Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 19 января 2017 г. N 21АП-2273/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

19 января 2017 г.

Дело N А83-3517/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17.01.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 19.01.2017.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Омельченко В.А., судей Евдокимова И.В., Приваловой А.В.,

при ведении протокола и его аудиозаписи секретарем судебного заседания Ждерой А.Р.,

с участием представителей от Федерального казённого учреждения "Военный комиссариат Республики Крым" - Бойко В.Н., старший помощник начальника юридического отделения, по доверенности от 09.01.2017 N 14/Ю/17, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю - Рудакова А.П., главный специалист-эксперт, по доверенности от 09.01.2017 б/н, от общества с ограниченной ответственностью "Ратная память" - Ремез М.И., директор, приказ N 1 от 25.08.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального казённого учреждения "Военный комиссариат Республики Крым" на решение Арбитражного суда Республики Крым от 19 октября 2016 года по делу N А83-3517/2016 (судья Титков С.Я.), принятое по заявлению Федерального казённого учреждения "Военный комиссариат Республики Крым" о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика общества с ограниченной ответственностью "Ратная память",

установил:

Федеральное казённое учреждение "Военный комиссариат Республики Крым" (далее по тексту - учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконным и отмене решения, предписание Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (далее по тексту - управление) от 29.03.2016 по делу N 07/618 - 15 от 11.09.2015.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 19 октября 2016 года в удовлетворении заявления Федерального казённого учреждения "Военный комиссариат Республики Крым" отказано.

Не согласившись с принятым решением, учреждение обратилось с апелляционной жалобой на решение Арбитражного суда Республики Крым от 19 октября 2016 года, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт, которым удовлетворить требования заявителя. В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, нарушение и неправильное применение норм материального и процессуального права. В частности указывает, что судом не дана правовая оценка доводам заявителя, изложенных в заявлении и дополнительных пояснениях к нему, не в полном объеме изучены положения действующего законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок обращения и условия возмещения расходов на изготовление и установку надгробных памятников погибших (умерших) военнослужащих.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Двадцать первого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет по адресу www.21aas.arbitr.ru в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Представитель управления представил отзыв на апелляционную жалобу, против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, указывая на законность и обоснованность обжалуемого решения.

Представитель ООО "Ратная память" поддержал позицию управления, в представленном отзыве просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность решения от 19 октября 2016 года проверены в порядке ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ). При этом судом апелляционной инстанции не установлены основания для его отмены или изменения, предусмотренные ст. 270 АПК РФ.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что между ООО "Ратная память" и гражданами, имеющими в силу закона право на возмещение расходов на изготовление и установку надгробия их погибшим (умершим) родственникам за счет Министерства обороны Российской Федерации, заключались договоры, по условиям которых общество обязалось изготовить из собственных материалов и установить за счет собственных средств надгробные памятники, а граждане передают обществу право на получение от их имени денежных средств от Министерства обороны Российской Федерации в установленном размере для возмещения понесенных им расходов.

ООО "Ратная память", исполнив свои обязательства по договорам, обратилось в соответствующий комиссариат с заявлениями и прилагаемыми к ним документами о возмещении в установленном размере понесенных расходов на изготовление, доставку и установку надгробных памятников. Получив неоднократные отказы в возмещении этих затрат, общество обратилось в управление для принятия соответствующих мер реагирования.

В ходе рассмотрения дела в управлении учреждение пояснило, что хозяйствующие субъекты не входят в круг лиц обозначенный законодателем имеющих право на государственную гарантию по оплате расходов за изготовление и установку надгробных памятников.

По результатам рассмотрения дела N 07/618-15 от 11.09.2015 о нарушении антимонопольного законодательства управлением было принято решение от 29.03.2016, которым учреждение признано нарушившим п.2 ч.1 ст.15 ФЗ "О защите конкуренции" в связи с изданием приказа военным комиссаром Республики Крым N 89 от 28.04.2015 "О порядке оформления документов на оплату ритуальных услуг, возмещения расходов по изготовлению и установке надгробных памятников погибшим (умершим) защитникам Отечества", частью 1 которого утверждён Административный регламент по оплате за счёт средств Министерства обороны Российской Федерации расходов по ритуально - похоронному обеспечению погибших (умерших) защитников Отечества, в соответствии с которым хозяйствующие субъекты исключены из круга лиц, имеющих право на обращение за возмещением расходов по изготовлению и установке надгробных памятников и установлены не предусмотренные законом требования к документам, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции путем необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов.

На основании указанного решения заявителю выдано предписание от 29.03.2016 в срок до 06.06.2016 устранить нарушение п.2 ч.1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее по тексту - Закон N 135-ФЗ) путём: а) включения хозяйствующих субъектов взявших на себя обязанность по изготовлению и установке надгробных памятников по поручению родственников погибших (умерших) граждан, в перечень лиц имеющих право на обращение за возмещением расходов по изготовлению и установке надгробных памятников указанных в ч. 19 Регламента; б) приведения в соответствие с действующим законодательством (ФЗ "О ветеранах", ФЗ "О погребении и похоронном деле", приказом Министра обороны Российской Федерации N 5 от 13.01.2008) перечня документов в ч. 19 Регламента, необходимых для предоставления в соответствующие отделы военного комиссариата Республики Крым при обращении за возмещением расходов по изготовлению и установке надгробных памятников; в) прекращения действий по необоснованному отказу хозяйствующим субъектам в приёме документов и возмещении расходов по изготовлению и установке надгробных памятников, с учётом пункта а и б части 1 данного предписания.

Полагая, что решение и предписание управления являются незаконными, учреждение обратилось в арбитражный суд в порядке главы 24 АПК РФ с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что законодательство не связывает право на возмещение расходов по изготовлению и установке памятников с обязательным наличием у обратившихся за их возмещением лиц родственных отношений с погибшим (умершим) или статуса заказчика по договору подряда на установку памятника.

Апелляционная коллегия, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, соглашается с указанными выводами суда первой инстанции исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления недействительными являются одновременно как его несоответствие закону, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившегося в суд.

Таким образом, в данной ситуации для признания судом оспариваемого решения и предписания незаконными, необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов учреждения в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 24 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" расходы, связанные с изготовлением и установкой надгробных памятников погибшим (умершим) участникам Великой Отечественной войны и другим указанным в статье лицам, возмещаются за счет средств федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обороны, других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба.

Погребение ветеранов других категорий осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 11 Закона N 8-ФЗ предусмотрено, что оплата расходов на погребение (в том числе на изготовление и установку надгробия) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, погибших при прохождении военной службы (военных сборов, службы) или умерших в результате увечья (ранения, травмы, контузии), заболевания в мирное время, производится за счет средств министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, в которых умерший (погибший) проходил военную службу (военные сборы, службу).

Статьей 5 Закона N 8-ФЗ определено, что умерший, а также его родственники, законный представитель, а при их отсутствии и иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут доверить исполнить свое волеизъявление другому лицу.

Согласно положениям статьи 6 того же Закона в случае отсутствия волеизъявления умершего либо мотивированного отказа родственников или законных представителей от исполнения этого волеизъявления оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего.

Следовательно, законодательными и нормативными правовыми актами установлен круг лиц, которые при определенных условиях и в определенной очередности могут организовать и (или) осуществить погребение погибшего (умершего), включая установку памятника на могиле. Предприятие, взявшее на себя обязанность по изготовлению и установке надгробных памятников по поручению родственников погибших (умерших), в силу закона признается уполномоченным лицом на совершение этих действий и может быть заявителем на возмещение понесенных им расходов.

Из названных законодательных актов вытекает прямая обязанность соответствующих государственных органов оплатить этим лицам расходы на изготовление и установку памятников погибшим (умершим) военнослужащим, ветеранам Великой Отечественной войны и другим перечисленным категориям лиц.

Федеральные законы "О ветеранах" и "О погребении и похоронном деле" не связывают право на возмещение расходов по изготовлению и установке памятников с обязательным наличием у обратившихся за их возмещением лиц родственных отношений с погибшим (умершим) или статуса заказчика по гражданско-правовому договору подряда на установку памятника.

Реализация закрепленной в законах социальной гарантии государства по увековечению памяти погибших (умерших) не ставится и не может быть поставлена законодателем в зависимость от того, есть ли у их родственников денежные средства на оплату памятников и какой коммерческой структуре они заказали их изготовление.

Данная правовая позиция изложена в постановлении Президиума ВАС РФ от 28.07.2009 N 5622/09 по делу N А23-1219/08Г-19-87 и постановлении Арбитражного суда Центрального округа от 04.03.2015 по делу N А23-229/2014 (определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.06.2015 N 310-ЭС15-6781 отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации).

Приказом военного комиссара Республики Крым N 89 от 28.04.2015 "О порядке оформления документов на оплату ритуальных услуг, возмещения расходов по изготовлению и установке надгробных памятников погибшим (умершим) защитникам Отечества" утверждён Административный регламент по оплате за счёт средств Министерства обороны Российской Федерации расходов по ритуально - похоронному обеспечению погибших (умерших) защитников Отечества, частью 19 которого определено, что для предоставления социальных гарантий по оплате изготовления и установки надгробных памятников заявитель предъявляет документ удостоверяющий личность и представляет в отдел военного комиссариата Республики Крым по муниципальному образованию среди прочих документов заявление родственника, законного представителя погибшего (умершего) на имя начальника отдела военного комиссариата Республики Крым по муниципальному образованию о возмещении понесённых расходов и подписанное собственноручно без использования клише.

Таким образом, пунктом 19 регламента ограничен круг лиц имеющих право на обращение за возмещением расходов по изготовлению и установке надгробных памятников, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путём необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующих субъектов, взявших на себя обязанность по изготовлению и установке надгробных памятников по поручению родственников погибших (умерших) граждан, входящих в льготную категорию.

Кроме того, пунктом 19 регламента предусмотрена подача следующих документов: копий страниц паспорта заказчика подтверждающих личность; справки начальника муниципального отдела о подтверждении прохождения умершим последнего места службы в воинских частях МО РФ; справки об участии в Великой Отечественной войне (другой документ, подтверждающий льготную категорию умершего; выписки из приказа командира, копия выписки из акта МСЭ); для рядового состава действующей армии в период ВОВ; договора, заключённого между гражданином (заказчиком) и организацией на изготовление и установку надгробного памятника; акта приёма выполненных работ, подписанного заказчиком и организацией, подтверждающей изготовление и установку надгробного памятника на могиле усопшего; копии лицевого счёта в учреждении банка РФ.

В соответствии с п. 38 Порядка погребения погибших (умерших) военнослужащих граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, оплаты ритуальных услуг, а также изготовления и установки надгробных памятников утверждённого Приказом Министра обороны Российской Федерации от 13.01.2008 N 5 для оплаты расходов на изготовление и установку надгробных памятников родственники, законные представители или иные лица, взявшие на себя обязанности по увековечиванию памяти лиц, указанных в пункте 2 настоящего Порядка, представляют в военный комиссариат по месту захоронения или учета погибшего (умершего) следующие документы:

заявление на имя военного комиссара о возмещении понесенных расходов;

документы, подтверждающие оплату выполненных работ (оказанных услуг) по изготовлению и установке надгробного памятника (с приложением прейскуранта выполненных работ);

свидетельство о смерти погибшего (умершего), выданное органами записи актов гражданского состояния;

справка о месте захоронения погибшего (умершего);

удостоверение участника или инвалида войны, удостоверение ветерана военной службы, боевых действий или другой документ, подтверждающий право на государственную гарантию по увековечению памяти;

фотография или другой документ, подтверждающий установку надгробного памятника на могиле.

Таким образом, учреждением необоснованно, в нарушение действующего законодательства, расширен перечень документов, который определён в п. 38 указанного выше Порядка.

Статье 4 Закона N 135-ФЗ установлено, что признаками ограничения конкуренции является сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ определено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о законности оспариваемого решения и предписания (как принятого во исполнение решения) управления. При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении требований заявления.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие выводы суда, изложенные в обжалуемом решении. Иное толкование заявителем норм закона не свидетельствует о нарушении судом первой инстанции норм права.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. 266, ст. 268, п. 1 ст. 269, ст. 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 19 октября 2016 года по делу N А83-3517/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

В.А. Омельченко

Судьи

И.В. Евдокимов А.В. Привалова