Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2017 г. N 13АП-34348/16

г. Санкт-Петербург

07 марта 2017 г.

Дело N А42-3696/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 28 февраля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 марта 2017 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Есиповой О.И., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Дейкун А.А.

при участии:

от заявителя: не явились

от заинтересованного лица: не явились

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Административной комиссии муниципального образования ЗАТО город Заозерск (регистрационный номер 13АП-34348/2016) на решение Арбитражного суда Мурманской области от 21.11.2016 по делу N А42-3696/2016 (судья Кушниренко В.Н.), принятое

по заявлению АО "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства"

к Административной комиссии муниципального образования ЗАТО город Заозерск

об оспаривании постановлений

установил:

АО "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства" (119021, г. Москва, пр. Комсомольский, д. 18, стр.3, ОГРН 1095110000325, далее - общество, АО "ГУ ЖКХ") обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановлений Административной комиссии муниципального образования ЗАТО город Заозерск (184310, Мурманская область, г. Заозерск, пер.Школьный, д. 1, далее - Административная комиссия) от 05.05.2016 N 48, N 49, N 50 о привлечении общества к административной ответственности по статье 2 Закона Мурманской области N401-01-ЗМО от 06.06.2003 "Об административных правонарушениях" (далее - Закон N401-01-ЗМО).

Определением суда от 23.06.2016 по ходатайству заявителя дела N А42-3696/2016, N А42-3697/2016 и N А42-3861/2016 объединены в одно производство с присвоением делу N А42-3696/2016.

Решением суда первой инстанции, заявленные требования общества удовлетворены в полном объеме. Оспариваемые постановления признаны незаконными и отменены в связи с недоказанностью административным органом события правонарушения.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Административная комиссия муниципального образования ЗАТО город Заозерск направила апелляционную жалобу, в которой просила решение суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований обществу отказать по тем основаниям, что факт производства земляных работ без соответствующего разрешения подтверждается протоколом осмотра с фотоматериалами. Суд необоснованно не принял его в качестве надлежащего доказательства, поскольку представитель общества был надлежащим образом извещен о возбуждении дел об административном правонарушении.

Представители сторон, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание не явились.

Законность, обоснованность обжалуемого решения проверены по основаниям и в порядке, предусмотренными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.06.2015 N 1089-р АО "ГУ ЖКХ" определено единственным исполнителем осуществляемых Минобороны России в 2015 - 2016 годах закупок работ и услуг, связанных с поставкой, передачей тепловой энергии и теплоносителя, водоснабжением, транспортировкой и подвозом воды, водоотведением, транспортировкой и очисткой сточных вод, обслуживанием казарменно-жилищного фонда и объектов коммунальной и инженерной инфраструктуры, включая электросетевое хозяйство, для нужд Минобороны России и подведомственных ему государственных казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Обществу переданы объекты и сети теплового хозяйства на территории ЗАТО город Заозерск на основании договора безвозмездного пользования от 09.10.2015 N 250 и государственного контракта от 21.09.2015 N 5-ТХ на оказание услуг по поставке тепловой энергии.

Постановлением Администрации ЗАТО город Заозерск от 04.03.2016 N 120 "О внесении изменений в постановление Администрации ЗАТО город Заозерск от 18.12.2013 N 1147 "Об определении гарантирующей организации в сфере теплоснабжения на территории ЗАТО город Заозерск" АО "ГУ ЖКХ" наделено статусом гарантирующей организации в сфере теплоснабжения на территории ЗАТО город Заозерск.

11.03.2016 в связи с информационным донесением по факту аварии на коммунальных сетях ЗАТО город Заозерск комиссия в составе главного специалиста по архитектуре и градостроительству Управления экономического развития, жилищно- коммунального хозяйства и муниципального имущества Администрации ЗАТО город Заозерск, главного специалиста Управления экономического развития, жилищно- коммунального хозяйства и муниципального имущества Администрации ЗАТО город Заозерск, начальника юридического отдела Администрации ЗАТО город Заозерск, начальника отдела капитального строительства и ремонта МКУ "Служба заказчика", техника производственного отдела МКУ "Служба заказчика" произвела осмотр участков производства земляных работ при выполнении ремонта трубопроводов теплоснабжения в ЗАТО город Заозерск, в том числе на участке по ул.Матроса Рябинина в районе дома 17.

В ходе осмотра, проведенного с использованием фотосъемки, установлено, что на участке по ул. Матроса Рябинина в районе дома 17 выполнены: траншея размером 5,00-м х 1,50-м, траншея размером 3,00-м х 1,50-м, траншея размером 6,00 х 3,00-м, ограждение участка - из сигнальных лент, конструкции теплового колодца - повреждены, закрыты подручными материалами.

В выдаче разрешения на осуществление земляных работ по ул. Матроса Рябинина в районе дома 17 было отказано в связи с тем, что организацией, обратившейся с соответствующим заявлением, не предоставлен документ, удостоверяющий права (полномочия) представителя юридического лица.

Результаты осмотра участков производства земляных работ зафиксированы в актах от 11.03.2016, 31.03.2016 в связи с информационным донесением по факту аварии на коммунальных сетях ЗАТО город Заозерск комиссия в том же составе произвела осмотр участков производства земляных работ при выполнении ремонта трубопроводов теплоснабжения в ЗАТО город Заозерск, в том числе на участках по ул. Генерала Чумаченко в районе дома 1А и по ул. Матроса Рябинина в районе узла смешения.

В ходе осмотра, проведенного с использованием фотосъемки, установлено, что на участке по ул. Генерала Чумаченко в районе дома 1А 30.03.2016 выполнена траншея размером 3,00-м х 15,00-м, произведена частичная засыпка, грунт смешан со строительным мусором, ограждение участка не соответствует требованиям, выполнено частично из сигнальных лент; на участке по ул. Матроса Рябинина в районе узла смешения выполнен котлован ориентировочно размером 5,00-м х 7,00-м, какие-либо ограждения отсутствуют.

Организация, эксплуатирующая тепловые сети, в ЗАТО город Заозерск за получением разрешения на осуществление земляных работ на указанных участках в Администрацию ЗАТО город Заозерск не обращалась.

Результаты осмотра участков производства земляных работ зафиксированы в акте от 31.03.2016.

15.04.2016 первым заместителем Главы администрации - начальником Управления экономического развития, жилищно-коммунального хозяйства и муниципального имущества Администрации ЗАТО город Заозерск в отношении АО "ГУ ЖКХ", в присутствии его уполномоченного представителя, составлены протоколы об административных правонарушениях N 47 (по факту нарушения, допущенного на участке по ул. Матроса Рябинина в районе дома 17), N 48 (по факту нарушения, допущенного на участке по ул. Генерала Чумаченко в районе дома 1А), N 49 (по факту нарушения, допущенного на участке по ул. Матроса Рябинина в районе узла смешения) по статье 2 Закона N 401-01-ЗМО, материалы дела переданы на рассмотрение Административной комиссии муниципального образования ЗАТО город Заозерск.

Административная комиссия муниципального образования ЗАТО город Заозерск, рассмотрев материалы административного дела, 05.05.2016 вынесла постановления N 48 (по факту нарушения, допущенного на участке по ул. Матроса Рябинина в районе дома 17), N 49 (по факту нарушения, допущенного на участке по ул. Генерала Чумаченко в районе дома 1А), N 50 (по факту нарушения, допущенного на участке по ул. Матроса Рябинина в районе узла смешения) о привлечении АО "ГУ ЖКХ" к административной ответственности по статье 2 Закона N 401-01-ЗМО в виде административного штрафа в размере в размере 20 000 рублей по каждому административному правонарушению.

АО "ГУ ЖКХ" с указанным постановлением не согласилось и обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Суд первой инстанции, признавая незаконными и отменяя оспариваемые постановления, пришел к выводу о недоказанности административным органом события административного правонарушения, и нарушении процедуры при производстве дел об административном правонарушении, правильно применив нормы материального и процессуального права.

Привлекая общество к административной ответственности, Административная комиссия руководствовалась Законом N 401-01-ЗМО в редакции Закона Мурманской области от 08.10.2015, согласно которой статьей 2 была предусмотрена административная ответственность за нарушение правил благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденных муниципальным нормативным правовым актом, в случае, если установление ответственности за такие действия не отнесено к ведению Российской Федерации.

В действующей редакции Закона N 401-01-ЗМО статья 2 предусматривает административную ответственность как за нарушение правил благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденных муниципальным нормативным правовым актом, в случае, если установление ответственности за такие действия не отнесено к ведению Российской Федерации (пункт 1), так и за повторное совершение административного правонарушения, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи, в течение года со дня вступления в законную силу постановления о назначении административного наказания, предусмотренного пунктом 1 настоящей статьи (пункт 2).

Оспариваемыми постановлениями общество привлечено к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 2 Закона N 401-01-ЗМО.

Между тем, из материалов административного дела следует, что общество привлечено к административной ответственности за нарушение производства земляных работ без получения соответствующего разрешения, то есть деяние общества образует событие правонарушения, ответственность за которое предусмотрена пунктом 1 статьи 2 Закона N 401-01-ЗМО.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", если при рассмотрении дела об административном правонарушении будет установлено, что протокол об административном правонарушении содержит неправильную квалификацию совершенного правонарушения, то судья вправе переквалифицировать действия (бездействие) лица, привлекаемого к административной ответственности, на другую статью (часть статьи) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, предусматривающую состав правонарушения, имеющий единый родовой объект посягательства, в том числе и в случае, если рассмотрение данного дела отнесено к компетенции должностных лиц или несудебных органов, при условии, что назначаемое наказание не ухудшит положение лица, в отношении которого ведется производство по делу.

В таком же порядке может быть решен вопрос о переквалификации действий (бездействия) лица при пересмотре постановления или решения по делу об административном правонарушении.

Составы административных правонарушений, предусмотренные статьей 2 Закона N 401-01-ЗМО, имеют единый родовой объект посягательства.

Таким образом, действия АО "ГУ ЖКХ" судом правомерно переквалифицированы на пункт 1 статьи 2 Закона N 401-01-ЗМО.

Под нарушением правил благоустройства территории поселения (городского округа), утвержденных муниципальным нормативным правовым актом, понимается нарушение требований данного акта, установленных органами местного самоуправления в пределах своей компетенции (Примечание к статье 2 Закона N 401-01-ЗМО).

Правила благоустройства территории ЗАТО город Заозерск приняты решением Совета депутатов ЗАТО город Заозерск от 30.04.2013 N 54-3052 (далее - Правила благоустройства) и устанавливают единые нормы и требования в сфере благоустройства, определяют порядок содержания городских территорий в границах, установленных Законом Мурманской области от 29.12.2004 N582-01-ЗМО "Об утверждении границ муниципальных образований в Мурманской области", и являются обязательными для исполнения всеми юридическими, физическими, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями на территории муниципального образования ЗАТО город Заозерск (пункт 1.1 Правил благоустройства).

Пунктом 8.8 Правил благоустройства предусмотрен комплекс мероприятий по проведению работ при строительстве, ремонте, реконструкции коммуникаций.

Согласно пункту 8.8.1 Правил благоустройства работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий (прокладка, реконструкция или ремонт подземных коммуникаций, забивка свай и шпунта, планировка грунта, буровые работы), производятся только при наличии письменного разрешения, выданного Администрацией ЗАТО город Заозерск.

Аварийные работы производятся владельцами сетей по телефонограмме или по уведомлению Администрации ЗАТО город Заозерск с последующим оформлением разрешения в 3-дневный срок.

В соответствии с пунктом 8.8.2 Правил благоустройства разрешение на производство работ при строительстве, реконструкции, ремонте коммуникаций выдается при предъявлении: проекта проведения работ, согласованного с заинтересованными службами, отвечающими за сохранность инженерных коммуникаций; схемы движения транспорта и пешеходов, согласованной с государственной инспекцией по безопасности дорожного движения; условий производства работ, согласованных с Администрацией ЗАТО город Заозерск; календарного графика производства работ, а также соглашения с собственником или уполномоченным им лицом о восстановлении благоустройства земельного участка, на территории которого будут проводиться работы по строительству, реконструкции, ремонту коммуникаций.

Из материалов дела следует, что во всех рассматриваемых случаях проведение земляных работ осуществлялось в связи с авариями на коммунальных сетях ЗАТО город Заозерск, произошедшими 11.03.2016 (на участке по ул. Матроса Рябинина в районе дома 17) и 30.03.2016 (на участках по ул. Генерала Чумаченко в районе дома 1А и по ул. Матроса Рябинина в районе узла смешения), о чем в адрес Администрации ЗАТО город Заозерск поступали информационные донесения (данный факт отражён в оспариваемых постановлениях).

При этом осмотры участков производства земляных работ, результаты которых послужили поводом для возбуждения в отношении общества дел об административных правонарушениях, проводились 11.03.2016 и 31.03.2016. То есть в первом случае - в день аварии, в других случаях - на следующий после аварии день (иного из материалов дела не следует).

Вместе с тем, пунктом 8.8.1 Правил благоустройства предусмотрено, что аварийные работы производятся владельцами сетей по телефонограмме или по уведомлению Администрации ЗАТО город Заозерск с последующим оформлением разрешения в 3-дневный срок.

Следовательно, на момент проведения осмотров участков производства земляных работ трехдневный срок, предусмотренный для оформления соответствующего разрешения Правилами благоустройств, не истек, что исключает в действиях лица, привлеченного к административной ответственности, событие административного правонарушения.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Доказательствами по делу являются полученные в предусмотренном АПК РФ и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела (статья 64 АПК РФ).

В подтверждение факта правонарушения административным органом представлены акты осмотра участков производства земляных работ от 11.03.2016 и от 31.03.2016 (с фотоматериалами), которые содержат результаты осмотра (обследования) территорий девяти участков производства работ в первом случае и двух участков производства работ во втором случае.

Судом первой инстанции установлено, что факт правонарушения, ответственность за которое установлена статьей пунктом 1 статьи 2 Закона N 401-01-ЗМО, инспектор зафиксировал в актах от 11.03.2016 и от 31.03.2016, из содержания которых следует, что осмотр (обследование) осуществлялся в отсутствие представителя общества, что исключает возможность соблюдения гарантий прав проверяемого юридического лица при проведении обследования (применительно к установлению фактических обстоятельств, выявленных при проверке (осмотре).

Вместе с тем, в материалы дела не представлены доказательства направления в адрес общества указанных актов обследования от 11.03.2016 и от 31.03.2016. Имеющаяся в материалах дела фототаблица не позволяет точно определить место проведения фотосъемки, обстоятельства нарушения; идентифицировать фототаблицу со спорными участками работ не представляется возможным.

При этом суд первой инстанции правомерно отметил следующее.

Как было указано выше АО "ГУ ЖКХ" владеет объектами и сетями теплового хозяйства на территории ЗАТО город Заозерск на основании договора безвозмездного пользования N 250 от 09.10.2015 и государственного контракта N 5-ТХ от 21.09.2015 на оказание услуг по поставке тепловой энергии.

Для реализации условий государственного контракта общество заключило договор на оказание услуг по технической эксплуатации объектов теплоснабжения Западного Военного округа N 12/ТХ-2015 от 30.10.2015 с ООО "НордЭнерго".

В соответствии с пунктами 2.2, 3.1.2 договора обязанность по соблюдению требований законодательства при осуществлении деятельности по технической эксплуатации объектов теплоснабжения, находящихся в безвозмездном пользовании АО "ГУ ЖКХ", возложена на ООО "НордЭнерго".

При этом пунктом 5.2.3 Технической эксплуатации объектов теплоснабжения, расположенных на территории Западного Военного округа (Приложение к Договору) установлено, что при необходимости открытия аварийного ордера, получения согласований и разрешений на земляные и другие виды работ Исполнитель (в рассматриваемом случае ООО "НордЭнерго") проводит такие согласования и получает разрешения собственными силами и/или с привлечением сторонних организаций за свой счет в установленные сроки.

Из материалов дела следует, что при возникновении 11.03.2016 аварийной ситуации на участке по ул. Матроса Рябинина в районе дома 17 ООО "НордЭнерго" обращалось в Администрацию ЗАТО город Заозерск за получением разрешения на проведение земляных работ (данный факт отражен в акте осмотра от 11.03.2016).

Вместе с тем, указанному лицу в выдаче разрешения было отказано в связи с отсутствием у него соответствующих полномочий.

Суд первой инстанции, оценив представленные доказательства, сделал вывод, что Административной комиссией ни в суд первой инстанции, ни в апелляционный суд не представлены доказательства, подтверждающие факт правонарушения. Составленные через несколько дней протоколы об административных правонарушениях не могут быть признаны достаточными доказательствами для установления события правонарушения и не позволяют сделать однозначный вывод о совершении обществом вменяемого противоправного деяния.

В данной ситуации, при отрицании обществом факта правонарушения апелляционный суд считает, что административным органом не доказано событие правонарушения, поименованного в оспариваемых постановлениях, как производство земляных работ без получения соответствующего разрешения.

Допущенные административным органом неточности (дефекты) в ходе производства по делу об административном правонарушении не могут быть восполнены судом, так как в компетенцию суда не входит сбор и оценка доказательств, установления признаков состава административного правонарушения.

В рассматриваемом случае, как правильно отметил суд, Административная комиссия в ходе производства по делу об административном правонарушении не установила именно те юридические значимые обстоятельства (фактические основания), наличие которых позволяет применить к лицу инструменты публично-правового реагирования в виде административного наказания, предусмотренного пунктом 1 статьи 2 Закона N 401-01-ЗМО. Иное означает возможность незаконного возложения соответствующей ответственности, не отвечающей ее целям и принципам.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно в соответствии с требованиями статьи 211 АПК РФ признал оспариваемые постановления от 05.05.2016 N 48, N 49, N 50 о привлечении АО "ГУ ЖКХ" к административной ответственности, предусмотренной пунктом 1 статьи 2 Мурманской области N401-01-ЗМО от 06.06.2003 "Об административных правонарушениях", незаконными и отменил их.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что суд первой инстанции дал правильную оценку обстоятельствам, установленным по делу, и принял законное решение, оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы административного органа не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 21.11.2016 по делу N А42-3696/2016, оставить без изменения, апелляционную жалобу Административной комиссии муниципального образования Закрытого административно-территориального образования город Заозерск без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Борисова Г.В.

Судьи

Есипова О.И. Семенова А.Б.