Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2017 г. N 18АП-763/17

Требование: о признании незаконным акта органа власти по муниципальному контракту в отношении жилья, по уплате налогов

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Челябинск

27 февраля 2017 г.

Дело N А76-15518/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 27 февраля 2017 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 27 февраля 2017 г.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Малышева М.Б., Костина В.Ю.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Разиновой О.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации г. Челябинска на решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.12.2016 по делу N А76-15518/2016 (судья Мрез И.В.).

В судебном заседании принял участие представитель:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - Васянина А.А. (доверенность N 22 от 12.01.2017).

Администрация г. Челябинска (далее - Администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 24.03.2016 по делу N 51-ВП/2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление муниципального заказа Администрации г. Челябинска, акционерное общество "ЕЭТП", общество с ограниченной ответственностью "Уралремжилстрой" (далее - ООО "Уралремжилстрой") и Савельев Игорь Николаевич (далее - Савельев И.Н.).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.12.2016 (резолютивная часть решения объявлена 08.12.2016) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с таким решением, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неправильное истолкование судом закона. Полагает, что в действиях Администрации отсутствуют нарушения требований ч.2 ст.8 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), ч.ч.1 и 3 ст.17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Обращает внимание на то, что при формировании документации о закупке учтено, что здание Администрации является единым технологическим комплексом, техническое обслуживание которого должно осуществляться с учетом необходимости бесперебойного функционирования всей системы органа местного самоуправления. Комплекс необходимых работ объединен в том числе ГОСТ Р 51870-2014, и эти работы аналогичны работам, которые выполняют управляющие компании, обслуживающие многоквартирные дома. При этом, по мнению Администрации, участники закупки не ограничены в возможности заключить договоры с третьими лицами в целях исполнения контракта. Также указывает на то, что при формировании начальной цены контракта был изучен рынок необходимых услуг, и в одном из коммерческих предложений содержалась калькуляция затрат по техническому обслуживанию здания в целом. Полагает, что действиями Администрации конкуренция не нарушена. В отношении претензий антимонопольного органа к содержанию документации о закупке податель жалобы указывает на то, что периодичность оказания услуг по некоторым позициям зависит от частоты нарушений в работе технических систем здания и определить ее на момент утверждения документации не представлялось возможным. Помимо этого, заявитель полагает, что обращение Савельева И.Н. в УФАС по Челябинской области не могло служить основанием для проведения антимонопольным органом внеплановой проверки, так как этим лицом не полностью указан почтовый адрес.

Представитель УФАС по Челябинской области в судебном заседании против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представители иных лиц, участвующих в деле, извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились. Апелляционная жалоба рассмотрена без их участия.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене.

Из материалов дела следует, что Управлением муниципального заказа Администрации г. Челябинска (организация, осуществляющая закупку) на официальном сайте закупок в сети Интернет размещено извещение о проведении электронного аукциона для закупки N 0169300000115006761 на оказание услуг по техническому обслуживанию здания Администрации г. Челябинска. Заказчик - Администрация г. Челябинска. Начальная максимальная цена контракта составила 9200000 руб. (оплата за 2016 год). Дата проведения аукциона - 21.12.2015. Также на сайте размещена утвержденная Администрацией документация об аукционе. По результатам проведенного аукциона Администрацией 28.12.2015 заключен муниципальный контракт с ООО "Уралремжилстрой".

15.03.2016 из Федеральной антимонопольной службы России в УФАС по Челябинской области поступило обращение гражданина Савельева И.Н., содержащее сведения о нарушениях при проведении указанного электронного аукциона законодательства о контрактной системе.

Уведомлением от 17.03.2016 УФАС по Челябинской области известило Администрацию о принятии решения на основании указанного обращения о проведении в соответствии со ст.99 Закона N 44-ФЗ внеплановой проверки соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок при проведении электронного аукциона.

По результатам проверки антимонопольным органом принято решение от 24.03.2016 по делу N 51-ВП/2016, в соответствии с которым действия заказчика признаны нарушающими ч.2 ст.8 Закона N 44-ФЗ, ч.ч.1, 3 ст.17 Закона N 135-ФЗ. Предписание по итогам проверки решено не выдавать, поскольку контракт по итогам закупки заключен. Материалы дела решено передать должностному лицу УФАС по Челябинской области для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства в отношении виновных лиц.

Не согласившись с этим решением, заявитель оспорил его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом об отсутствии совокупности условий для признания оспоренного решения незаконным.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что защита гражданских прав осуществляется в том числе путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, а также прекращения или изменения правоотношения.

В соответствии с ч.1 ст.198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании ч.5 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом N 44-ФЗ урегулированы отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (ч.1 ст.1 Закона N 44-ФЗ).

Статьей 99 Закона N 44-ФЗ установлены требования к контролю в сфере закупок. В соответствии с этой статьей, контроль в сфере закупок осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, путем проведения в том числе внеплановых проверок в отношении субъектов контроля (пп."а" п.1 ч.3). Контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку в том числе при поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (п.2 ч.15).

Порядок рассмотрения жалобы по существу регламентирован положениями ст.106 Закона N 44-ФЗ, в силу которой контрольный орган в сфере закупок обязан рассмотреть жалобу по существу и возражение на жалобу в течение пяти рабочих дней с даты поступления жалобы (ч.3). По результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений (ч.8). Решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия (ч.9).

Оспоренное решение в настоящем случае принято по результатам внеплановой проверки, проведенной в соответствии со ст.99 Закона N 44-ФЗ на основании обращения Савельева И.Н. о нарушении законодательства о контрактной системе при проведении Администрацией аукциона. То есть проверка проведена по основанию, предусмотренному п.2 ч.15 ст.99 Закона N 44-ФЗ.

Ссылаясь на положения ст.ст.7, 10 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", Администрация указывает на отсутствие у антимонопольного органа основания для рассмотрения указанного обращения гражданина ввиду указания им в заявлении не полного почтового адреса.

Из представленного в материалы дела обращения Савельева И.Н. следует, что при указании в нем почтового адреса обратившегося лица, ошибочно не указан номер дома (указаны почтовый индекс, населенный пункт, наименование улицы, номер корпуса и номер квартиры).

Между тем, указанная допущенная при оформлении обращения ошибка носит явно технический характер и не воспрепятствовала антимонопольному органу в установлении действительного почтового адреса обратившегося лица. Наличие такой ошибки нельзя признать обстоятельством, исключающим необходимость проверки содержащихся в обращении сведений. Изложенные в апелляционной жалобе возражения в этой части судом отклоняются.

Оценивая решение антимонопольного органа по существу изложенных в нем выводов, суд апелляционной инстанции полагает необходимым обратить внимание на следующее.

Статьей 8 Закона N 44-ФЗ установлены принципы обеспечения конкуренции при проведении закупок. В силу ч.2 этой статьи конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Антимонопольные требования к торгам установлены в ст.17 Закона N 135-ФЗ, в соответствии с которой при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников, а также заключение соглашений между организаторами торгов и (или) заказчиками с участниками этих торгов, если такие соглашения имеют своей целью либо приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) созданию преимущественных условий для каких-либо участников, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации; 2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; 4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений (ч.1). Наряду с установленными частью 1 этой статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (ч.2). Наряду с установленными частями 1 и 2 этой статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, участниками запроса котировок, участниками запроса предложений путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок, запроса предложений (ч.3).

В соответствии с п.3.2 ч.2 Информационной карты утвержденной Администрацией документации об аукционе, описание объекта закупки указано в Приложении N 1 к документации (Техническое задание).

Техническим заданием установлено требование заказчика о выполнении работ и услуг в отношении здания Администрации, включая следующие работы и услуги: уборка помещений в административном здании; предоставление ковровых напольных грязезащитных, резиновых, влаговпитывающих покрытий; побелка стволов деревьев, окраска бордюров, окраска металлического ограждения территории; уборка от снега и льда, подметание (прилегающая территория - 2000 кв.м); механизированная уборка территории от снега, льда до асфальтного покрытия (прилегающая территория - 2000 кв.м); уборка территории (тротуаров, проезжей части дорог и проездов) от снега и наледи в зимний период (до асфальтового покрытия с применением противогололедного материала) (прилегающая территория - 2000 кв.м); вывоз снега (в объеме 10 куб.м); мытье наружного и внутреннего остекления административного здания; выполнение работ по отоплению, канализации, электроснабжению; столярные работы; противопожарные мероприятия; обеспечение дезинфекции и дератизации помещений в здании; обслуживание лифтов; обслуживание телефонного оборудования; услуги работников гардероба, вахтера; прочие работы (функции разнорабочих); административные работы.

Как обоснованно отмечено антимонопольным органом, указанные виды деятельности взаимно не связаны, выполняются различными специалистами и с различной периодичностью, отличаются по функциональным, техническим характеристикам и их объединение в один лот требует от потенциальных участников закупки наличия большого объема разнообразных не связанных между собой технических, кадровых, финансовых ресурсов, что может привести к ограничению состава участников на торгах.

При этом, необходимость объединение указанных не связанных между собой требований к работам и услугам Администрацией документально не подтверждена.

Нельзя признать должным обоснованием такого укрупнения лота обобщенный довод заявителя о необходимости обеспечения бесперебойного функционирования всей системы органа местного самоуправления и здания Администрации, как единого технологического комплекса.

Оценивая указанные действия заказчика, антимонопольный орган учел также, что допущенное заказчиком необоснованное укрупнение лота привело к увеличению цены контракта, и как следствие, к увеличению размера обеспечения заявки на участие в аукционе (5% от цены контракта) и размера обеспечения исполнения контракта (10% от цены контракта), что также является обстоятельством, ограничивающим состав участников аукциона.

Антимонопольным органом также обращено внимание на то обстоятельство, что подобное укрупнение лота при проведении аналогичных торгов в 2014 и 2015 годах (извещения N 0169300000114006594 и N 016930000011500761) привели к фактическому участию в торгах единственного участника - ООО "Уралремжилстрой", с которым заключен договор и при проведении рассматриваемого аукциона.

Таким образом, действия Администрации по укрупнению лота при формировании аукционной документации правомерно признаны антимонопольным органом противоречащими требованиям ч.1 ст.17 закона N 135-ФЗ.

Помимо этого, УФАС по Челябинской области отмечено, что при исполнении работ (оказании услуг) по позициям N N 11 и 12 Технического задания (Санитарно-техническое обслуживание и Аварийное обслуживание) необходима замена расходных материалов и вышедших из строя запасных частей, при этом в документации отсутствуют сведения о лице, на которое будет возложена обязанность по их приобретению. Также, по позициям 11 и 19 Технического задания (Санитарно-техническое обслуживание и Обслуживание телефонного оборудования) в аукционной документации не приведена информация о периодичности подлежащих выполнению работ (подлежащих оказанию услуг), а отмечено, лишь, что такие работ (услуги) выполняются по мере необходимости.

Неполнота содержания документации в этой части не позволяет исполнителю определит существенные условия исполнения контракта. Также отсутствие указанной информации в документации может привести к созданию преимущественных условий тем участникам закупки, которые ранее оказывали заказчику аналогичные услуги. В этой связи действия заказчика по формированию документации в указанной части правомерно признаны антимонопольным органом противоречащими ст.8 закона N 44-ФЗ, ч.ч.1, 3 Закона N 135-ФЗ.

Приведенный в апелляционной жалобе довод Администрации о невозможности отражения в документации требований относительно периодичности подлежащих оказанию услуг по позициям N 11 и N 19 и об определении такой периодичности заказчиком в ходе выполнения контракта, рассмотрен и обоснованно отклонен антимонопольным органом, которым в частности отмечено, что такая позиция заказчика противоречит установленным законом принципам прозрачности и открытости в сфере закупок.

Таким образом, следует согласиться с выводом суда первой инстанции об обоснованности признания антимонопольным органом действий заявителя нарушающими требования ч.2 ст.8 закона N 44-ФЗ и ч.ч.1, 3 ст.17 Закона N 135-ФЗ.

Соответствие оспоренного ненормативного правого акта закону исключает возможность удовлетворения заявленных Администрацией требований.

Учитывая изложенное, и принимая во внимание отсутствие нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для изменения или отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 15.12.2016 по делу N А76-15518/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации г. Челябинска - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

М.Б. Малышев В.Ю. Костин