Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 февраля 2017 г. N 17АП-19175/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 12 мая 2017 г. N Ф09-1732/17 настоящее постановление отменено

г. Пермь

02 февраля 2017 г.

Дело N А60-39654/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 января 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 02 февраля 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мельниковой Э.И.

при участии:

от заявителя Администрации муниципального образования "Обуховское сельское поселение" (ИНН 6613006764, ОГРН 1056600782633) - Чистяков А.П., предъявлен паспорт, доверенность от 20.01.2017;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (ОГРН 1036602648928, ИНН 6658065103) - не явились, извещены надлежащим образом;

от третьего лица ООО "Теплогарант" - Кульба Г.Ю., предъявлено удостоверение, доверенность от 15.02.2016;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

на решение Арбитражного суда Свердловской области

от 30 октября 2016 года

по делу N А60-39654/2016,

принятое судьей Хачевым И.В.,

по заявлению Администрации муниципального образования "Обуховское сельское поселение"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области

третье лицо: ООО "Теплогарант"

о признании недействительными ненормативных правовых актов,

установил:

Администрация муниципального образования "Обуховское сельское поселение" (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области (далее - заинтересованное лицо, антимонопольный орган) о признании недействительными решения по жалобе N 102/18.1-2016 от 10.08.2016 года и предписания по жалобе N 102/18.1-2016 от 10.08.2016 года.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 30 октября 2016 года (резолютивная часть объявлена 26 октября 2016 года) заявленные требования удовлетворены. Признаны недействительными решение и предписание N 102/18.1-2016 от 10.08.2016, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области в отношении Администрации муниципального образования "Обуховское сельское поселение".

Не согласившись с решением суда, Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе антимонопольный орган оспаривает выводы суда о допустимости дополнительных требований к участникам в рамках конкурса на право заключения концессионного соглашения, объектом которого являются объекты теплоснабжения. Указывает, что если объектом концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, то в данном случае недопустимо включение в предмет торгов и предмет такого концессионного соглашения иного имущества, указанного в 4.1 ст. 4 Закона, в том числе объектов газоснабжения. Обращает внимание суда, что в документации и в извещении объектом концессионного соглашения были указаны объекты теплоснабжения.

ООО "Теплогарант" (третье лицо), также не согласившись с решением суда первой инстанции, обжаловало его в порядке апелляционного производства, просит решение суда отменить. Доводы жалобы сводятся к несоответствию выводов суда обстоятельствам дела, неправильному применению норм материального права. Полагает, что в конкурсах на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения не допускается устанавливать в конкурсной документации требования к участникам конкурса, в том числе об их квалификации, и отстранять от участия в таких торгах заявителей, которые не предоставили документы о квалификации.

Представитель третьего лица в суде апелляционной инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Администрация муниципального образования "Обуховское сельское поселение" представила письменный отзыв на апелляционные жалобы.

Присутствующий в судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации с доводами, изложенными в апелляционных жалобах, не согласен. Просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы антимонопольного органа и третьего лица - без удовлетворения.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещено надлежащим образом, представителей для участия в судебном заседании суда апелляционной инстанции не направило, что на основании ч. 2 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в отсутствие их представителей.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, Администрацией муниципального образования "Обуховское сельское поселение" объявлен конкурс на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов тепло- и газоснабжения, находящихся в муниципальной собственности МО "Обуховское сельское поселение".

Распоряжением главы муниципального образования от 10.06.2016 утверждена конкурсная документация.

11.06.2016 на официальном сайте http://torgi.gov.ru было опубликовано сообщение 110616/0379008/01 с конкурсной документацией.

В силу п.3.1 конкурсной документации заявитель обязан соответствовать требованию наличия в штате квалифицированных (обученных и аттестованных) специалистов в сферах теплоснабжения, газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, энергоснабжения в количестве, соответствующем промышленной безопасности.

В соответствии с п.3.2 конкурсной документации в целях подтверждения данного требования к заявителю заявка должна содержать копии документов, подтверждающих наличие в штате заявителя квалифицированных специалистов в сфере теплоснабжения (копии трудовых книжек, копии приказов, копии свидетельств, удостоверений).

По результатам состоявшегося 25.07.2016 предварительного отбора ООО "Теплогарант" не допущено к участию в конкурсе с обоснованием, указанным в протоколе N 2 проведения предварительного отбора участников по открытому конкурсу сообщения N 110616/0379008/01.

В связи с чем ООО "Теплогарант" обратилось с заявлением в Управление Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области.

ООО "Теплогарант", ссылаясь на п. 1.6 ст. 23 Федерального закона от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О концессионных соглашениях", считает, что требование подтверждения квалификации заявителя в конкурсе на право заключения соглашения в отношении объектов теплоснабжения, установленное в конкурсной документации, является незаконным, как и отстранение в связи с этим от участия в конкурсе по причине непредоставления документов или предоставления недостоверных документов о квалификации.

10.08.2016 года Комиссией Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области по результатам рассмотрения жалобы N 102/18.1-2016 вынесено решение по жалобе N 102/18.1-2016, в соответствии с которым жалоба ООО "Теплогарант" признана обоснованной, а администрация МО "Обуховское сельское поселение" признана нарушившей ч. 1.6 статьи 23 "Закона о концессионных соглашениях" при организации и проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов теплоснабжения.

На основании данного решения выдано предписание по жалобе N 102/18.1-2016 от 10.08.2016 об устранении нарушений антимонопольного законодательства, согласно которому администрации МО "Обуховское сельское поселение" в течение 3 дней с момента размещения на сайте решения по жалобе необходимо

- аннулировать результаты конкурса;

- отменить все протоколы, составленные в ходе конкурса, теми же средствами и способом, которыми они были размещены;

- внести изменения в Конкурсную документацию, учитывающие требования ч.1.6 ст. 23 Федерального закона "О Концессионных соглашениях" путем исключения из нее требований к участникам конкурса (в том числе требования к их квалификации, профессиональным, деловым качествам).

О выполнении настоящего предписания проинформировать в течение 5 дней с момента исполнения.

Не согласившись с принятыми УФАС по Свердловской области решением и предписанием, Администрация муниципального образования "Обуховское сельское поселение" обратилась с заявлением о признании актов антимонопольного органа незаконными.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из несоответствия оспариваемых ненормативных актов требованиям Закона о концессионных соглашениях, нарушении прав и законных интересов Администрации оспариваемыми актами.

Суд апелляционной инстанции считает выводы суда обоснованными, соответствующими действующему законодательству и представленным в материалы дела доказательствам, а апелляционные жалобы не подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ч.2 ст. 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 21.07.2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (Закон о концессионных соглашениях) концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 настоящего Федерального закона.

В силу ч. 1 ст. 26 Закона о концессионных соглашениях сообщение о проведении конкурса опубликовывается конкурсной комиссией в определяемом концедентом официальном издании и размещается на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (при проведении открытого конкурса) или направляется лицам в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения одновременно с приглашением принять участие в конкурсе (при проведении закрытого конкурса) в срок, установленный конкурсной документацией, но не менее чем за тридцать рабочих дней до дня истечения срока представления заявок на участие в конкурсе.

В соответствии с ч. 3 ст. 26 Закона о концессионных соглашениях в сообщении о проведении конкурса должны быть указаны:

1) наименование, место нахождения, почтовый адрес, реквизиты счетов, номера телефонов концедента, адрес его официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", данные должностных лип и иная аналогичная информация;

2) объект концессионного соглашения;

3) срок действия концессионного соглашения:

4) требования к участникам конкурса;

5) критерии конкурса и их параметры;

6) порядок, место и срок предоставления конкурсной документации;

7) размер платы, взимаемой концедентом за предоставление конкурсной документации, порядок и сроки ее внесения, если такая плата установлена. Размер такой платы не должен превышать расходы на изготовление копий конкурсной документации и отправку их по почте;

8) место нахождения, почтовый адрес, номера телефонов конкурсной комиссии и иная аналогичная информация о ней;

9) порядок, место и срок представления заявок на участие в конкурсе (даты и время начала и истечения этого срока);

9.1) размер задатка, порядок и сроки его внесения, реквизиты счетов, на которые вносится задаток;

10) порядок, место и срок представления конкурсных предложений (даты и время начала и истечения этого срока):

11) место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе:

12) место, дата и время вскрытия конвертов с конкурсными предложениями:

13) порядок определения победителя конкурса;

14) срок подписания членами конкурсной комиссии протокола о результатах проведения конкурса;

15) срок подписания концессионного соглашения.

Материалами дела подтверждается, что извещение о проведении конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объектов тепло- и газоснабжения муниципального образования "Обуховское сельское поселение" размещено 11.06.2016 на официальном сайте торгов в сети "Интернет" http://torgi.gov.ru (извещение N 1 10616/0379008/01).

Предметом открытого конкурса является право заключить концессионное соглашение, в соответствии с которым Концессионер обязуется за свой счет создать, реконструировать имущество, состав и описание которого приведено в приложении к настоящей конкурсной документации.

Концессионное соглашение предусматривает строительство и реконструкцию объектов с целью обеспечения бесперебойного и качественного предоставления потребителям услуг по теплоснабжению.

К моменту подачи в конкурсную комиссию заявителем своей заявки на участие в открытом конкурсе, и не позднее срока окончания приема заявок на участие в открытом конкурсе, в обеспечение исполнения обязательства по заключению концессионного соглашения каждый заявитель должен внести задаток в размере 100 000 рублей.

Так, вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе состоялось 25.07.2016. Результаты оформлены соответствующим Протоколом от 25.07.2016 N 1, согласно которому на участие в конкурсе поданы 2 заявки: ООО "Теплогарант" и ООО "Комфорт".

Предварительный отбор участников состоялся 25.07.2016. Результаты оформлены соответствующим протоколом N 2 от 25.07.2016, согласно которому ООО "Теплогарант" не допущено к участию в конкурсе.

Согласно ч. 1 ст. 23 Закона о концессионных соглашениях конкурсная документация должна содержать:

- условия конкурса;

- состав и описание, в том числе технико-экономические показатели, объекта концессионного соглашения и иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества;

- требования, которые предъявляются к участникам конкурса (в том числе требования к их квалификации, профессиональным, деловым качествам) и в соответствии с которыми проводится предварительный отбор участников конкурса;

- критерии конкурса и установленные в соответствии с ч.ч. 2.2. 3 и 4 ст. 24 настоящего Федерального закона параметры критериев конкурса;

- исчерпывающий перечень документов и материалов и формы их представления заявителями, участниками конкурса, в том числе документов и материалов, подтверждающих:

а) соответствие заявителей требованиям, установленным конкурсной документацией и предъявляемым к участникам конкурса;

б) соответствие заявок на участие в конкурсе и конкурсных предложений требованиям, установленным конкурсной документацией;

в) информацию, содержащуюся в конкурсном предложении;

- срок опубликования, размещения сообщения о проведении конкурса или направления этого сообщения липам в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения одновременно с приглашением принять участие в конкурсе;

- порядок представления заявок на участие в конкурсе и требования, предъявляемые к ним;

- место и срок представления заявок на участие в конкурсе (даты и время начала и истечения этого срока);

- порядок, место и срок предоставления конкурсной документации;

- порядок предоставления разъяснений положений конкурсной документации;

- указание на способы обеспечения концессионером исполнения обязательств по концессионному соглашению, а в случае, если объектом концессионного соглашения является имущество, указанное в ч. 1.2 ст. 10 настоящего Федерального закона, требование о предоставлении победителем конкурса в целях обеспечения исполнения обязательств по концессионному соглашению безотзывной банковской гарантии в соответствии с требованиями, установленными ч.ч. 4 и 4.1 ст. 10 настоящего Федерального закона, но не менее чем в определенном конкурсной документацией размере;

- размер задатка, вносимого в обеспечение исполнения обязательства по заключению концессионного соглашения (далее - задаток), порядок и срок его внесения, реквизиты счетов, на которые вносится задаток;

- размер концессионной платы, форму или формы, порядок и сроки ее внесения, за исключением случаев, предусмотренных частью 1.1 статьи 7 настоящего Федерального закона (при условии, что размер концессионной платы не является критерием конкурса);

- порядок, место и срок представления конкурсных предложений (даты и время начала и истечения этого срока);

- порядок и срок изменения и (или) отзыва заявок на участие в конкурсе и конкурсных предложений;

- порядок, место, дату и время вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе;

- порядок и срок проведения предварительного отбора участников конкурса, дату подписания протокола о проведении предварительного отбора участников конкурса;

- порядок, место, дату или даты в случае, если конкурсной документацией предусмотрено представление конкурсных предложений в двух отдельных запечатанных конвертах в соответствии с частью 1 статьи 30 настоящего Федерального закона, и время вскрытия конвертов с конкурсными предложениями;

- порядок рассмотрения и оценки конкурсных предложений;

- порядок определения победителя конкурса;

- срок подписания протокола о результатах проведения конкурса;

- срок подписания концессионного соглашения;

- требования к победителю конкурса о представлении документов, подтверждающих обеспечение исполнения обязательств концессионера по концессионному соглашению в соответствии с установленными настоящим Федеральным законом способами обеспечения исполнения концессионером обязательств по концессионному соглашению, а также требования к таким документам;

- срок передачи концедентом концессионеру объекта концессионного соглашения и (или) иного передаваемого концедентом концессионеру по концессионному соглашению имущества;

- порядок предоставления концедентом информации об объекте концессионного соглашения, а также доступа на объект концессионного соглашения.

По мнению антимонопольного органа, Администрацией муниципального образования "Обуховское сельское поселение" к претендентам на участие в конкурсе на право заключения концессионного соглашения (сообщение N 1 10616/0379008/01) предъявлены в нарушение части 1.6 статьи 23 Закона о концессионных соглашениях излишние требования (требования, которые предъявляются участникам конкурса, в том числе требования к их квалификационным, профессиональным, деловым качествам) и в соответствии с которыми проводится предварительный отбор участников конкурса, и последующем отказе в допуске к участию в конкурсе по данному основанию.

Частью 1.6 ст. 23 Закона о концессионных соглашениях установлено, что в случае, если объектом концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем, требования, которые предъявляются к участникам конкурса (в том числе требования к их квалификации, профессиональным, деловым качествам), не устанавливаются.

Согласно извещению о проведении рассматриваемого конкурса, конкурсной документации и проекту концессионного соглашения - объектом конкурса являются объекты теплоснабжения муниципального образования "Обуховское сельское поселение".

Между тем, из приложения N 1 к конкурсной документации - перечня объектов концессионного соглашения следует, что в число объектов включены, в том числе газопроводы (подземные и надземные), относящиеся в соответствии с законом к объектам газоснабжения.

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что Администрацией муниципального образования "Обуховское сельское поселение" правомерно включены в конкурсную документацию требования к квалификации участников конкурса.

Суд апелляционной инстанции не принимает доводы апелляционных жалоб в силу следующего.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" система теплоснабжения - совокупность источников тепловой энергии и теплопотребляющих установок, технологически соединенных тепловыми сетями; объекты теплоснабжения - источники тепловой энергии, тепловые сети или их совокупность; тепловая сеть - совокупность устройств (включая центральные тепловые пункты, насосные станции), предназначенных для передачи тепловой энергии, теплоносителя от источников тепловой энергии до теплопотребляющих установок; источник тепловой энергии - устройство, предназначенное для производства тепловой энергии.

Котельные, участвующие в выработке тепловой энергии, являются источниками тепловой энергии, самостоятельными объектами теплоснабжения. Для осуществления деятельности газовой котельной, производства тепловой энергии, требуется топливо в виде газа, подаваемого через газопроводы.

Из Перечня объектов концессионного соглашения следует, что объектами теплоснабжения являются, в том числе здания с установкой газовой котельной и котельным оборудованием, газопроводы.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган не доказал, что газопроводы не являются составной частью сложного технологического объекта теплоснабжения. Техническая документация антимонопольным органом не исследовалась, обстоятельства, имеющие значения для разрешения данного вопроса, не устанавливались. Соответственно выводы апелляторов о невозможности соединения данных объектов в один предмет концессионного соглашения не основаны на документально подтвержденных обстоятельствах.

Между тем, согласно п. 4.3 "СНиП 42-01-2002. Газораспределительные системы" настоящие нормы и правила распространяются на новые и реконструируемые газораспределительные системы, предназначенные для обеспечения природным и сжиженным углеводородными газами потребителей, использующих газ в качестве топлива, а также внутренние газопроводы, и устанавливает требования к их безопасности и эксплуатационным характеристикам. Учитывая данные требования строительных норм и правил, положения п.3 ч.1 ст.23 Закона о концессионных соглашениях, администрация обоснованно включила в конкурсную документацию требования к участникам конкурса относительно их квалификации, профессиональных и деловых качеств.

При указанных обстоятельствах принятием оспариваемых ненормативных правовых актов, не соответствующих требованиям действующего законодательства, антимонопольный орган нарушил права и законные интересы заявителя, в связи с чем суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области по жалобе N 102/18.1-2016 от 10.08.2016 года и выданного на его основании предписания.

Доводы Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области и третьего лица - ООО "Теплогарант", приведенные в апелляционных жалобах, судом апелляционной инстанции отклоняются, так как указанные доводы не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств.

Суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал материалы дела, доказательства получили надлежащую правовую оценку, с которой суд апелляционной инстанции согласен.

Нарушений норм материального и процессуального права, являющихся в силу ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

При указанных обстоятельствах оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционных жалоб у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Свердловской области от 30 октября 2016 года по делу N А60-39654/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Свердловской области, третьего лица ООО "Теплогарант" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Свердловской области.

Председательствующий

Л. Ю. Щеклеина

Судьи

Н. В. Варакса Л. Х. Риб