Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 января 2017 г. N 02АП-10876/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 июня 2017 г. N Ф01-1926/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

27 января 2017 г.

Дело N А82-6005/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 января 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Кононова П.И.,

судей Минаевой Е.В., Великоредчанина О.Б.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

в отсутствие представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.10.2016 по делу N А82-6005/2016, принятое судом в составе судьи Глызиной А.В.,

по заявлению муниципального дошкольного образовательного учреждения "Детский сад N 174" (ОГРН: 1027600622840, ИНН: 7603018515)

к Отделу надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области

о признании недействительным предписания,

установил:

муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 174" (далее - заявитель, Учреждение, МДОУ "Детский сад N 174") обратилось с в Арбитражный суд Ярославской области заявлением о признании недействительными предписаний Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области (далее - ответчик, ОНДиПР по г.Ярославлю, Отдел надзорной деятельности, орган пожарного надзора) от 05.02.2016 N 1/1/1 и N 4/1/1 (в части пункта 1).

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 14.10.2016 заявленные требования удовлетворены, предписания от 05.02.2016 N 1/1/1 и N 4/1/1 в части пункта 1 признаны недействительными.

ОНДиПР по г.Ярославлю с принятым решением суда не согласен, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению заявителя жалобы, оспариваемые Учреждением предписания являются законными и обоснованными. Ссылаясь на заключения эксперта N 81/216 и N 82/2016, полагает, что выявленные нарушения создают реальную угрозу жизни и здоровью людей в случае возникновения пожара. Орган пожарного надзора обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что спорные объекты защиты сданы в эксплуатацию в 1963 (здание по адресу: ул.Кавказская, д.1а) и в 1929 (здание по адресу: ул. Клубная, д.10 литера Б) годах, при этом на втором из указанных объектов защиты в 1958 году был проведен капитальный ремонт. Кроме того, ответчик отмечает, что Строительные нормы и правила "Пожарная безопасность зданий и сооружений" (СНиП 21-01-97*), утвержденные постановлением Минстроя России от 13.02.1997 N 18-7 (далее - СНиП 21-01-97*) не устанавливают более высокие требования пожарной безопасности относительно эвакуационных выходов чем требования, действующие на момент постройки спорных объектов защиты (капитального ремонта), и, соответственно, являются обязательными для соблюдения Учреждением.

Более подробно доводы ответчика изложены в апелляционной жалобе.

МДОУ "Детский сад N 174" в отзыве на апелляционную жалобу опровергает приведенные в ней доводы, находит обжалуемое решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

Стороны своих представителей в судебное заседание не направили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, заявителем представлено ходатайство о проведении судебного заседания в отсутствие своего представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в период с 13.01.2016 по 05.02.2016 на основании распоряжения от 11.01.2016 N 1 (т.1 л.д.122) ОНДиПР по г.Ярославлю в отношении МДОУ "Детский сад N 174" проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения Учреждением на объекте защиты, расположенном по адресу: г.Ярославль, ул.Кавказская, д.1а, обязательных требований пожарной безопасности, а также выполнения предписания органов государственного контроля (надзора).

В ходе проверки органом пожарного надзора установлено, что в нарушение требований пунктов 11, 33 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - Правила N 390, ППР в РФ), пункта 6.12 СНиП 21-01-97* групповые ячейки 2-го этажа (группа 4 - помещения N 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, группа 6 - помещения N 1, 2, 3, 4, 25, 26, группа 7 - помещения N 5, 6, 7, 10, 23, 24, группа 5 - помещения N 12, 13, 17, 18, 19, 20, 21 с одновременным пребыванием более 10 человек) не имеют вторых эвакуационных выходов.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 05.02.2016 N 1 (т. 1 л.д. 124).

05.02.2016 по результатам проверки Учреждению выдано предписание N 1/1/1 об устранении в срок до 16.01.2017 выявленных нарушений требований в области пожарной безопасности (т.1 л.д.48).

В период с 13.01.2016 по 05.02.2016 на основании распоряжения от 11.01.2016 N 4 (т.1 л.д.123) ОНДиПР по г.Ярославлю в отношении МДОУ "Детский сад N 174" проведена внеплановая выездная проверка на предмет соблюдения Учреждением на объекте защиты, расположенном по адресу: г.Ярославль, ул. Клубная, д.10а, обязательных требований пожарной безопасности, а также выполнения предписания органов государственного контроля (надзора).

В ходе проверки органом пожарного надзора установлено, что, в числе прочего, в нарушение требований пунктов 11, 33 Правил N 390, пункта 6.12 СНиП 21-01-97* групповые ячейки N 3 (помещения N 12, 13, 14, 15, 16) и N 2 (помещения N 17, 18, 19, 20) с одновременным пребыванием более 10 человек) не имеют вторых эвакуационных выходов.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 05.02.2016 N 4 (т. 1 л.д. 125).

05.02.2016 по результатам проверки в адрес МДОУ "Детский сад N 174" выдано предписание N 4/1/1, пунктом 1 которого на Учреждение возложена обязанность по устранению в срок до 16.01.2017 упомянутых нарушений требований в области пожарной безопасности (т.1 л.д.59).

Полагая, что предписания Отдела надзорной деятельности от 05.02.2016 N 1/1/1 и N 4/1/1 в части пункта 1 не соответствуют положениям действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя, Учреждение обратилось в Арбитражный суд Ярославской области с соответствующим заявлением (т.1 л.д.3-5).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из наличия в совокупности условий, предусмотренных статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимых для признания оспариваемых предписаний (предписания N 4/1/1 в части пункта 1) недействительными.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии со статьей 1 Закона о пожарной безопасности пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; требованиями пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности.

Согласно статье 6 Закона о пожарной безопасности государственный пожарный надзор в Российской Федерации осуществляется должностными лицами органов государственного пожарного надзора, находящимся в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности. При этом должностные лица органов государственного пожарного надзора в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать организациям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований пожарной безопасности.

Статьей 37 Закона о пожарной безопасности предусмотрено, что собственники имущества, лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководители и должностные лица организаций, лица, в установленном порядке назначенные ответственными за обеспечение пожарной безопасности, должны обеспечить своевременное выполнение требований пожарной безопасности, предписаний, постановлений и иных законных требований должностных лиц пожарной охраны.

В соответствии со статьей 38 Закона о пожарной безопасности ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут, в частности, собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом.

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки. При этом в силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия. В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно содержать законные требования, соблюдение которых обязательно в силу закона, быть обоснованным как с юридической, так и с фактической стороны и возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом фактического технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оценивая законность предписаний ОНДиПР по г. Ярославлю от 05.02.2016 N 1/1/1 и N 4/1/1 (в части пункта 1), в которых отражено, что в нарушение требований пунктов 11, 33 ППР в РФ, пункта 6.12 СНиП 21-01-97* групповые ячейки зданий детского сада, расположенных по адресам: г. Ярославль, ул.Клубная, д.10а и ул.Кавказская, д.1а, не имеют второго эвакуационного выхода, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Таким образом, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации. В то же время в процессе эксплуатации завершенного строительством и введенного в эксплуатацию в установленном порядке здания должны соблюдаться не все предусмотренные СНиП 21-01-97* требования, а только те из них, которые относятся к режиму противопожарного содержания данного здания. В частности, по смыслу пункта 4.3 названных строительных норм и правил в процессе эксплуатации следует: обеспечить содержание здания и работоспособность средств его противопожарной защиты в соответствии с требованиями проектной и технической документации на них; обеспечить выполнение правил пожарной безопасности, утвержденных в установленном порядке; не допускать изменений конструктивных, объемно-планировочных и инженерно-технических решений без проекта, разработанного в соответствии с действующими нормами и утвержденного в установленном порядке. Кроме того, согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 01.10.2003.

Согласно пункту 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений. Таким образом, изначально при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. И даже в этом случае соответствующие требования СНиП 21-01-97* по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94 подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Таким образом, системный анализ приведенных выше положений СНиП 21-01-97* и действовавших на момент введения их в действие СНиП 10-01-94 позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие указанных строительных норм и правил объектов капитального строительства данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта. Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

На основании изложенного пункт 6.12* СНиП 21-01-97*, содержащий требования не режимно-эксплуатационного, а объемно-планировочного характера, подлежит соблюдению применительно к зданию, введенному в эксплуатацию до введения в действие данных строительных норм и правил, лишь в случае осуществления реконструкции или капитального ремонта указанного здания, а не в ходе его текущей эксплуатации. В этой связи Учреждение, эксплуатирующее спорные здания, построенные и введенные в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* (в 1928 и 1962 годах), не обязано вплоть до проведения реконструкции или капитального ремонта названных зданий, проведённых после введения в действие СНиП 21-01-97*, соблюдать требования пункта 6.12* указанных строительных норм и правил. Возложение оспариваемым предписанием органа государственного пожарного надзора на Учреждение обязанности по его соблюдению в ходе текущей эксплуатации здания является незаконным.

Такой подход соответствует и положениям части 1 статьи 42 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", определяющего общие требования к безопасности зданий, в том числе пожарной.

Доказательств проведения Учреждением реконструкции или капитального ремонта упомянутого здания после введения в действие СНиП 21-01-97* материалы настоящего дела не содержат.

Факт проведения в 1952 капитального ремонта здания, расположенного по ул.Клубной, д.10а, не влияет на правовую оценку спорной ситуации, поскольку названный ремонт проведен до введения в действие СНиП 21-01-97*.

Достаточных и надлежащих доказательств того, что на момент строительства спорный объект не соответствовал действующим строительным нормам и правилам надзорным органом не представлено.

Относительно вменения в вину Учреждения нарушения требований пункта 11 ППР в РФ суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Согласно Пункту 11 ППР в РФ из помещений, этажей зданий для летнего детского отдыха, зданий дошкольных образовательных организаций предусматривается не менее 2 эвакуационных выходов.

Как обоснованно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении, названная норма, исходя из ее смысла, указывает на необходимость иметь не менее 2 эвакуационных выходов применительно к дошкольным образовательным учреждениям только в самом здании этой организации, а не в любом его помещении, как то вменяется в вину МДОУ "Детский сад N 174".

Надлежащих доказательств того, что дальнейшая эксплуатация объектов охраны Учреждением при отсутствии 2-го эвакуационного выхода в спорных помещениях, приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей, наличию в данном случае угрозы жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара в результате именно несоответствия проверяемого объекта положениям новых строительных норм и правил, в материалах дела не содержится.

Утверждение Отдела надзорной деятельности о том, что выявленные нарушения создают реальную угрозу жизни и здоровью людей в случае возникновения пожара, со ссылкой на заключения эксперта N 81/216 и N 82/2016, правомерно отклонено судом первой инстанции в связи с тем, что указанные заключения достоверным доказательством упомянутого факта являться не могут, так как носят предположительный, вероятностный характер, содержащиеся в них выводы зависят лишь от наличия события (пожара), которое может случиться (но не в связи с несоответствием проверяемого объекта положениям новых строительных норм и правил).

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предписания ответчика от 05.02.2016 N 1/1/1 и N 4/1/1 (в части пункта 1) не соответствуют положениям действующего законодательства и, как следствие, нарушают права и законные интересы заявителя, в связи с чем в данном случае имеются в совокупности условия, предусмотренные статьями 198, 200, 201 АПК РФ, необходимые для признания их недействительными, о чем правомерно указано судом первой инстанции в обжалуемом решении.

Оснований для иных выводов из имеющихся материалов дела не усматривается.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.10.2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу положений подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового Кодекса Российской Федерации вопрос об уплате ответчиком государственной пошлины по жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 14.10.2016 по делу N А82-6005/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела надзорной деятельности и профилактической работы по городу Ярославлю Управления надзорной деятельности и профилактической работы Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

П.И. Кононов

Судьи

Е.В. Минаева О.Б. Великоредчанин