Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2017 г. N 14АП-151/17

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Вологда

28 февраля 2017 г.

Дело N А13-7089/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2017 года.

В полном объеме постановление изготовлено 28 февраля 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Осокиной Н.Н., судей Докшиной А.Ю. и Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от предприятия Сухановой С.В. на основании распоряжения от 27.04.2015, Лебедевой О.А. по доверенности от 10.02.2017, от управления Гребенщиковой М.С. по доверенности от 15.01.2016, от администрации Тотемского муниципального района Лебедевой О.А. по доверенности от 30.08.2016,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Водоканал Юбилейный" на решение Арбитражного суда Вологодской области от 01 декабря 2016 года по делу N А13-7089/2015 (судья Мамонова А.Е.),

установил:

муниципальное унитарное предприятие "Водоканал Юбилейный" (место нахождения: 161327, Вологодская область, Тотемский район, поселок Юбилейный, улица Молодежная, дом 15; ОГРН 1123535000335, ИНН 3518009569; далее - предприятие) обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Вологодской области (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Зосимовская, дом 65; ОГРН 1043500072230, ИНН 3525141557; далее - управление) о признании недействительным приказа от 27.03.2015 N 251 "Об отказе в предоставлении лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности МУП "Водоканал Юбилейный", а также о возложении обязанности предоставить лицензию на осуществление деятельности по размещению отходов I-IV классов опасности.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: администрация Тотемского муниципального района (место нахождения: 161300, Вологодская область, город Тотьма, улица Володарского, дом 4; ОГРН 1023501493707, ИНН 3518001217), Комитет по экономике и управлению муниципальным имуществом Тотемского муниципального района (место нахождения: 161300, Вологодская область, город Тотьма, улица Володарского, дом 4; ОГРН 1033500705193, ИНН 3518001859; далее - Комитет), Департамент лесного комплекса Вологодской области (место нахождения: 160000, город Вологда, улица Герцена, дом 27; ОГРН 1053500056136, ИНН 3525151968), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (место нахождения: 123995, город Москва, улица Грузинская Б., дом 4/6, корпус А;Б; ОГРН 1047703033300; ИНН 7703381225).

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 06.11.2015, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2016, требования предприятия удовлетворены, приказ управления от 27.03.2015 N 251 признан не соответствующим Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" и недействительным. На управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов предприятия.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10.05.2016 решение Арбитражного суда Вологодской области от 06.11.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2016 по делу N А13-7089/2015 отменены, дело направлено на новое рассмотрение.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 01.12.2016, вынесенным по итогам нового рассмотрения дела, в удовлетворении заявления предприятия отказано.

Предприятие с судебным решением не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование своей позиции указывает, что управление вышло за пределы проверки соответствия предприятия лицензионным требованиям, затребовав документы, не предусмотренные пунктом 3 Положением о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 255.

Управление в отзыве просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, считая его законным и обоснованным, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Представитель администрации Тотемского муниципального района в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Комитет по экономике и управлению муниципальным имуществом Тотемского муниципального района, Департамент лесного комплекса Вологодской области и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей предприятия, управления и третьего лица, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность обжалуемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, 27.01.2015 предприятие обратилось в управление с заявлением о предоставлении лицензии на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.

Управление на основании приказа от 05.03.2015 N 170 провело проверку сведений, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и прилагаемых к нему документах, в ходе которой выявило и отразило в акте от 20.03.2015 N 136-03 нарушение предприятием лицензионных требований в связи с отсутствием необходимого для выполнения заявленных работ объекта размещения отходов (полигона), соответствующего установленным требованиям.

В частности, управлением установлено, что земельный участок под полигоном не входит в перечень, определенный частью 1 статьи 21 Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ), при этом документов, подтверждающих перевод земельного участка под полигон промышленных и бытовых отходов, не имеется. Кроме того, при осмотре полигона установлено отсутствие наблюдательных скважин (выше и ниже полигона по потоку грунтовых вод), предусмотренных проектом полигона и заключением экспертной комиссии на этот проект.

В связи с несоответствием соискателя лицензии лицензионным требованиям управление приказом от 27.03.2015 N 251 отказало предприятию в предоставлении лицензии.

Не согласившись с указанным приказом, предприятие обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Судом первой инстанции принято решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Апелляционный суд согласен с таким выводом суда первой инстанции по следующим основаниям.

Отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности на момент спорных правоотношений регулировались Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Закон N 99-ФЗ,), Положением о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I - IV классов опасности, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 255 (далее - Положение N 255).

В соответствии с пунктом 30 части 1 статьи 12 Закона N 99-ФЗ деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию.

Частью 1 статьи 13 названного Закона предусмотрено, что для получения лицензии соискатель лицензии представляет по установленной форме в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии.

В силу части 1 статьи 14, статьи 19 Закона N 99-ФЗ, пункта 10 Положения N 255 в отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии предусмотрено проведение внеплановой проверки. При этом осуществляется лицензионный контроль в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", с учетом особенностей, установленных Законом N 99-ФЗ.

Предметом внеплановой выездной проверки соискателя лицензии являются состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые предполагается использовать соискателем лицензии или лицензиатом при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям (часть 5 статьи 19 Закона N 99-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 14 Закона N 99-ФЗ решение о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении оформляется приказом (распоряжением) лицензирующего органа.

На основании пункта 2 части 7 статьи 14 Закона N 99-ФЗ основанием отказа в предоставлении лицензии установленное в ходе проверки несоответствие соискателя лицензии лицензионным требованиям.

На основании частью 3 статьи 8 Закона N 99-ФЗ в перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности могут быть включены требования о наличии у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям, необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (пункт 1); иные требования, установленные федеральными законами (пункт 5).

Согласно пункту 2 части 3 статьи 13 Закона N 99-ФЗ к заявлению о предоставлении лицензии прилагаются копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами, за исключением документов, на которые распространяется требование пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

На основании подпункта "а" пункта 3 Положения N 255 при осуществлении деятельности в области обращения с отходами лицензионным требованием является наличие у соискателя лицензии необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, и соответствующих установленным требованиям.

Согласно пункту 2 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" запрещается размещение опасных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека.

В силу пункта 5 статьи 12 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ) запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

ЛК РФ устанавливает запрет на размещение объектов капитального строительства, за исключением линейных объектов, гидротехнических сооружений и объектов, связанных с выполнением работ по геологическому изучению и разработкой месторождений углеводородного сырья, в лесах, расположенных в водоохранных зонах, а также в запретных полосах лесов, расположенных вдоль водных объектов (пункт 5 части 1 статьи 104, часть 3 статьи 106).

Запрет на размещение в границах водоохранных зон объектов размещения отходов производства и потребления установлен также пунктом 2 части 15 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 4.3 СанПиН 2.1.7.1322-03 (Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления") предусмотрено, что в границах установленных водоохранных зон открытых водоемов размещение объектов складирования отходов производства и потребления не допускается.

С учетом изложенного, наличие у соискателя лицензии необходимого для выполнения заявленных работ объекта размещения отходов, принадлежащего ему на праве собственности или ином законном основании, и соответствующего установленным требованиям к расположению за пределами границ водоохранных зон, запретных полос лесов, является одним из лицензионных требований.

Как следует из материалов дела, объект "Полигон для захоронения промышленных, твердых бытовых отходов Юбилейного ЛПУ МГ" построен и введен в эксплуатацию ОАО "Газпром", что подтверждается актом технического обследования земельных участков, испрашиваемых к отводу из состава государственного лесного фонда от 29.10.2003, актом выбора земельного участка для строительства от 09.07.2004 N 239, актом приемки законченного строительством объекта приемочной комиссией от 30.12.2004, распоряжением ОАО "Газпром" от 30.12.2004 N 620, актом ввода в эксплуатацию законченного строительством объекта N1/2007.

Решением Муниципального собрания Тотемского муниципального района от 23.07.2008 N 788 в муниципальную собственность принято безвозмездно от ОАО "Газпром" имущество, в том числе полигон твердых бытовых и промышленных отходов КС-16 Юбилейная с оборудованием дренажной очистки.

Комитетом и предприятием заключен договор от 05.11.2014 об использовании муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за муниципальным унитарным предприятием, в составе которого назван полигон ТБО КС-16 Юбилейная с оборудованием дренаж п.Юбилейный (т.2, л. 90-93).

Следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, что указанный полигон твердых бытовых и промышленных отходов расположен на земельном участке на расстоянии 1 км к юго-востоку от пос. Юбилейный в 100 м слева от дороги на причал р.Сухоны на землях Погореловского сельского совета и ПСХ "Погореловский", часть которого площадью 5,7272 га размещена на земельном участке с кадастровым номером 35:14:0402011:20, отнесенного к землям лесного фонда.

Согласно материалам государственного лесного реестра лесной участок с местоположением: Вологодская область, Тотемский район, Тотемское лесничество, Тотемское сельское участковое лесничество, ООО "Погореловский", квартал 34, выделы 27, 31, 33, 34, относится по целевому назначению к защитным лесам категории запретные полосы, расположенные вдоль водных объектов.

Управлением установлено, что земельный участок под названным полигоном не входит в перечень, определенный частью 1 статьи 21 ЛК РФ, документы, подтверждающие перевод земель лесного фонда под полигон промышленных и бытовых отходов, отсутствуют.

В связи с изложенным управление пришло к правомерному выводу о несоответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям.

Податель апелляционной жалобы указывает, что проверка назначения земельного участка под полигоном выходит за пределы компетенции управления при проверке соответствия лицензиата условиям предоставления лицензии и нарушает требовании Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Указанные доводы получили оценку суда кассационной инстанции и были признаны необоснованными.

В частности, суд кассационной инстанции пришел к выводу о том, что наличие у соискателя лицензии необходимого для выполнения заявленных работ объекта размещения отходов, принадлежащего ему на праве собственности или ином законном основании, и соответствующего установленным требованиям к расположению за пределами границ водоохранных зон, запретных полос лесов, является одним из лицензионных требований.

В силу части 2.1 статьи 289 АПК РФ указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, судебного приказа, постановления арбитражных судов первой и апелляционной инстанций, обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего данное дело.

С учетом изложенного у суда первой инстанции отсутствовали основания для иного толкования вышеуказанных требований законодательства, следовательно, указанные доводы общества подлежат отклонению апелляционной коллегией.

В обоснование неправомерности отказа в предоставления лицензии предприятие также ссылается на включение спорного полигона в государственный кадастр отходов и проведения паспортизации опасных отходов (далее - ГРОРО).

В соответствии с пунктом 6 статьи 12 Закона N 89-ФЗ объекты размещения отходов вносятся в государственный реестр объектов размещения отходов, ведение которого осуществляется в порядке, определенном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.10.2000 N 818 "О порядке ведения государственного кадастра отходов и проведения паспортизации опасных отходов", действовавшим до 01.08.2014, определено, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные органы на основании предоставляемой в установленном порядке индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами, информации в указанной области, включающей сведения о происхождении, количестве, составе, свойствах, классе опасности отходов, условиях и конкретных объектах размещения отходов, технологиях их использования и обезвреживания: организуют и ведут по единой для Российской Федерации системе с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственный кадастр отходов, включающий федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов.

Во исполнение данного постановления приказом Минприроды России от 25.02.2010 N 49 утверждены Правила инвентаризации объектов размещения отходов (далее - Правила N 49), которые устанавливают порядок сбора, составления и оформления информации о находящихся в эксплуатации объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов (далее - объекты размещения отходов).

Пунктом 6 Правил N 49 регламентировано, что по завершении сбора и обработки информации об инвентаризации объектов размещения отходов на каждый объект размещения отходов составляется характеристика объекта размещения отходов, оформляемая в двух экземпляра, один из которых в уведомительном порядке направляется юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем, эксплуатирующим данный объект размещения отходов, почтовым отправлением и (или) с использованием электронных средств связи в территориальный орган Росприроднадзора по месту нахождения объекта размещения отходов.

Согласно пункту 7 Правил N 49 информация, содержащаяся в характеристиках объектов размещения отходов, составляемых по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, используется Росприроднадзором и территориальными органами Росприроднадзора: для включения конкретных объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов; при принятии решений об утверждении лимитов на размещение отходов; в иных целях регулирования деятельности по обращению с отходами.

С 01.08.2014 вступил в силу Порядок ведения государственного кадастра отходов, утвержденный приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.09.2011 N 792 (далее - Порядок).

Согласно пункту 2 Порядка государственный кадастр отходов (далее - ГКО) включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов и ведется по единой для Российской Федерации системе.

В соответствии с пунктом 18 данного Порядка ГРОРО формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами N 49.

Пунктом 19 Порядка предусмотрено, что территориальные органы Росприроднадзора в 10-дневный срок с даты поступления от юридического лица и индивидуального предпринимателя, эксплуатирующего объект размещения отходов, характеристики объекта размещения отходов, составленной по результатам проведения инвентаризации объектов размещения отходов, представляют в Росприроднадзор информацию о данном объекте размещения отходов, предлагаемом для включения в ГРОРО.

В соответствии с пунктом 20 Порядка Росприроднадзор в 15-дневный срок с даты регистрации информации об объекте размещения отходов, поступившей из территориального органа Росприроднадзора: рассматривает указанную информацию, присваивает номер объекту размещения отходов в ГРОРО, принимает правовые акты о включении объектов размещения отходов в ГРОРО с периодичностью не реже 1 раза в месяц.

Согласно пункту 21 Порядка номер объекта размещения отходов в ГРОРО состоит из пяти групп знаков, разделенных дефисом.

В данном случае из письма Управления Росприроднадзора по Вологодской области от 15.09.2011 N 07-16/5557 (т. 4, л. 65) следует, что полигон промышленных и бытовых отходов п. Юбилейный зарегистрирован в государственном реестре объектов размещения отходов за рег. N 8641, однако данный номер объекта размещения отходов не соответствует требованиям Порядка.

Из пояснений управления и Росприроднадзора следует, что до 01.08.2014 осуществлялся предварительный мониторинг объектов размещения отходов с целью определения объема работ по постановки таких объектов, официальное формирование ГРОРО не осуществлялось.

С целью формирования ГРОРО управление направило в адрес Росприроднадзора информацию о внесенных в информационную систему сведениях. Сформированный таким образом реестр размещения отходов не имеет статуса официального документа, носит информационный характер и не влечет правовых последствий. В письме от 15.09.2011 N 07-16/5557 управление ошибочно указало на включение полигона в ГРОРО.

Об обоснованности указанных доводов свидетельствует представленная в материалы дела (т.6, л. 60-80; т.7, л. 104-174) переписка с Росприроднадзором в период с 2011 года по 2014 год, сведения ГРОРО, а также направленный в 2011 году в Росприроднадзор список организаций, эксплуатирующих объекты размещения отходов, в котором имеются сведения о полигоне в пос.Юбилейный Тотемского района за N 8641.

В приказе Росприроднадзора от 01.08.2014 N 479 "О включении объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов" (в редакции по состоянию на 18.11.2016) сведения о полигоне в пос.Юбилейный Тотемского района Вологодской области отсутствуют.

Таким образом, в настоящее время полигон промышленных и бытовых отходов по адресу: п. Юбилейный Тотемского района Вологодской области (полигон ТБО КС-16 Юбилейная) в ГРОРО не включен.

Предприятие не оспаривает, что информацией о принятии Росприроднадзором акта о включении полигона в ГРОРО не располагает, такого акта не получало.

Податель апелляционной жалобы указывает, что им предприняты все необходимые меры для включения полигона в ГРОРО (т.6 л.д.81-101, 127-139, т.7 л.д.67-88, 175-184).

В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие данные доводы предприятия.

Также указанное обстоятельство не имеет правового значения, поскольку согласно пункту 17 Порядка в государственный реестр объектов размещения отходов не подлежат включению объекты захоронения отходов, расположенные на территориях, использование которых для захоронения отходов запрещено законодательством Российской Федерации.

Вышеперечисленными доказательствами подтверждается, что расположенный на землях лесного фонда полигон в пос. Юбилейный относится к таким объектам, следовательно, не подлежит включению в ГРОРО.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы и не представлены доказательства, опровергающие выводы суда первой инстанции.

Таким образом, основания для отмены или изменения решения суда первой инстанции отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 01 декабря 2016 года по делу N А13-7089/2015 составить без изменения, апелляционную жалобу муниципального унитарного предприятия "Водоканал Юбилейный" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.Н. Осокина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.В. Мурахина