Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 марта 2017 г. N 18АП-1244/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 7 июня 2017 г. N Ф09-2650/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Челябинск

06 марта 2017 г.

Дело N А07-14203/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 марта 2017 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Ивановой Н.А., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Дудоровой Ю.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.12.2016 по делу N А07-14203/2016 (судья Сафиуллина Р.Н.).

В заседании приняли участие представители:

Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа Республики Башкортостан - Хайруллина Л.Р. (паспорт, доверенность от 11.01.2017);

Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Литвинов М.В. (удостоверение, доверенность от 20.01.2017);

общества с ограниченной ответственностью "Ганимед" - Ярыгина Я.Ю. (паспорт, доверенность от 05.12.2014).

Управление земельных и имущественных отношений Администрации городского округа г. Уфа РБ (далее - заявитель, управление земельных и имущественных отношений, УЗИО г.Уфы) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - Башкортостанское УФАС России, антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения N 61/15 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 23.05.2016.

Определением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 23.08.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительного предмета спора привлечено общество с ограниченной ответственностью "Ганимед" (далее - ООО "Ганимед", третье лицо).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.12.2016 (резолютивная часть объявлена 13.12.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

С указанным решением не согласилось УЗИО г.Уфы, направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ссылается на то, что судом необоснованно сделан вывод о том, что управлением земельных и имущественных отношений определен вид функционального назначения здания. Однако управлением земельных и имущественных отношений были представлены акты осмотра установления фактического использования земельного участка. Полномочия по составлению данных актов осмотра и установления фактического использования земельного участка у управления имеются.

Податель жалобы полагает, что судом неверно сделан вывод о том, что УЗИО г.Уфы самовольно изменило вид разрешенного использования земельного участка. Указывает, что вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 при оформлении договорных отношений не изменялся, а приводился в соответствие с фактическим использованием. Размещение гостиниц является отдельным видом разрешенного использования земельных участков, содержание которого не включает размещение развлекательных заведений, офисных зданий делового, административного и коммерческого назначения.

Также, заявитель ссылается на то, что суд первой инстанции вышел за рамки судебного контроля, установил обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, прерогатива по установлению которого принадлежит исключительно антимонопольному органу.

В судебном заседании представитель управления земельных и имущественных отношений поддержал доводы жалобы в полном объеме.

Представитель антимонопольного органа против удовлетворения апелляционной жалобы возражал, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Третье лицо считает, что оснований для отмены решения суда не имеется.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ООО "Ганимед" является правообладателем земельного участка общей площадью 7234 кв.м., с кадастровым номером 02:55:020105:202, по адресу: Республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Рихарда Зорге, д. 17, как собственник здания гостиницы, расположенного на данном земельном участке.

Земельный участок изначально был предоставлен в аренду ДООО АОЗТ "Баштур-Гостиничный комплекс Турист" на основании постановления главы г. Уфа N 4464 от 25.11.2004 (т.1, л.д.36-37), затем арендатором по договору аренды стало ООО "Пегас" (т.2, л.д.26-30).

В 2013 году путем вхождения ООО "Пегас" в ООО "Ганимед" в качестве участника, собственником здания расположенного на земельном участке стало ООО "Ганимед" (т.2, л.д.31).

Согласно статье 35 Земельного кодекса Российской Федерации при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник. Фактически ООО "Ганимед" стало арендатором по договору аренды N 2609- 04 от 29.12.2004 (т.2, л.д.20-23).

В связи с истечением срока действия договора аренды ООО "Ганимед" направило в УЗИО г. Уфа заявление на предоставление в аренду земельного участка для использования в целях под гостиничный комплекс (вх.N 01-02-40694 от 20.11.2014 (т.1, л.д.18)).

Однако новый договор аренды не был заключен по причине внесения изменений в кадастр новых сведений о земельном участке.

Согласно односторонне составленному управлением земельных и имущественных отношений акту осмотра от 02.12.2014 (т.1, л.д.38-41) на спорном земельном участке находится гостиничный и развлекательный комплекс.

На основании решения УЗИО N 95рз от 12.05.2015 (т.2, л.д.32) изменен вид разрешенного использования земельного участка, находящегося под зданием гостиницы "Амакс", предоставленного в аренду в 2004 году, с назначением "под гостиничный комплекс", на "гостиничное обслуживание, развлечения".

В связи с данными изменениями УЗИО г. Уфа в одностороннем порядке изменило ставку арендной платы 2,48% (гостиница) от кадастровой стоимости на 13,2% (развлечения).

Согласно технической документации здание используется как гостиница - 4884 кв.м. (литер А), административное, спортивное (лит А1) - 1789,6 кв.м., складское, бытовое (литер А2) -1429,9 кв.м., торговое (литер АЗ) - 16,5 кв.м., торговое (литер А5) - 31,5 кв.м., гараж (литер А7) - 20.6 кв.м., тамбур (литер А8) - 22.8 кв.м, гостиница (литер А9) - 172,4 кв.м., пристрой (литер А 10) - 24,2 кв.м., торговое (литер А11) 12,5 кв.м.

95% здания используется как гостиница.

Согласно Приказу Министерства экономического развития РФ от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков, вид разрешенного использования "Гостиничное обслуживание" имеет описание - "Размещение гостиниц, пансионатов, домов отдыха, не оказывающих услуги по лечению, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них"; вид разрешенного использования "Развлечения" - "Размещение объектов капитального строительства, предназначенных для размещения: дискотек и танцевальных площадок, ночных клубов, аквапарков, боулинга, аттракционов, ипподромов, игровых автоматов (кроме игрового оборудования, используемого для проведения азартных игр) и игровых площадок; в игорных зонах также допускается размещение игорных заведений, залов игровых автоматов, используемых для проведения азартных игр, и игровых столов, а также размещение гостиниц и заведений общественного питания для посетителей игорных зон".

Согласно техническому паспорту на здание гостиницы помещений подпадающих под описание "Развлечение" не имеется. Фактически здание используется как гостиница, без игорных зон, ночных клубов, дискотек и прочих развлечений (т.2, л.д.45-96).

Посчитав, что данный факт нарушает права собственника здания и пользователя земельным участком, ООО "Ганимед" обратилось 14.09.2015 с заявлением управление земельных и имущественных отношений с просьбой заменить вид разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 на вид разрешенного использования - гостиничное обслуживание, вместо гостиничное обслуживание, развлечения (т.2, л.д.39).

От управления земельных и имущественных отношений в адрес ООО "Ганимед" поступило письмо исх. N 5909 от 25.09.2015, в соответствии с которым ООО "Ганимед" необходимо предоставить документы, являющиеся основанием для внесения изменения в вид разрешенного использования земельного участка (т.2, л.д.40).

С письмом от 09.10.2015 ООО "Ганимед" предоставило управлению земельных и имущественных отношений соответствующие документы (вх.N 9810 от 14.10.2015,т.2, л.д.41-43).

13.11.2015 управлением земельных и имущественных отношений в адрес ООО "Ганимед" направлено письмо за N 9810, в котором сообщается, что рассмотрев обращение (вх.N 9810 от 14.10.2015) управлением подготовлено решение об изменении вида разрешенного использования земельного участка, которое в настоящее время проходит необходимые согласования (т.2, л.д.44).

Согласно односторонне составленному управлением земельных и имущественных отношений акту осмотра от 07.12.2015 (т.1, л.д.42-48) на спорном земельном участке находится гостиничный комплекс, сауна, туристическая компания, платная парковка.

17.12.2015 УЗИО г.Уфа вынесено решение N 971/3 (т.1, л.д.50), согласно которому решено изменить вид разрешенного использования с "гостиничное обслуживание, развлечения" на "гостиничное обслуживание, предпринимательство".

Полагая, что действия УЗИО г.Уфа, выразившиеся в вынесении решений N 95РЗ от 12.05.2015 и N 971/з от 17.12.2015 приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, ООО "Ганимед" обратилось в Башкортостанское УФАС России (т.2, л.д.11- 18).

По результатам рассмотрения обращения, а также анализа документов и сведений, Башкортостанское УФАС России на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции предупреждает о необходимости прекращений действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения в адрес УЗИО г.Уфа было направлено предупреждение N 61/15 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 23.05.2016, согласно которому УЗИО г. Уфа необходимо в течение 20 рабочих дней со дня получения настоящего предупреждения прекратить указанные действия путем отмены решения от 12.05.2015 N 95РЗ "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка", решения N 971/рз от 17.12.2015 "Об изменении вида разрешенного использования земельного участка", заключить договор аренды земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 с собственником здания гостиницы ООО "Ганимед" (т.1, л.д.10-17).

Не согласившись с вынесенным предупреждением антимонопольного органа, УЗИО г.Уфа обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу, что в действиях управления земельных и имущественных отношений, выразившихся в вынесении решений об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а также не заключении договора аренды земельного участка с собственником здания ООО "Ганимед" содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Оценив фактические обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, недействительными является их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания недействительными ненормативных правовых актов необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими актами прав и законных интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) запрещаются действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющим функции указанных органов или организаций, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" предусмотрено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из характеристик земельного участка и определяет порядок и условия его использования.

Изменение вида разрешенного использования соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком либо праве.

Суд первой инстанции правомерно пришел к выводу, что у УЗИО г.Уфа отсутствуют правовые основания определять вид функционального назначения здания, находящегося на земельном участке, данными полномочиями обладают органы кадастрового учета, Росреестр, специализированные организации (БТИ, ЦТИ, кадастровые инженеры), согласно технической документации здание имеет назначение - гостиница (свидетельство о регистрации права от 28.05.2013, фактическое использование - гостиница (технический паспорт от 14.04.2015). Соответственно вид разрешенного использования земельного участка должен соответствовать функциональному использованию объекта недвижимости, расположенного на участке, а именно "Гостиничное обслуживание" (код 4.7. по Классификатору видов разрешенного использования от 01.09.2014 N 540).

Также суд первой инстанции указал, что в Градостроительном кодексе Российской Федерации понятие "целевое назначение здания" отсутствует. Согласно приложению N 1 к приказу Министерства юстиции Российской Федерации от 18.02.2008 N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка" в кадастровом паспорте для здания указывается один из видов назначения здания. Для сооружения назначение указывается на основании сведений проектных или правоустанавливающих документов.

Суд отметил, что по общему правилу основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений и сооружений, определяет градостроительный регламент территориальной зоны (пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации) (письмо Минэкономразвития от 04.02.2010 N Д23-349).

УЗИО г. УФА осуществлено распоряжение земельным участком с кадастровым номером 02:55:020105:202 путем принятия решения о предоставлении его в аренду собственнику здания, по ул. Р.Зорге, д. 17, г.Уфа. С учетом технической документации на здание, свидетельства о праве собственности, а также кадастрового паспорта на земельный участок. Земельный участок предоставлялся под гостиничный комплекс.

Решением УЗИО г. Уфа от 12.05.2015 N 95РЗ изменен разрешенный вид использования земельного участка с кадастровым номером 02:55:020105:202 на "гостиничное обслуживание, развлечения", затем решением N 971/3 от 17.12.2015 на "гостиничное обслуживание, предпринимательство". Применена арендная ставка 13,2% (развлечения), вместо 2,48% (гостиница), в связи с этими изменениями, увеличилась кадастровая стоимость земельного участка на 32%, а следовательно и арендная плата.

Приняв на себя права и обязанности по указанному договору аренды, арендатор выразил свое согласие на использование земельного участка в соответствии с тем видом разрешенного использования земельного участка, который предусмотрен договором - под гостиничный комплекс. Изменение вида разрешенного использования земельного участка без согласия арендатора влечет изменение договора аренды в одностороннем порядке.

Также согласно Приказу Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" классификатор содержит в себе следующие наименования видов разрешенного использования:

- предпринимательство - размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой, банковской и иной предпринимательской деятельности.

Содержание данного вида разрешенного использования включает в себя содержание видов разрешенного использования, предусмотренных кодами 4.1 - 4.10 - Код (числовое обозначение) вида разрешенного использования земельного участка 4.0.

- Гостиничное обслуживание - Размещение гостиниц, а также иных зданий, используемых с целью извлечения предпринимательской выгоды из предоставления жилого помещения для временного проживания в них - Код вида разрешенного использования земельного участка 4.7.

То есть, исходя из смысла названных видов разрешенного использования "Гостиничное обслуживание" включает в себя предпринимательство, а вид разрешенного использования "Предпринимательство" содержит в себе широкий перечень видов разрешенного использования, которые конкретно к данному земельному участку применены быть не могут.

По общему правилу разрешенное использование земельных участков определяется градостроительным регламентом, содержащимся в правилах землепользования и застройки (статья 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. В соответствии с частями 1, 6 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Поскольку порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, до настоящего времени не определен, необходимо руководствоваться нормами Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 191-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона N 191-ФЗ вплоть до принятия в установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации порядке правил землепользования и застройки решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 данной части и статьей 4.1 названного Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3-10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации допускает использование земельных участков их собственниками, землепользователями, землевладельцами и арендаторами в соответствии с любым видом разрешенного использования, предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны.

Вместе с тем арендатор реализует свое право на использование земельного участка в соответствии с условиями, определенными договором аренды, в том числе относительно его целевого использования.

В связи с наличием договорных отношений с собственником земельного участка изменение его использования в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, предполагает изменение соответствующего договора.

Основания возникновения прав на земельные участки, предоставляемые из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности установлены статьей 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно положениям пункта 3 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в том числе на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Положениями статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации установлены случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов.

В пункте 14 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации реализован один из основополагающих принципов земельного законодательства - деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Согласно указанной норме права, уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в том числе в случае, когда разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории.

Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в РФ подразделены по целевому назначению на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Земли, указанные в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2 статьи 7 названного Кодекса).

Зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Под градостроительным регламентом понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 9 статьи 1).

Конкретные виды и состав территориальных зон указаны в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства - в статье 37 указанного Кодекса.

В соответствии с положениями пунктов 2, 3 статьи 37 Градостроительного Российской Федерации применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Таблицей 1 (п. 2.1) и Картой Правил землепользования и застройки ГО г.Уфа РБ N 7/4 (в редакции от 20.03.2013 N 15/6) от 2008-08-22, установлены назначения территориальных зон и их границы.

Согласно данным Правилам и Карте градостроительного зонирования испрашиваемая ООО "Ганимед" цель использования земельного участка относится к основным видам разрешенного использования земель, расположенных в территориальной зоне ОД-2.

Испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне - общественно-деловая зона (ОД-2).

Правилами землепользования и застройки п. 50.2. определены Общественно-деловые зоны - ОД-1 - ОД-3. "1. Назначение общественно-деловых зон:

Зона "ОД-2" - для широкого спектра коммерческих и обслуживающих функций застройки, формирующей общественно-деловой центр городского округа Уфы, включающий объекты социального, культурного, спортивного назначений;

В общественно-деловых зонах допускается размещение как видов разрешенного (основного, условного, либо вспомогательного) использования следующие объекты недвижимости: жилые дома, гостиницы, отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов повседневного спроса - социального, коммунально-бытового назначения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, стоянок автомобильного транспорта, подземных и многоэтажных гаражей, паркингов, инженерной инфраструктуры -объектов, не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Суд указал, что процедура изменения вида разрешенного использования арендодателем, создает необоснованные, незаконные и дискриминационные условия для хозяйствующего субъекта, являющегося арендатором и землепользователем.

Право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида объекта, расположенного на арендуемом земельном участке, действующим федеральным законодательством не предусмотрено и создает преимущество одних хозяйствующих субъектов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность посредством определенного вида объектов, перед другими, осуществляющими такую же деятельность, но посредством иных видов помещений.

Суд пришел к выводу, что антимонопольный орган правомерно признал, что действия УЗИО г.Уфа, выразившиеся в вынесении решения от 12.05.2015 N 95РЗ об изменении вида разрешенного использования земельного участка, а также решения N 971/рз от 17.12.2015 приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Согласно письму Министерства Финансов Российской Федерации от 15.05.2015 N 03-05-05-01/27971 "О порядке определения налоговой базы по налогу на имущество в отношении здания гостиницы" здание гостиницы на основании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности, продукции и услуг ОКДП ОК-00493 (а также ОКВЭД ОК 029-2007) не относится к объектам, в отношении которых установлены статьей 378.2 Кодекса особенности исчисления налоговой базы", то есть не является объектом торговли, общественного питания и бытового обслуживания.

Для ООО "Ганимед", как собственника недвижимого имущества, которое расположено на спорном земельном участке, кадастровая стоимость этого земельного участка является принципиальной, так как он является плательщиком аренды и намеревается приобрести его в собственность. В силу пункта 1 статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации налоговая база для исчисления земельного налога определяется в отношении каждого земельного участка как его кадастровая стоимость по состоянию на 1 января года, являющегося налоговым периодом. При завышенной кадастровой стоимости земельного участка налоговые обязательства ООО "Ганимед" значительно возрастут.

Право органа местного самоуправления дифференцировать размер арендной платы за землю в зависимости от вида объекта, расположенного на арендуемом земельном участке, действующим федеральным законодательством не предусмотрено и создает преимущество одних хозяйствующих субъектов, которые осуществляют предпринимательскую деятельность посредством определенного вида объектов, перед другими, осуществляющими такую же деятельность, но посредством иных видов помещений.

Признаками ограничения конкуренции являются любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Вид разрешенного использования земельного участка является одной из характеристик земельного участка и определяет порядок и условия его использования.

Изменение вида разрешенного использования соответственно изменяет порядок и условия использования конкретного участка, в том числе порядок и условия предоставления такого земельного участка на каком либо праве.

В связи с изложенным, антимонопольный орган правомерно пришел к выводу, что в действиях управления земельных и имущественных отношений, выразившихся в вынесении решения от 12.05.2015 N 95РЗ об изменении вида разрешенного использования земельного участка, решения N 971/рз от 17.12.2015, а так же не заключении договора аренды земельного участка с собственником здания ООО "Ганимед", содержатся признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований.

Доказательств обратного, заявителем в материалы дела не представлено.

Суд также отметил, что согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Согласно пункту 1 статьи 41 Закона о защите конкуренции предупреждение наряду с определением, решением и предписанием отнесено к актам антимонопольного органа.

В соответствии с пунктом 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Статьей 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается и лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

В пункте 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции закреплено, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом (часть 9 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции).

Во исполнение приведенной нормы Приказом Федеральной антимонопольной службы 22.01.2016 N 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок N57/16).

Из пунктов 1.2 и 1.3 названного Порядка следует, что предупреждение выдается органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, в случае выявления признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка N 57/16, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

С учетом изложенного, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах предоставленных ему полномочий, соответствует положениям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и Порядка N 57/16, исполнимо, в действиях заявителя имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе судом отклоняются.

Ссылка заявителя на акты осмотра, которыми установлено фактическое использование земельного участка, признается судом необоснованной.

Представленные управлением земельных и имущественных отношений, в качестве доказательства акты осмотра земельного участка составлены в одностороннем порядке.

Само по себе размещение на здании гостиницы вывески "развлекательный комплекс" не является основанием для изменения вида разрешенного использования земельного участка на "гостиничное обслуживание, развлечения".

Доказательства фактического размещения развлекательного комплекса в спорном здании, в материалах дела отсутствуют.

Документами технического учета, данное обстоятельство также не подтверждается.

Вход в здание и внутренний его осмотр произведен не был.

Услуги гостиницы подразделяются на основные, дополнительные и сопутствующие.

Основные связаны с проживанием, а именно: информирование, бронирование мест (номеров), встреча и проводы, размещение, уборка, обслуживание гостей во время пребывания. Дополнительные услуги оказываются по желанию и за дополнительную плату. Под сопутствующими понимаются услуги, необходимые потребителям при пользовании основными услугами. Ассортимент сопутствующих услуг влияет на решение потребителя проживать в данной гостинице. Это может быть телефонная связь в номерах, различные торговые и индивидуальные услуги.

Туристам, проживающим в коллективных средствах размещения, должен быть предоставлен минимальный ассортимент услуг: круглосуточный прием; услуги общественного питания или условия для самостоятельного приготовления пищи; ежедневная уборка жилой комнаты и санузла; смена постельного белья; отправка, получение и доставка писем и телеграмм; хранение ценностей и багажа; медицинская помощь; туристская информация.

В рассматриваемом случае, согласно технической документации на здание, оказываются сопутствующие дополнительные услуги для гостей: предоставление питания, размещения автомобилей, услуги прачки, сауны и другие. Земельный участок использовался по назначению - под гостиничный комплекс.

Довод подателя жалобы, что суд первой инстанции вышел за рамки судебного контроля, установил обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, прерогатива по установлению которого принадлежит исключительно антимонопольному органу, не нашел своего подтверждения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся безусловным основанием для отмены решения судом, не установлено.

Учитывая приведенные выше обстоятельства, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалованного судебного акта не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 20.12.2016 по делу N А07-14203/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления земельных и имущественных отношений Администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Н.А. Иванова Ю.А. Кузнецов