Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2017 г. N 03АП-7969/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

г. Красноярск

07 февраля 2017 г.

Дело N А33-20659/2016

Резолютивная часть постановления объявлена "31" января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен "07" февраля 2017 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Севастьяновой Е.В.,

судей: Иванцовой О.А., Морозовой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Елистратовой О.М.,

при участии:

от заявителя (публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири"): Ельпина С.В., представителя по доверенности от 22.12.2015

N 00/442;

от антимонопольного органа (Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю): Куштысевой Е.В., представителя по доверенности от 30.01.2017 N 32,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу публичного акционерного общества "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири"

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "23" ноября 2016 года по делу N А33-20659/2016, принятое судьёй Фроловым Н.Н.,

установил:

публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири" (ИНН 2460069527, ОГРН 1052460054327, г. Красноярск; далее - заявитель, общество, ПАО "МРСК Сибири") обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965, г. Красноярск; далее - антимонопольный орган, управление, Красноярское УФАС России) о признании незаконным и отмене постановления от 17.08.2016 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 531 -14.31(2)/16.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "23" ноября 2016 года в удовлетворении заявления отказано.

Не согласившись с данным судебным актом, заявитель обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ПАО "МРСК Сибири" указало на наличие смягчающих обстоятельств, не учтенных при назначении административного наказания: затруднительное имущественное и финансовое положение общества, в подтверждение которого были представлены соответствующие доказательства; сокращение Министерством экономического развития Российской Федерации (письмо от 29.04.2016 N 12885-НП/Д07н) объема финансирования мероприятий в реализации ИПР, финансирование ИПР общества планируется осуществить в основном за счет собственных средств (96%); в связи с произошедшими пожарами в р. Хакасии, уничтожившими имущество сетевой организации, общество вынуждено нести крупные финансовые затраты на восстановление; обществом заключены кредитные соглашения об открытии кредитных линий от 30.05.2014 N 241, 240, 6061.

Общество полагает, что вменяемое правонарушение в соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ является малозначительным, так как в результате действий ПАО "МРСК Сибири" угроза общественным интересам отсутствует, не возникли какие-либо негативные последствия и не был причинен вред государственным и общественным интересам, а также непосредственно заявителю; само по себе ущемление интереса другого лица (либо такая возможность) не всегда может свидетельствовать об опасности такого ущемления.

В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе общество заявило о неправильной квалификации административного правонарушения по части 2 статьи 14.31 КоАП РФ.

Антимонопольный орган письменный мотивированный отзыв по доводам апелляционной жалобы и дополнительных пояснений к ней в материалы дела не представил.

Представитель заявителя в судебном заседании изложил доводы апелляционной жалобы, дополнительных пояснений к ней, просил отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Представитель антимонопольного органа изложил возражения на апелляционную жалобу, просил суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Решением Управления Федеральной антимонопольной службы от 17.08.2015 по делу N 199-10-15 ПАО "МРСК Сибири" признано нарушившим часть 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части не рассмотрения по существу писем ООО "РСК" (N 648 от 10.10.2014, N 55 от 02.02.2015), содержащих просьбу о проведении проверки выполнения заявителем технических условий и составлении акта разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, нарушения предусмотренной действующим законодательством процедуры проверки выполнения заявителем технических условий в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-110003520-2.

На основании статьи 23, части 1 статьи 39, части 4 статьи 41, статьи 50 Закона о защите конкуренции обществу было выдано предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства, в соответствии с которым надлежало рассмотреть письма ООО "РСК" в соответствии с требованиями действующего законодательства и исполнить обязанность по проведению проверки выполнения технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2.

По факту злоупотребления ПАО "МРСК Сибири" доминирующим положением на рынке оказания услуг по передаче электрической энергии 08.08.2016 должностным лицом антимонопольного органа составлен протокол N А531-14.31(2)/16 об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 14.31 КоАП РФ.

Постановлением по делу об административном правонарушении от 17.08.2016 N А531-14.31(2)/16 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 14.31 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 992 228 рублей 94 копейки.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции установил основания для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Исходя из положений статей 23.48, 28.3 КоАП РФ, приказа Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2004 N 180 "О перечне должностных лиц территориальных органов Федеральной антимонопольной службы (ФАС России), управомоченных составлять протокол об административном правонарушении", Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что протокол от 08.08.2016 по делу N А531-14.31(2)/16 об административном правонарушении составлен, постановление от 17.08.2016 NА531-14.31(2)/16 по делу об административном правонарушении вынесено должностными лицами уполномоченного органа в пределах предоставленной компетенции.

Проверив соблюдение процедуры производства по административному делу, суд апелляционной инстанции полагает, что должностным лицом антимонопольного органа, установленные требования при производстве по делу соблюдены, права общества, установленные, в том числе положениями статей 28.2, 29.7 КоАП РФ, не нарушены.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Как следует из материалов дела, решением управления от 17.08.2015 по делу N 199-10-15 ПАО "МРСК Сибири" признано нарушившим часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции в части не рассмотрения по существу писем ООО "РСК" (N 648 от 10.10.2014, N 55 от 02.02.2015), содержащих просьбу о проведении проверки выполнения заявителем технических условий и составлении акта разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, нарушения предусмотренной действующим законодательством процедуры проверки выполнения заявителем технических условий в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-110003520-2.

Согласно части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.

Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта - субъекта естественной монополии на товарном рынке, находящемся в состоянии естественной монополии (часть 5 статьи 5 Закона о защите конкуренции).

Общество является субъектом естественной монополии на основании статьи 3 и части 1 статьи 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях". Приказом Федеральной службы по тарифам от 28.05.2008 N 179-э общество включено в реестр субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе под регистрационным номером 24.1.58.

Таким образом, общество занимает доминирующее положение на рынке оказания услуг по передаче электрической энергии в Красноярском крае в границах расположения принадлежащих обществу электрических сетей.

При рассмотрении дела N 199-10-15 о нарушении антимонопольного законодательства управлением были установлены следующие обстоятельства.

Согласно выписке из единого государственного реестра юридических лиц ОАО "МРСК Сибири" переименовано в публичное акционерное общество "Межрегиональная распределительная сетевая компания Сибири" (ИНН/КПП 2460069527/246001001).

ООО "РСК" оказывает услуги по передаче электрической энергии, является сетевой организацией.

Между ОАО "МРСК Сибири" и ООО "РСК" заключен договор оказания услуг по передаче электрической энергии от 10.05.2011 N 18.2400.1882.11.

ООО "РСК" было приобретено на праве собственности сооружение - трансформаторная подстанция ТП N 1184.

ООО "РСК" письмом (N 368 от 14.11.2012) обратилось в адрес ОАО "МРСК Сибири" с просьбой о выдаче дубликата технических условий в связи с приобретением объектов электросетевого хозяйства - ТП 1184.

ОАО "МРСК Сибири" выдало ООО "РСК" технические условия от 25.04.2013 N КЭС-0-11000153520.

ООО "РСК" указало ОАО "МРСК Сибири" на необходимость внесения изменений в выданные технические условия с целью приведения их в соответствие с нормами действующего законодательства.

В результате переписки между ООО "РСК" и ОАО "МРСК Сибири" (письма ООО "РСК" - исх. N 141 от 30.04.2O13, N 213 от 28.06.2013, N 330 от 09.09.2013, N 395 от 14.10.2013, письмо ОАО "МРСК Сибири" N1.3/03/8191 - исх. от 07.06.2013) ОАО "МРСК Сибири" выдало ООО "РСК" технические условия от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, согласно которым ООО "РСК" надлежало осуществить мероприятия по организации учета объема электрической энергии, преданного через электрические сети ООО "РСК".

Основанием для внесения изменений в дубликат технических условий от 25.04.2013 в части увеличения максимальной мощности с 341,3 кВт до 466,7 кВт явилось ошибочное указание ОАО МРСК Сибири" мощности в размере 341,3 кВт, так как фактически максимальная мощность жилых домов, технологически присоединенных к ТП 1184, составляла 466,7 кВт.

Технические условия от 25.04.2013 N КЭС-0-11000153520 были аннулированы.

03.10.2014 ОАО "МРСК Сибири" были допущены в эксплуатацию приборы учета, установленные ООО "РСК" на объекте - ТП 1184, составлены акты N 30-453, N 30-454, N 30-455, N 30-456.

В связи с выполнением указанных технических условий, ООО "РСК" направило в адрес ОАО "MPCK Сибири" уведомление о выполнении технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-110ОО15352О-2 (N 648 от 10.10.2014), просило ОАО "МРСК Сибири" составить и направить акт разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон.

Письмом (N 55 от 02.02.2015) ООО "РСК" повторно просило ответчика о проведении проверки выполнения указанных технических условий.

ОАО "МРСК Сибири" в письменных пояснениях (N 1.3/01.2/5759-исх от 27.03.2015) указало, что по данным обращениям обществом проведена проверка, 11.03.2015 ОАО "МРСК Сибири" составлен акт N 9-128 о пригодности прибора учета N0802120148.

В письменных пояснениях (N 1.3/01.2/9788-исх от 22.05.2015) ОАО "МРСК Сибири" указало, что вышеуказанные обращения заявителя находятся на рассмотрении.

ООО "РСК" в письменных пояснениях (N 369 от 23.06.2015) указало, что ответов на указанные обращения ООО "РСК" в адрес заявителя не поступало, акт разграничения балансовой принадлежности, акт эксплуатационной ответственности сторон не составлены.

В соответствии с пунктом 81 Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 года N 861 (далее - Правила), проверка выполнения технических условий проводится в отношении каждых технических условий, выданных заявителям.

Согласно пункту 88 Правил по результатам мероприятий по проверке выполнения заявителем технических условий сетевая организация в 3-дневный срок составляет и направляет для подписания заявителю подписанный со своей стороны в 2-х экземплярах акт о выполнении технических условий по форме согласно приложению N 10 (далее - акт о выполнении технических условий).

Составление ПАО "МРСК Сибири" актов N 30-453, N 30-454, N 30-455, N 30-456 о допуске в эксплуатацию приборов учета, установленных ООО "РСК" на объекте - ТП 1184, не освобождает ответчика от обязанности по оформлению акта о выполнении технических условий.

Обращение ООО "РСК" (N 648 от 10.10.2014) содержит просьбу о составлении акта разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, которое ПАО "МРСК Сибири" не рассмотрено по существу.

Таким образом, бездействие ПАО "МРСК Сибири", выразившееся в нарушении предусмотренной действующим законодательством процедуры проверки выполнения заявителем технических условий и уклонении от составления акта о выполнении технических условий, акта разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, является неправомерным, нарушающим требования действующего законодательства и ущемляющим законные интересы заявителя, так как у ООО "РСК" отсутствует акт о выполнении технических условий, акт разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, что может препятствовать осуществлению деятельности по передаче электрической энергии.

Данное деяние квалифицировано антимонопольным органом и судом первой инстанции по части 2 статьи 14.31 КоАП РФ.

При этом управлением и судом не учтено, что в часть 2 статьи 14.31 КоАП РФ внесены изменения Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", в соответствии с которыми из объективной стороны данного правонарушения исключены случаи, предусмотренные статьей 9.21 КоАП РФ.

Оспариваемое постановление вынесено антимонопольным органом 17.08.2016, изменения в КоАП РФ (в статьи 9.21, 14.31 КоАП РФ), внесенные Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", вступили в силу с 10.01.2016.

Согласно части 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено.

Изменения в действующем законодательстве в рассматриваемом случае влекут необходимость исследования вопроса о возможности применения статьи 1.7 КоАП РФ.

Федеральным законом от 13.07.2015 N 250-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 05.10.2015 N 275-ФЗ) изменена редакция части 2 статьи 14.31 КоАП РФ, а именно слова "совершение субъектом естественной монополии действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации" заменены словами "совершение субъектом естественной монополии действий, признаваемых злоупотреблением доминирующим положением и недопустимых в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 9.21 настоящего Кодекса".

Объективную сторону части 2 статьи 14.31 КоАП РФ образуют, в том числе, действия субъекта естественной монополии, признаваемые злоупотреблением доминирующим положением и недопустимые в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 9.21 названного Кодекса.

Частью 1 статьи 9.21 КоАП РФ (в редакции Федерального закона от 13.07.2015 N 250-ФЗ) установлена административная ответственность за нарушение субъектом естественной монополии правил (порядка обеспечения) недискриминационного доступа или установленного порядка подключения (технологического присоединения) к магистральным нефтепроводам и (или) магистральным нефтепродуктопроводам, электрическим сетям, тепловым сетям, газораспределительным сетям или централизованным системам горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и водоотведения, либо нарушение собственником или иным законным владельцем объекта электросетевого хозяйства правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии, либо препятствование собственником или иным законным владельцем водопроводных и (или) канализационных сетей транспортировке воды по их водопроводным сетям и (или) транспортировке сточных вод по их канализационным сетям.

Из оспариваемого постановления антимонопольного органа следует, что ПАО "МРСК Сибири" вменяется бездействие, выразившееся в нарушении предусмотренной действующим законодательством процедуры проверки выполнения заявителем технических условий и уклонении от составления акта о выполнении технических условий, акта разграничения балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности сторон в связи с выполнением технических условий от 22.10.2013 N КЭС-0-11000153520-2, что является нарушением Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N861, и на момент совершения вменяемого правонарушения образовывало объективную сторону части 2 статьи 14.31 КоАП РФ, на момент привлечения к административной ответственности - части 1 статьи 9.21 КоАП РФ. Данное обстоятельство не оспаривается антимонопольным органом.

Согласно части 1 статьи 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит ответственности на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения.

Законы, устанавливающие, изменяющие или отменяющие административную или уголовную ответственность, должны соответствовать конституционным правилам действия закона во времени: согласно статье 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (часть 1); никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением; если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон (часть 2).

Положения статьи 54 Конституции Российской Федерации, устанавливающие правила действия закона во времени, конкретизируются в отраслевом законодательстве.

Приведенные положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ, относящиеся к принципам административно-деликтного регулирования, по существу, воспроизводят предписания статьи 54 Конституции Российской Федерации, конкретизируя их применительно к сфере административных правонарушений (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 10 октября 2013 года N 1485-О и от 21 ноября 2013 года N 1903-О).

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 22.06.2012 N 37 "О некоторых вопросах, возникающих при устранении ответственности за совершение публично-правового правонарушения" разъяснил (пункт 1), что в целях реализации положений части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, согласно которым, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон, привлекающий к ответственности орган обязан принять меры к тому, чтобы исключить возможность несения лицом ответственности за совершение такого публично-правового правонарушения полностью или в части.

При указанных обстоятельствах апелляционная коллегия приходит к выводу о незаконности оспариваемого постановления антимонопольного органа от 17.08.2016 N 531-14.31(2)/16 о назначении административного наказания.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции считает, что в связи с неправильным применением норм материального права решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового акта об удовлетворении заявленного требования о признании незаконным и отмене оспариваемого постановления антимонопольного органа по делу об административном правонарушении.

В соответствии с частью 4 статьи 208 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение апелляционной жалобы по делу оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагается.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "23" ноября 2016 года по делу N А33-20659/2016 отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Признать незаконным и отменить постановление от 17.08.2016 N 531-14.31(2)/16 о назначении административного наказания, принятое Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Е.В. Севастьянова

Судьи

О.А. Иванцова Н.А. Морозова