приборов учета газа), в связи с исполнением которой допущено правонарушение. Границы товарного рынка по предоставлению услуги, в результате исполнения которой допущено правонарушение, должны определяться границами расположения приборов учета газа потребителей, точками поставки на вводе в жилой дом в который была осуществлена поставка газа.

В рассматриваемом случае при назначении административного штрафа антимонопольный орган не предпринял действий по определению границ товарного рынка, а исходило из данных всей выручки газа ООО "Газпром межрегионгаз Ижевск". Анализа рынка установки приборов учета газа антимонопольный орган не проводил.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что при расчете административного штрафа необходимо было определить рынок установки приборов учета газа, а не рынок оказания услуг по транспортировке газа по трубопроводам.

В соответствии с положениями статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации административный орган, чье решение о привлечении к административной ответственности оспаривается в арбитражном суде, обязан доказать соответствие такого решения закону, в том числе в части размера назначенного административного наказания в виде административного штрафа. Указанное применительно к данному делу означает необходимость соблюдения антимонопольным органом требований антимонопольного законодательства к определению границ товарного рынка, в том числе географических, а также самого товарного рынка услуг.

Исследовав и оценив представленные доказательства в соответствии с положениями главы 7 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд пришел к мотивированному выводу о недоказанности антимонопольным органом правомерности определения географических границ товарного рынка для целей расчета административного штрафа. При этом, определить выручку в границах местоположения жилых домов, в которых находится приборы учета газа, по материалам дела возможным не представляется.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 19 Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что суд, установив отсутствие оснований для применения конкретной меры ответственности, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ, принимает решение о признании незаконным и об изменении оспариваемого постановления в части назначения наказания. В данном случае в резолютивной части решения указывается мера ответственности, назначенная судом.

При таких обстоятельствах снижение судом первой инстанции размера штрафа до 100 000 рублей является законным.

Вместе с тем, самостоятельное определение судом первой инстанции географических границ рынка, на котором совершено административное правонарушение, не основано на положениях антимонопольного законодательства и статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что, однако, не является основанием для отмены судебного акта, учитывая правильность вышеизложенных выводов суда.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, выводов суда не опровергают, не содержат фактов, которые не были бы учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность решения суда, следовательно, подлежат отклонению.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, оснований для отмены (изменения) решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Удмуртской Республики от 23 ноября 2016 года по делу N А71-2753/2016 в обжалуемой части оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Удмуртской Республике - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Председательствующий

Е.М. Трефилова

Судьи

Н.В. Варакса Л. Ю. Щеклеина