Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2017 г. N 14АП-10472/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 июня 2017 г. N Ф07-5716/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

01 марта 2017 г.

Дело N А44-5912/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2017 года.

В полном объеме постановление изготовлено 01 марта 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Смирнова В.И. и Осокиной Н.Н. при ведении протокола секретарем судебного заседания Смекаловой Е.Ю.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Газэнергоинформ" Горобея В.В. по доверенности от 15.02.2016, Разборовой Д.В. по доверенности от 19.07.2016, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Иванова А.Т. по доверенности от 07.02.2017 N 420,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Газэнергоинформ" на решение Арбитражного суда Новгородской области от 12 октября 2016 года по делу N А44-5912/2016 (судья Киселева М.С),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Газэнергоинформ" (ОГРН 1097746173249; ИНН 7728696530; место нахождения: 192174, Санкт-Петербург, улица Седова, дом 142, литер А, помещение 8Н; далее - ООО "Газэнергоинформ", общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (ОГРН 1025300795552, ИНН 5321047553; место нахождения: 173002, Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным определения от 21.07.2016 об отказе в удовлетворении ходатайства о передаче дела N 5 о нарушении антимонопольного законодательства в другой антимонопольный орган.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, относительно предмета спора, привлечены акционерное общество "Газпром газораспределение Великий Новгород" (ОГРН 1025300780812, ИНН 5321039753; место нахождения: 173015, Великий Новгород, улица Загородная, дом 2, корпус 2; далее - АО "Газпром газораспределение Великий Новгород"), общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-коммерческая фирма "Новтехлес" (ОГРН 1025300781549, ИНН 5321005592; место нахождения: 173020, Великий Новгород, улица Московская, дом 53; далее - ООО "ПКФ "Новтехлес"), общество с ограниченной ответственностью "Профкомплект" (ОГРН 1085321005440, ИНН 5321127199; место нахождения: 173526, Новгородская область, Новгородский район, рабочий поселок Панковка, улица Заводская, дом 100, офис 38; далее - ООО "Профкомплект").

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 12 октября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

ООО "Газэнергоинформ" с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального и процессуального права. Считает, что судом не учтены положения части 3 статьи 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), в соответствии с которой дело о нарушении антимонопольного законодательства рассматриваться территориальными управлениями ФАС исключительно по месту совершения нарушения либо по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого подаются заявление или материалы, при этом каких-либо исключений вышеназванные нормативные положения не содержат.

В дополнительных пояснениях к апелляционной жалобе общество также указывает на то, что оспариваемое определение является ненормативным правовым актом, который может быть обжалован в арбитражный суд в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Считает, что названное определение нарушает права заявителя, поскольку при рассмотрении антимонопольного дела ответчиком общество будет вынуждено понести дополнительные материальные затраты и направлять своего представителя для участия в таком деле, так как участие в представителя общества в рассмотрении такого дела обязательно, а отказ в удовлетворении ходатайства заявителя лишает ООО "Газэнергоинформ" гарантий, предусмотренных Законом о защите конкуренции, и не позволяет реализовать ему права, предусмотренные статьей 43 Закона N 135-ФЗ. Также ссылается на то, что продолжение рассмотрения антимонопольного дела ответчиком предполагает последующий судебный контроль за законностью решения управления Арбитражным судом Новгородской области, что, по мнению подателя жалобы, также вынудит заявителя нести дополнительные несоразмерные материальные затраты на участие представителей общества в рассмотрении судебного дела, однако общество не имеет такой возможности нести дополнительные материальные траты, что, по мнению подателя жалобы, лишит его права на эффективное представление своей правовой позиции в суде. Считает, что последующее обжалование в суд определения совместно с решением антимонопольного органа, принятым по делу об антимонопольном правонарушении, не позволит восстановить нарушенные права общества.

Представители общества в судебном заседании поддержали доводы и требования апелляционной жалобы и дополнений к ней.

Управление в отзыве и его представитель в судебном заседании доводы жалобы не признали, просили оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. Кроме того, представитель управления в суде апелляционной инстанции указал на то, что оспариваемое определение не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в суде, а относится к процессуальным документам, принимаемым антимонопольным органом в рамках рассмотрения антимонопольного дела.

От третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

Третьи лица надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителей общества и управления, исследовав материалы дела, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность решения, апелляционная инстанция пришла к следующим выводам.

Как усматривается в материалах дела, на основании приказа управления от 21.03.2016 N 31 возбуждено дело N 5 по признакам нарушения АО "Газпром газораспределение Великий Новгород" пункта 3 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции (том 2, лист 149).

Определением управления от 25.04.2016 удовлетворено ходатайство АО "Газпром газораспределение Великий Новгород" от 25.04.2016 о привлечении к участию в деле в качестве соответчика ООО "Газэнергоинформ" (том 1, листы 128-130).

В свою очередь, определением управления от 18.07.2016 участие в рассмотрении дела N 5 от 21.03.2016 о нарушении антимонопольного законодательства АО "Газпром газораспределение Великий Новгород" в качестве ответчика прекращено (том 1, листы 142-143).

ООО "Газэнергоинформ" 15.07.2016 обратилось в управление с ходатайством о передаче дела N 5 о нарушении антимонопольного законодательства на рассмотрение в Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (том 1, лист 141).

По итогам рассмотрения названного ходатайства управлением вынесено определение от 21.07.2016 об отказе в его удовлетворении, мотивированное тем, что с учетом изложенных в этом определении обстоятельств комиссия управления считает нецелесообразным передачу рассматриваемого антимонопольного дела на рассмотрение в антимонопольный орган по месту нахождения общества (том 1, листы 9-11).

При этом, как установлено и отражено в оспариваемом определении, первоначально дело N 5 о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено в отношении АО "Газпром газораспределение Великий Новгород", место нахождение которого определяется Великий Новгород. Впоследствии управлением установлено, что решение о допуске либо об отказе в допуске к участию в закупке принималось организатором данной закупки - ООО "Газэнергоинформ", в действиях которого и было обнаружено нарушение порядка рассмотрения поступивших на участие в открытом запросе предложений заявок участников закупки.

Согласно оспариваемому определению, управление обосновало нецелесообразность передачи дела следующими обстоятельствами:

- рассматриваемая закупка проведена в интересах и с целью удовлетворения потребностей заказчика, находящегося на территории Новгородской области;

- ООО "Газэнергоинформ" осуществляло рассматриваемую закупку по поручению заказчика в соответствии с его Положением о закупках и документацией о проведении запроса предложений, содержание которой также определено заказчиком;

- ООО "Газэнергоинформ" при рассмотрении заявок участников рассматриваемой закупки допустило нарушение Положения о закупках и документации о проведении запроса предложений, то есть нормативных правовых актов утвержденных заказчиком, находящимся на территории Новгородской области;

- участник закупки (ООО "ПКФ "Новтехлес"), чьи права и интересы были нарушены признанием его заявки на участие в рассматриваемой закупке несоответствующей требованиям документации о проведении запроса предложений, находится на территории Новгородской области;

- доказательства, свидетельствующие о нарушении антимонопольного законодательства (положение о закупках, агентский договор, документация о проведении запроса предложений, заявки участников закупки, протоколы, составленные в ходе проведения закупки) были получены управлением от заказчика - АО "Газпром газораспределение Великий Новгород".

Не согласившись с вынесенным определением, считая его незаконным и нарушающим права общества, ООО "Газэнергоинформ" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании данного определения недействительным.

Суд первой инстанции, рассмотрев спор по существу, отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная коллегия при рассмотрении доводов апелляционной жалобы общества и возражений управления исходит из следующего.

В силу пункта 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 1 статьи 198 названного Кодекса предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом следует понимать документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений.

Характерной особенностью ненормативного правового акта является содержание в нем обязательных предписаний (правил поведения), влекущих для адресата юридические последствия.

При этом необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо, определение, приказ и др.), касающийся конкретного субъекта предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагающий на него какие-либо обязанности.

Ненормативный правовой акт представляет собой акт индивидуального характера, изданный уполномоченным должностным лицом, влекущий возникновение, изменение или прекращение прав, обязанностей лица, которому он адресован, обязательный для исполнения и, как следствие, влекущий наступление неблагоприятных последствий в случае его неисполнения.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольная служба обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьей 40 Закона N 135-ФЗ для рассмотрения каждого дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает комиссию по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Комиссия выступает от имени антимонопольного органа.

Права и обязанности лиц, участвующих в деле, а также порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства установлены Законом N 135-ФЗ и Административным регламентом, утвержденным приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент).

В соответствии с частями 1, 2 статьи 43 Закона о защите конкуренции, пунктом 1.10 Административного регламента с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле. Лица, участвующие в деле, при рассмотрении дела имеют право в письменной форме, а также с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход его рассмотрения.

При этом наличие либо отсутствие нарушения антимонопольного законодательства устанавливается непосредственно в ходе рассмотрения дела, по итогам которого антимонопольным органом принимается соответствующее решение.

Согласно положениям части 4 статьи 45 названного Закона на заседании комиссии заслушиваются и обсуждаются ходатайства, принимаются по ним решения, которые должны быть отражены в протоколе заседания.

Комиссия принимает заключения об обстоятельствах дела, предупреждения, определения, решения, предписания (статья 41 Закона о защите конкуренции).

Согласно части 5 статьи 41 Закона N 135-ФЗ в случаях, указанных в настоящей главе, председатель комиссии или комиссия выносит определение. Определение оформляется в виде отдельного документа, подписывается председателем комиссии и членами комиссии и направляется лицам, участвующим в деле, а также иным лицам в случаях, указанных в главе 9 настоящего Закона.

Глава 9 Закона о защите конкуренции не содержит положений о необходимости вынесения комиссией самостоятельного акта о разрешении ходатайства, заявленного лицом, участвующим в деле.

Статья 45 Закона о защите конкуренции предполагает отражение поступивших ходатайств и принятых по ним результатов в протоколе заседания. Однако действующим законодательством не определены правовые нормы, устанавливающие невозможность разрешения ходатайств в виде отдельного определения.

В свою очередь, Закон N 135-ФЗ не содержит положений о том, что принятое по результатам разрешения ходатайства лица, участвующего в рассмотрении антимонопольного дела, решение может быть обжаловано.

Следовательно, при решении вопроса о возможности обжалования в судебном порядке того или иного определения, вынесенного антимонопольным органом в рамках производства по антимонопольному делу, необходимо установить наличие в таком определении признаков ненормативного правового акта.

Оценив содержание оспариваемого определения управления от антимонопольной службы от 21.07.2016 об отказе в удовлетворении ходатайства о передаче дела N 5 о нарушении антимонопольного законодательства в другой антимонопольный орган, апелляционный суд приходит к выводу, что, несмотря на то, что данное определение исходит от органа государственной власти - антимонопольного органа, вынесено по итогам рассмотрения ходатайства конкретного субъекта экономической деятельности - ООО "Газэнергоинформ", названное определение не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит одностороннего властно-распорядительного волеизъявления органа государственной власти, не возлагает на общество каких-либо обязанностей, не устанавливают факта нарушения обществом антимонопольного законодательства, не предопределяют субъекта ответственности, не обеспечено мерами принуждения и ответственности за его неисполнение.

Оспариваемое в рамках настоящего дела определение управления является по своей сути процессуальным документом, вынесенным ответчиком по результатам рассмотрения ходатайства стороны в рамках производства по антимонопольному делу, возбужденному по признакам нарушения антимонопольного законодательства, а не решением, принимаемым по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, и не соответствует требованиям, установленным для решения комиссии управления в частях 2 и 3 статьи 41 Закона N 135-ФЗ.

С учетом изложенного, вопреки доводам, приведенным обществом в дополнениях к апелляционной жалобе, определение управления от 21.07.2016 об отказе в удовлетворении ходатайства о передаче дела N 5 о нарушении антимонопольного законодательства в другой антимонопольный орган не может быть предметом самостоятельного судебного обжалования, поскольку является лишь процессуальным документом.

При этом доводы общества о том, что последующее обжалование в суд названного определения совместно с решением антимонопольного органа, принятым по делу об антимонопольном правонарушении, не позволит восстановить нарушенные права заявителя, отклоняются апелляционной коллегией как несостоятельные, поскольку в силу положений глав 24 АПК РФ, в том числе прямого указания на это в части 4 статьи 200 названного Кодекса, при обжаловании в судебном порядке принятых по результатам рассмотрения этого дела решения и (или) предписания антимонопольного органа обязательному судебному исследованию подлежит вопрос о наличии у такого антимонопольного органа соответствующих полномочий на принятия этих решения и (или) предписания.

Таким образом, вопреки доводам подателя жалобы, невозможность самостоятельного судебного обжалования вышеназванного определения не исключает возможности для заявителя впоследствии оспаривать такое определение при обжаловании принятых по результатам рассмотрения этого дела решения и (или) предписания антимонопольного органа.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.02.2009 N 14338/08 и по аналогии применима к обстоятельствам рассматриваемого дела.

Ссылка подателя жалобы на то, что названное определение нарушает права заявителя, поскольку при рассмотрении антимонопольного дела ответчиком общество будет вынуждено понести дополнительные материальные затраты и направлять своего представителя для участия в таком деле, так как участие в представителя общества в рассмотрении такого дела обязательно, а отказ в удовлетворении ходатайства заявителя лишает ООО "Газэнергоинформ" гарантий, предусмотренных Законом о защите конкуренции, и не позволяет реализовать ему права, предусмотренные статьей 43 Закона N 135-ФЗ, также признается судом апелляционной инстанции несостоятельной и основанной на ошибочном толковании норм права, поскольку названным Законом не предусмотрено обязательное участие представителя ответчика по антимонопольному делу в рассмотрении такого дела.

Так, в силу части 2 статьи 45 Закона о защите конкуренции рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется на заседании комиссии. Лица, участвующие в деле, должны быть извещены о времени и месте его рассмотрения. В случае неявки на заседание комиссии лиц, участвующих в деле и надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения дела, комиссия вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

При этом общество не лишено возможности реализовать свои права, предусмотренные статьей 43 Закона о защите конкуренции, при рассмотрении дела N 5 управлением, любыми возможными способами, в том числе путем направления своего представителя для участия в рассмотрении антимонопольного дела либо письменных пояснений, а также заявлением ходатайства о рассмотрении такого дела путем использования систем видеоконференц-связи при наличии технической возможности ее осуществления, что предусмотрено пунктом 3.140 Административного регламента.

В свою очередь, доводы заявителя о возможности возникновения у него дополнительных материальных затратах при направлении представителя общества на рассмотрение дела в управление, а впоследствии, в Арбитражный суд Новгородской области, что, по мнению общества, лишит его права на эффективное представление своей правовой позиции в управлении и в суде, основаны на предположениях, касаются еще ненаступивших правоотношений, что не может быть признано нарушенным правом заявителя.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Поскольку, как установлено ранее в настоящем постановлении, оспариваемое определение управления не относится к ненормативным правовым актам, так как не содержит обязательных предписаний (правил поведения), влекущих для адресата юридические последствия, не возлагает на заявителя каких-либо обязанностей, не создает подателю жалобы препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а является лишь процессуальным документом, поэтому не может быть предметом самостоятельного обжалования в судебном порядке в соответствии с норами глав 24 АПК РФ, у суда первой инстанции не имелось законных оснований для рассмотрения заявления общества по существу.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, частью 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции предусмотрено обжалование решения и (или) предписания антимонопольного органа, но не иных процессуальных документов.

С учетом изложенного, так как рассматриваемый спор не отнесен к ведению арбитражного суда, на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ производство по делу полежало прекращению.

При таких обстоятельствах обжалуемый судебный акт в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 АПК РФ подлежит отмене, а производство по делу - прекращению в силу положений пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Руководствуясь статьями пунктом 1 части 1 статьи 150, статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 12 октября 2016 года по делу N А44-5912/2016 отменить.

Производство по делу N А44-5912/2016 по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газэнергоинформ" к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области о признании незаконным определения от 21.07.2016 об отказе в удовлетворении ходатайства о передаче дела N 5 о нарушении антимонопольного законодательства в другой антимонопольный орган прекратить.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

В.И. Смирнов Н.Н. Осокина