Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 15 февраля 2017 г. N 01АП-8736/16

Требование: о признании незаконным бездействия по договору на выполнение работ по замене оборудования в отношении жилья

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

15 февраля 2017 г.

А43-495/2016

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Кириловой Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Залит Я.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Партнер-НН" (ОГРН 1075259001817, ИНН 5259066858, г. Нижний Новгород, упр. Героев, д. 49) на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.09.2016

по делу N А43-495/2016,

принятое судьей Леоновым А.В.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Партнер-НН"

о признании незаконным бездействия администрации города Нижнего Новгорода в лице Департамента жилья и инженерной инфраструктуры,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Партнер-НН" - Панкова А.Е. по доверенности от 19.12.2016 (участвовал в судебном заседании 01.02.2017);

от администрации города Нижнего Новгорода в лице Департамента жилья и инженерной инфраструктуры - Бакановой Л.Н. по доверенности от 30.12.2016 N 01-370/Д (участвовала в судебном заседании 01.02.2017),

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Партнер-НН" (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании незаконным бездействия администрации города Нижнего Новгорода в лице Департамента жилья и инженерной инфраструктуры (далее - администрация) по невнесению в региональную программу проведения капитального ремонта МКД Нижегородской области многоквартирного дома N 22 по ул. Шаляпина г. Нижнего Новгорода и об обязании администрации внести изменения в региональную программу проведения капитального ремонта МКД Нижегородской области и включить многоквартирный дом N 22 по ул. Шаляпина в краткосрочный план необходимости проведения работ по замене лифтового оборудования на 2016 год.

Решением от 27.09.2016 Арбитражный суд Нижегородской области отказал заявителю в удовлетворении требования.

Общество не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просит его отменить в связи с неполным выяснением обстоятельств, имеющих значение для дела, недоказанностью имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд считал установленными, несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель Общества в судебном заседании 01.02.2017 поддержал доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней.

Представитель администрации в судебном заседании 01.02.2017 и в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции - оставить без изменения.

Иные лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Некоммерческая организация "Фонд капитального ремонта многоквартирных домов, расположенных на территории Нижегородской области" (далее - НО "Нижегородский фонд ремонта МКД") в отзыве на апелляционную жалобу оставило ее рассмотрение на усмотрение суда.

В порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в составе суда произведена замена.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 01.02.2017 объявлялся перерыв до 08 час. 40 мин. 08.02.2017.

Законность и обоснованность решения Арбитражного Нижегородской области от 27.09.2016 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвовавших в судебном заседании, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, во исполнение Жилищного кодекса Российской Федерации, Закона Нижегородской области от 28.11.2013 N 159-З "Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области" (далее - Закон N 159-З) Правительство Нижегородской области постановлением от 01.04.2014 N 208 утвердило государственную региональную адресную программу по проведению капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области (в редакции постановления от 30.10.2014 N 747, далее - Региональная программа).

В частности, указанной Региональной программой предусмотрен ремонт или замена лифтового оборудования в доме N 22 по ул. Шаляпина г. Нижнего Новгорода в период 2019-2023 г.г.

В соответствии с договором управления от 01.01.2015 Общество является управляющей компанией по отношению к многоквартирному дому N 22 по ул. Шаляпина г. Н. Новгорода.

В мае 2015 года Общество обратилось в Департамент жилья и инженерной инфраструктуры администрации с заявлением по вопросу внесения изменений в Региональную программу в отношении указанного дома N 22 по ул. Шаляпина.

Письмом от 04.06.2015 N 14-2328/15-ис Департамент жилья и инженерной инфраструктуры администрации отказал во включении данного дома в Региональную программу по замене лифтов в 2016 году со ссылкой на отсутствие установленных уполномоченным органом порядка предоставления и видов документов, подтверждающих необходимость проведения актуализации государственной программы Нижегородской области по капитальному ремонту.

Посчитав, что со стороны администрации имеет место незаконное бездействие по невнесению в Региональную программу спорного дома в части замены лифтов в 2016 году, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

НО "Нижегородский фонд ремонта МКД" создана распоряжением Правительства Нижегородской области от 26.12.2013 N 2724-р как некоммерческая организация в качестве регионального оператора в целях осуществления деятельности, направленной на обеспечение проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области (пункт 5 части 1 статьи 4 Закона N 159-З).

Деятельность регионального оператора осуществляется в соответствии с ЖК РФ, Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами Нижегородской области, подлежащими обязательному исполнению.

В соответствии с требованиями частей 3, 5 статьи 170 ЖК РФ, частей 4, 7 статьи 6 Закона N 159-З в целях формирования фонда капитального ремонта собственники помещений в многоквартирных домах в течение шести месяцев после официального опубликования программы Нижегородской области по капитальному ремонту (до 08.11.2014) вправе были выбрать один из следующих способов формирования фонда капитального ремонта: перечисление взносов на капитальный ремонт на специальный счет; перечисление взносов на капитальный ремонт на счет регионального оператора.

В случае, если собственники помещений в многоквартирном доме не выбрали способ формирования фонда капитального ремонта или выбранный ими способ не был реализован, орган местного самоуправления принимает решение о формировании фонда капитального ремонта в отношении такого многоквартирного дома на счете регионального оператора (часть 7 статьи 170 ЖК РФ, часть 9 статьи 6 Закона N 159-З).

Поскольку собственниками помещений в многоквартирном доме N 22 по ул. Шаляпина г. Н. Новгорода способ формирования фонда капитального ремонта не был выбран или реализован в установленный срок, орган местного самоуправления принял решение о формировании фонда капитального ремонта в отношении этого многоквартирного дома на счете регионального оператора (постановление администрации от 19.11.2014 N 4784).

Региональный оператор обеспечивает проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме в объеме и в сроки, которые предусмотрены региональной программой капитального ремонта, и финансирование капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (часть 1 статьи 182 ЖК РФ).

Региональная программа и актуализированный краткосрочный план ее реализации формируются органами местного самоуправления на основании информации о многоквартирных домах и их техническом состоянии для каждого многоквартирного дома, предоставляемой организациями, осуществляющими управление многоквартирными домами, в Региональной программе установлены сроки и виды работ по капитальному ремонту многоквартирных домов, расположенных на территории Нижегородской области (статья 168 ЖК РФ, часть 2 статьи 14 Закона N 159-З, постановление Правительства Нижегородской области от 02.07.2013 N 433 "Об утверждении порядка проведения мониторинга технического состояния многоквартирных домов, расположенных на территории Нижегородской области" (далее - Порядок проведения мониторинга)).

В случае, если вышеуказанная информация не представлена лицами, осуществляющими управление многоквартирными домами, ее подготавливают органы местного самоуправления (часть 3 статьи 14 Закона N 159-З).

В данном случае на основании информации, представленной лицом, осуществляющим управление многоквартирным домом N 22 по ул. Шаляпина г. Н. Новгорода, органом местного самоуправления в данном доме согласно Региональной программе запланированы в том числе ремонт или замена лифтового оборудования в период 2019-2023 годы.

При этом суд пришел к выводу о том, что на момент обращения заявителя в Департамент жилья и инженерной инфраструктуры администрации, а именно в мае 2015 года, отсутствовал порядок установления необходимости капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области. Такой порядок утвержден только постановлением Правительства Нижегородской области от 15.03.2016 N 134 (вступило в законную силу 18.03.2016).

Таким образом, суд поддержал позицию администрации, в том числе изложенную в письме от 04.06.2015 N 14-2328/15-ис, согласно которой документы, подтверждающие необходимость проведения актуализации конкретных видов работ на определенном доме, а также порядок их предоставления нормативными актами Правительства Нижегородской области не установлены.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции считает данную позицию ошибочной по следующим основаниям.

В силу положений статьи 168 ЖК РФ решения о внесении изменений в региональную программу капитального ремонта принимаются в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Региональная программа капитального ремонта подлежит актуализации не реже чем один раз в год.

Аналогичное положение в отношении актуализации государственной программы Нижегородской области по капитальному ремонту закреплено в пункте 6 статьи 14 Закона N 159-З.

Таким образом, программа является гибким правовым механизмом, фактически правовым ориентиром, достижение ее целей не исключает возможность изменения сроков проведения капитального ремонта в многоквартирных домах на более ранние при наличии к тому оснований соответствующих изменений (дополнений), подлежащих внесению в региональную программу путем ее актуализации.

Порядок подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта, требования к таким программам, порядок предоставления органами местного самоуправления сведений, необходимых для подготовки таких программ, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с ЖК РФ.

В части 2 статьи 16 Закона N 159-З (в редакции, действующей на момент обращения заявителя в администрацию) установлено, что определение очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах для целей формирования и актуализации государственной программы Нижегородской области по капитальному ремонту осуществляется исходя из следующих критериев: 1) год ввода в эксплуатацию многоквартирного дома; 2) дата последнего проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме; 3) своевременность и полнота внесения взносов на капитальный ремонт; 4) многоквартирные дома, управление которыми осуществляется товариществами собственников жилья, и многоквартирные дома, в которых сформирован (избран) совет многоквартирного дома; 5) доля помещений в многоквартирном доме, оборудованных индивидуальными приборами учета горячей и холодной воды, электроэнергии, в общем количестве помещений в многоквартирном доме.

Согласно пункту 2 статьи 19 Закона N 159-З (в редакции, действующей на момент обращения заявителя в администрацию) определение необходимости проведения капитального ремонта осуществляется органами местного самоуправления на основании сведений о техническом состоянии конструктивных элементов и инженерных систем, представляемых лицами, осуществляющими управление многоквартирными домами.

Орган местного самоуправления для уточнения данных и (или) определения приоритетности в необходимости проведения капитального ремонта может формировать комиссию с участием представителей органа местного самоуправления, а также представителей лица, осуществляющего управление многоквартирным домом, и (или) регионального оператора (в случае формирования фонда капитального ремонта на счете, счетах регионального оператора), с обязательным участием представителей органа государственного жилищного надзора Нижегородской области.

Порядок работы комиссии устанавливается органом местного самоуправления. Комиссия устанавливает значения показателей технического состояния конструктивных элементов и инженерных систем путем их обследования визуальным способом, инструментальными методами контроля и испытаниями в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

В рассматриваемом случае, ссылаясь на отсутствие нормативно-правовой нормы, регламентирующей порядок избрания первоочередности включения многоквартирного дома в программу капитального ремонта, суд первой инстанции не учел, что в случае обнаружения пробела в праве применяется институт правовой аналогии, который закреплен в статье 6 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Так, в силу данной нормы в случаях, когда предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса отношения прямо не урегулированы законодательством или соглашением сторон и отсутствует применимый к ним обычай, к таким отношениям, если это не противоречит их существу, применяется гражданское законодательство, регулирующее сходные отношения (аналогия закона).

При невозможности использования аналогии закона права и обязанности сторон определяются исходя из общих начал и смысла гражданского законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, разумности и справедливости.

С учетом данных положений суд апелляционной инстанции считает, что на момент обращения заявителя в Департамент жилья и инженерной инфраструктуры администрации, а именно в мае 2015 года, мог быть применен приведенный в Законе N 159-З порядок установления необходимости капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, независимо от определения такого порядка впоследствии постановлением Правительства Нижегородской области от 15.03.2016 N 134.

Более того, необходимо было учесть фактические обстоятельства дела. Так, состояние лифтов в многоквартирном доме N 22 по ул. Шаляпина характеризуется высоким уровнем износа, что подтверждается заключениями органа по сертификации ООО "Нижегородский центр технической диагностики", составленными по результатам оценки соответствия лифтов, отработавших назначенный срок службы. Срок эксплуатации лифтов в данном доме, а именно с 1979 года, превысил их физический износ. Работы по капитальному ремонту и монтажу лифта необходимы для создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан.

Вместе с тем администрация после обращения Общества 04.05.2016 с просьбой об актуализации программы капитального ремонта действия, предусмотренные статьей 19 Закона N 159-З не совершила, а именно комиссию не создала, визуальный осмотр и иные обследования не произвела.

Суд первой инстанции не учел данные обстоятельства при рассмотрении настоящего дела.

В свою очередь в силу части 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела в порядке апелляционного производства арбитражный суд по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно рассматривает дело.

В соответствии со статьей 2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации одной из задач судопроизводства в арбитражных судах является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность.

Бремя доказывания факта нарушения прав и интересов заявителя следует также и из положений статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которым лицо, заинтересованное в защите своих прав, вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав. Заинтересованность как процессуальная категория предполагает собой нарушение охраняемых законом прав и (или) интересов заявителя.

Если заявителем не будет доказан факт нарушения его прав в результате издания ненормативного правового акта, решения, осуществления противоправных действий (бездействия), суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

При этом судебная защита нарушенных прав направлена на их восстановление и избранный стороной способ защиты нарушенного права должен соответствовать такому праву и должен быть направлен на его восстановление.

Суд не вправе констатировать только факт недействительности принятых ненормативных актов или незаконности действий (бездействия), если при этом не преследуется цель восстановить нарушенное право заявителя или лиц, в защиту которых он обращается.

В данном случае суд апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела исходит из действительной воли Общества, изложенной в его заявлении в арбитражный суд.

Так, Общество просило признать незаконным бездействие администрации по невнесению в региональную программу проведения капитального ремонта МКД Нижегородской области многоквартирного дома N 22 по ул. Шаляпина г. Нижнего Новгорода в 2016 году, а в качестве правовосстановительной меры нарушенного права просило суд обязать администрацию внести изменения в региональную программу проведения капитального ремонта МКД Нижегородской области и включить многоквартирный дом N 22 по ул. Шаляпина в краткосрочный план необходимости проведения работ по замене лифтового оборудования на 2016 год.

В ходе рассмотрения дела суд апелляционной инстанции с учетом пояснений представителя администрации установил и представителем Общества не отрицалось, что постановлением Правительства Нижегородской области от 31.10.2016 N 731 утвержден краткосрочный план реализации региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Нижегородской области, на 2017-2018 годы. Согласно данному плану проведение работ по замене лифтового оборудования в количестве 5 штук в доме N 22 по ул. Шаляпина планируется в 2017 году.

При этих обстоятельствах, а также с учетом пояснений представителей лиц, участвующих в деле, о невозможности внесения изменений в краткосрочный план необходимости проведения работ по замене лифтового оборудования на 2016 год, у суда апелляционной инстанции на момент рассмотрения дела и принятия настоящего постановления отсутствуют основания для удовлетворения требований заявителя ввиду невозможности восстановить его нарушенное право.

Выводы суда первой инстанции о пропуске заявителем срока для обращения в арбитражный суд с настоящим требованием суд апелляционной инстанции признает несостоятельными, поскольку суд рассмотрел требование по существу, а значит, фактически восстановил данный срок, если он был пропущен. Более того, в нарушение требований процессуальных норм суд возложил бремя доказывания получения соответствующего ответа администрации на Общество.

Вместе с тем ошибочные выводы суда не привели в итоге к принятию неверного решения.

При этих условиях основания для отмены обжалуемого решения Арбитражного суда Нижегородской области отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Общества удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 27.09.2016 по делу N А43-495/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Партнер-НН" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Е.А. Кирилова