Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 января 2017 г. N 19АП-5/17

город Воронеж

30 января 2017 г.

Дело N А48-7693/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 30 января 2017 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Михайловой Т.Л.,

судей: Осиповой М.Б.,

Ольшанской Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем

Бутыриной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" на определение арбитражного суда Орловской области от 29.11.2016 по делу N А48-7693/2016 (судья Полинога Ю.В.) о возвращении заявления общества с ограниченной ответственностью "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" (ОГРН 1075741000521, ИНН 5725003520) к Комиссии по землепользованию и застройке Орловской области Правительства Орловской области, Управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области о признании незаконным решения и об обязании направления проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки пгт. Нарышкино в представительный орган местного самоуправления,

при участии в судебном заседании:

от общества с ограниченной ответственностью "Нарышкинское хлебоприемное предприятие": Негинского А.Г., представителя по доверенности от 10.10.2016, выданной сроком на три года;

от Комиссии по землепользованию и застройки Орловской области Правительства Орловской области - представители не явились, надлежаще извещено;

от Управления градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области - представители не явились, надлежаще извещено,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" (далее - общество "Нарышкинское хлебоприемное предприятие", общество) обратилось в арбитражный суд Орловской области с заявлением к комиссии по землепользованию и застройки Орловской области Правительства Орловской области (далее - комиссия по землепользованию и застройке, комиссия) и управлению градостроительства, архитектуры и землеустройства Орловской области (далее - управление градостроительства и архитектуры, управление) о признании несоответствующим пунктам 15, 16 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения комиссии по землепользованию и застройке Орловской области, оформленное протоколом N 29 от 19.08.2016 по вопросу N 6 повестки дня и об обязании направления проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки пгт. Нарышкино в части установления зоны П-1 (зона объектов производственно-делового и складского назначения) в границах земельного участка с кадастровым номером 57:06:0010604:3 по ул. Ревкова в представительный орган местного самоуправления.

Определением арбитражного суда Орловской области от 29.11.2016 заявление общества "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" возвращено на основании пункта 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Арбитражный процессуальный кодекс).

Не согласившись с вынесенным определением, общество обратилось с настоящей апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение арбитражного суда Орловской области от 29.11.2016 и передать дело на рассмотрение арбитражного суда первой инстанции по существу.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель ссылается на то, что спор по настоящему делу вытекает из отношений по осуществлению предпринимательской деятельности, а именно - эксплуатации земельного участка, используемого для осуществления предпринимательской деятельности, а также осуществления строительства на указанном земельном участке объектов, которые используются в предпринимательской деятельности.

Кроме того, общество ссылается на то, что определением от 14.11.2016 судьи районного суда г. Орла Макаровой О.В. отказано в принятии административного искового заявления в связи с неподведомственностью спора суду общей юрисдикции.

Таким образом, в рассматриваемом случае возникла ситуация при которой лицо не может реализовать право на судебную защиту, поскольку и суд общей юрисдикции, и арбитражный суд отказываются рассматривать заявления, считая, что оно подлежит рассмотрению судами иной судебной системы.

Представители комиссии по землепользованию и застройке и управления градостроительства и архитектуры, извещенных надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились.

В соответствии с частью 1 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса лица, участвующие в деле, и иные участники арбитражного процесса извещаются арбитражным судом о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия путем направления копии судебного акта в порядке, установленном настоящим Кодексом, не позднее чем за пятнадцать дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом.

Информация о принятии искового заявления или заявления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия размещается арбитражным судом на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" не позднее чем за пятнадцать дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом. Документы, подтверждающие размещение арбитражным судом на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" указанных сведений, включая дату их размещения, приобщаются к материалам дела.

Частью 6 статьи 121 Арбитражного процессуального кодекса установлена обязанность лиц, участвующих в деле, после получения определения о принятии искового заявления или заявления к производству и возбуждении производства по делу самостоятельно предпринимать меры по получению информации о движении дела с использованием любых источников такой информации и любых средств связи. При этом лица, участвующие в деле, несут риск наступления неблагоприятных последствий в результате непринятия мер по получению информации о движении дела, если суд располагает информацией о том, что указанные лица надлежащим образом извещены о начавшемся процессе.

В материалах рассматриваемого дела имеются доказательства того, что лица, участвующие в нем, извещены надлежащим образом о начавшемся судебном процессе. Их представители участвовали в судебных заседаниях, проводившихся по делу в суде первой инстанции.

Определение Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2017 о принятии к производству апелляционной жалобы по настоящему делу было размещено в Картотеке арбитражных дел на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" 13.01.2017, копия определения направлена лицам, участвующим в деле. Также о дате, месте и времени судебного заседания стороны извещены телефонограммами.

При указанных обстоятельствах апелляционная коллегия полагает выполненными условия надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы общества.

Неявка в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы по существу, в связи с чем на основании статей 121, 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса дело рассматривалось в отсутствие не явившегося участника процесса.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, изложенные в апелляционной жалобе, выслушав пояснения представителя общества, явившегося в судебное заседание, суд апелляционной инстанции считает, что определение суда первой инстанции изменению либо отмене не подлежит.

Как следует из материалов дела, общество "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" инициировало проект внесения изменений в правила землепользования и застройки в части установления единой территориальной зоны для принадлежащего обществу земельного участка с кадастровым номером 57:06:001 06 04:0003, расположенного по адресу: Орловская область, Урицкий район, пгт. Нарышкино, ул. Ревкова, д. 28.

В соответствии с протоколом заседания комиссии по землепользованию и застройке N 29, утвержденным 19.08.2016, комиссией 17.08.2016 рассматривался вопрос о проекте внесения изменений в Правила землепользования и застройки пгт. Нарышкино в части установления зоны П-1 (зона объектов производственного - делового и складского назначения) в границах земельного участка с кадастровым номером 57:06:0010604:3 по ул. Ревкова, принадлежащего на праве собственности обществу "Нарышкинское хлебоприемное предприятие".

Комиссией принято решение об отложении рассмотрения вопроса до завершения административного расследования Роспотребнадзором; с учетом результатов расследования (при условии возможности размещения предприятия) направить материалы на повторные публичные слушанья.

Полагая указанное решение незаконным и необоснованным, нарушающим его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд области, установив, что спор по существу связан не с предпринимательской или иной экономической деятельностью, а с порядком и основаниями внесения изменений в Правила землепользования и застройки, пришел к выводу о неподсудности дела арбитражным судам и возвратил заявление общества по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса.

Апелляционная коллегия, оценивая законность и обоснованность определения о возвращении заявления, исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в действующем законодательстве не содержится определения понятия ненормативного правового акта.

Конституционный суд Российской Федерации в определении от 04.12.2003 N 418-О указал, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, следует понимать документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) государственного (муниципального) органа и касающийся конкретного лица.

Из анализа статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса и приведенной правовой позиции Конституционного Суда следует, что ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в арбитражном суде, является принятый и подписанный руководителем или иным уполномоченным лицом органа, наделенного соответствующими властными полномочиями, документ (независимо от формы выражения), адресованный конкретному лицу, содержащий обязательные для этого лица правила поведения и влекущий для него правовые последствия.

В отличие от ненормативного правового акта, носящего индивидуальный характер и рассчитанного на однократное применение, под нормативным правовым актом, как это следует из разъяснения, данного в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов" (далее- постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда от 30.07.2013 N 58) акты, принятые органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, содержание которых составляют правовые нормы (правила поведения), рассчитанные на неоднократное применение и влекущие юридические последствия для неопределенного круга лиц, либо нормы, которыми вводятся в действие, изменяются или отменяются действующие правовые нормы, представляют собой нормативные правовые акта. Положения нормативного характера могут быть включены в утвержденные нормативным правовым актом приложения.

Нормативные правовые акты принимаются законотворческими органами в пределах их компетенции.

В части 8 статьи 1 Градостроительного кодекс Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) правила землепользования и застройки определены как документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно подпункту 2 пункта 3 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Статья 30 Градостроительного кодекса установлено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30).

Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30).

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения: о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (часть 3 статьи 30 Кодекса).

Порядок подготовка проекта правил землепользования и застройки определен в статье 31 Градостроительного кодекса.

В соответствии с пунктом 20 части 1 статьи 14 Градостроительного кодекса утверждение правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

Частью 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее- Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ, Закон N 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ).

В частности, частью 3 статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ предусмотрено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, к которым относятся и правила землепользования и застройки на территории муниципального образования.

Перечень вопросов местного значения; полномочия органов местного самоуправления по их разрешению; виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются Уставом муниципального образования (часть 1 статьи 44 Закона N 131-ФЗ).

Согласно разъяснению, данному в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 30.07.2013 N 58 при определении юридической природы оспариваемого акта арбитражным судам надлежит исходить из оценки его содержания, принимая во внимание следующее: акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, Российской Федерации носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих публичные полномочия, об утверждении проектов планировки и проектов межевания территории, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории (охранных, защитных зон), о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд не содержат норм права и не устанавливают правил поведения, а представляют собой акты применения к земельным участкам (землям) в границах определяемой соответствующим актом территории специального правового режима, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом. По своей юридической природе такие акты не являются нормативными правовыми актами и могут быть оспорены по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса.

Из имеющихся в материалах дела документов усматривается, что решением Нарышкинского поселкового Совета народных депутатов от 23.09.2011 N 20/4-ПС утвержден Генеральный план муниципального образования городское поседение "Нарышкино" Урицкого района Орловской области, а решением от 07.06.2012 N 32-ГП утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Нарышкино".

Как следует из содержания заявления о признании незаконным решения Комиссии землепользования и застройки, требования общества "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" по существу касаются правомерности Правил землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Нарышкино" и их соответствия Генеральному плану поселения и Градостроительному кодексу, а равно свидетельствуют о необходимости правовой оценки обоснованности принятия решения по результатам рассмотрения проекта внесения изменений в нормативный правовой акт муниципального органа власти - в Правила землепользования и застройки муниципального образования городского поселения "Нарышкино".

В указанной связи суд области пришел к обоснованному выводу о том, что требования общества касаются оспаривания нормативного правового акта.

Между тем, в силу положений статей 27, 29 Арбитражного процессуального кодекса дела об оспаривании нормативных правовых актов неподведомственны арбитражным судам.

Указания в поданном в арбитражный суд заявлении на то, что предметом оспаривания является ненормативный правовой акт, недостаточно само по себе для принятия поданного заявления к производству арбитражного суда.

Пунктом 1 части 1 статьи 129 Арбитражного процессуального кодекса установлено право арбитражного суда возвратить заявление, если при рассмотрении вопроса о принятии заявления он установит, что дело неподсудно данному арбитражному суду.

Поскольку дело, не подлежащее рассмотрению в арбитражном суде, не может считаться подсудным какому-либо арбитражному суду, то, исходя из изложенных норм права и правовых позиций, суд области обоснованно возвратил заявителю заявление, не подлежащее рассмотрению в арбитражном суде.

В указанной связи определение арбитражного суда Орловской области от 29.11.2016 по делу N А48-7693/2016 отмене не подлежит как принятое обоснованно и законно.

Ссылка общества на отказ судьи районного суда г. Орла Макаровой О.В. в принятии административного искового заявления к Комиссии по землепользованию и застройке о признании незаконным решения от 19.08.2016 и на ограничение в указанной связи доступа общества к правосудию отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку данное определение могло быть обжаловано обществом в порядке, установленном Кодексом административного производства, на что указано в нем самом.

Сведений об обжаловании определения от 14.11.2016 и об отказе в удовлетворении апелляционной жалобы обществом не представлено.

При этом апелляционная коллегия считает необходимым отметить, что в силу положений пункта 2 статьи 20 Кодекса административного производства Российской Федерации дела об оспаривании нормативных правовых актов, актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований подсудны Верховным суда республики, краевым, областным судам, судам города федерального значения, суда автономной области и судам автономного округа, которые рассматривают их в качестве суда первой инстанции.

Вопрос о распределении судебных расходов по делу в виде государственной пошлины судом не разрешается, поскольку согласно разъяснению, данному в пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда от 27.01.2003 N 2, взимание государственной пошлины за рассмотрение арбитражным судом дел о привлечении к административной ответственности федеральным законом не предусмотрено.

Руководствуясь статьями 266, 268, 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Определение арбитражного суда Орловской области от 29.11.2016 по делу N А48-7693/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Нарышкинское хлебоприемное предприятие" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в течение месяца через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.Л. Михайлова

Судьи

М.Б. Осипова Н.А. Ольшанская