Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 9 марта 2017 г. N 12АП-2102/17

г. Саратов

09 марта 2017 г.

Дело N А12-63931/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 09 марта 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

судьи Александровой Л.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Ефановым Е.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Волгоградской области и Республике Калмыкия, ОГРН 1043400327398, ИНН 3444116115, (г. Волгоград),

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 09 января 2017 года по делу N А12-63931/2016, рассмотренному в порядке упрощенного производства (судья Стрельникова Н.В.),

по заявлению Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Волгоградской области и Республике Калмыкия, ОГРН 1043400327398, ИНН 3444116115, (г. Волгоград),

к публичному акционерному обществу междугородной и международной электрической связи "Ростелеком", ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388, (г. Санкт-Петербург),

о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Управление Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Волгоградской области и Республике Калмыкия (далее - Управление Роскомнадзора по Волгоградской области и Республике Калмыкия, административный орган) обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о привлечении публичного акционерного общества междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (далее - ПАО "Ростелеком", общество) к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощённого производства по правилам ст. 226-229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 09 января 2017 года в удовлетворении заявления отказано.

Управление Роскомнадзора по Волгоградской области и Республике Калмыкия не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, просит решение по делу отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

ПАО "Ростелеком" представило отзыв на апелляционную жалобу в порядке ст. 262 АПК РФ, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

По правилам ч. 1 ст. 272.1 АПК РФ апелляционная жалоба Управления Роскомнадзора по Волгоградской области и Республике Калмыкия рассматривается в суде апелляционной инстанции судьей единолично без вызова сторон по имеющимся в деле доказательствам.

Оснований для перехода в порядке ч. 4 ст. 270 АПК РФ к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, апелляционным судом не установлено.

Изучив доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на апелляционную жалобу, исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта.

Как следует из материалов дела, в ходе рассмотрения обращения гр. Першиной С.А. административным органом выявлено нарушение обществом требований п. 1 ст. 46, п. 2 ст. 62 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", п. 7, п. 49 Правил оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.06.2005 N 353, п. 4, 5 лицензии N 115502, выразившееся в неоказании услуг проводного радиовещания в рамках договора от 01 января 2014 года N 25084, заключенного между гр. Першиной С.А. и ПАО "Ростелеком" с 13 января 2016 года.

По указанным обстоятельствам 24 октября 2016 года ведущим специалистом-экспертом Бирюковой Л.Л. в отношении ПАО "Ростелеком", при участии представителя Аверьянова А.С., действующего на основании доверенности N 0403/29/213-15 от 08 октября 2015 года, составлен протокол об административном правонарушении N АП-34/6/1595 по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

В соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ Управление Роскомнадзора по Волгоградской области и Республике Калмыкия обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о привлечении ПАО "Ростелеком" к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Дело рассмотрено судом первой инстанции в порядке упрощенного производства с соблюдением положений параграфа первого главы 25 АПК РФ.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, исходил из того, что факт правонарушения не подтвержден материалами дела, состав в действиях ПАО "Ростелеком" вменяемого административного правонарушения не установлен, на момент рассмотрения дела в суде срок давности привлечения к административной ответственности ПАО "Ростелеком" истек.

Суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно ч. 6 ст. 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции считает неверным вывод суда первой инстанции о пропуске срока, установленного ст. 4.5 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности по ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Согласно ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по делу, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - по истечении трех месяцев со дня обнаружения правонарушения.

В п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" указано, что срок давности привлечения к ответственности исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, следующего за днем совершения административного правонарушения. В случае совершения административного правонарушения, выразившегося в форме бездействия, срок привлечения к административной ответственности исчисляется со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности. При этом следует учитывать, что такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера. Невыполнение предусмотренной названными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, выражается в осуществлении предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Учитывая, что в Особенной части КоАП РФ административные правонарушения, выразившиеся в нарушении законодательства о защите прав потребителей, не выделены в отдельную главу, при квалификации конкретного правонарушения следует выяснять, были ли им нарушены требования (правила), установленные нормами законодательства о защите прав потребителей, имея в виду, что решение по делу об указанных административных правонарушениях не может быть вынесено по истечении одного года со дня их совершения (ст. 4.5 КоАП РФ).

В решении по делу о таком правонарушении должны быть приведены обстоятельства, на которых основан вывод о том, что правонарушением нарушено законодательство о защите прав потребителей.

Исходя из положений ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, п. 21 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.11.2010 N 6971/10, срок давности привлечения к ответственности за вмененное правонарушение, непосредственно посягающее на права потребителя соответствующей услуги, составляет один год.

В рассматриваемом случае суд апелляционной инстанции считает, что поскольку производство по делу об административном правонарушении возбуждено по жалобе конкретного лица - потребителя услуги, следовательно, совершенное обществом правонарушение посягает на права потребителя, в связи с чем, срок давности привлечения к административной ответственности в силу ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ составляет один год со дня его совершения.

Годичный срок привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о защите прав потребителей, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, на момент рассмотрения дела судом первой инстанции не истек. Вместе с тем, неправильные выводы суда по применению ст. 4.5 КоАП РФ не привели к принятию незаконного решения.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (ст. 24.1 КоАП РФ).

По делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (ч. 5 ст. 205 АПК РФ).

В соответствии со ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба, причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении в силу положений ч. 1 ст. 26.2 КоАП РФ могут являться любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Согласно п. 2 указанной статьи эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Перечень доказательств по делу об административном правонарушении не является исчерпывающим. Доказательствами могут быть любые документы (материалы), на основании которых могут быть установлены обстоятельства, предусмотренные ст. 26.2 КоАП РФ.

Фиксация доказательств - закрепление, то есть запечатление фактических данных в установленном порядке, что только и позволяет после этого считать их доказательствами по делу.

Процессуальный порядок фиксации доказательств регламентирован главой 26 КоАП РФ, согласно которой в процессуальные формы должны быть облечены результаты фиксации, реквизиты, последовательность, способы приобщения к делу результатов фиксации.

Действующие нормы КоАП РФ предписывают административному органу четко оформлять процессуальные документы, которые являются основными доказательствами при привлечении лиц к административной ответственности (ст. 26.2, 28.1, 28.2 КоАП РФ).

При этом перечень обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, закреплен в ст. 26.1 КоАП РФ. К их числу отнесены наличие события правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения (п. 1, 7).

Сведения, которые в обязательном порядке должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, предусмотрены ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, в соответствии с которой в протоколе об административном правонарушении указывается, в том числе, событие административного правонарушения.

Подробное описание существа вмененного правонарушения является важным фактором для определения его юридической квалификации в точном соответствии с Особенной частью КоАП РФ, которой предусмотрена административная ответственность за совершение конкретного противоправного деяния.

Событие должно быть описано конкретно, с указанием обстоятельств совершения виновного деяния (действия, бездействия).

При этом с учетом положений ст. 1.5, 2.1, 24.5 КоАП РФ правонарушениях обстоятельства, касающиеся наличия в действиях лица, привлекаемого к административной ответственности, состава вменяемого ему правонарушения входят в предмет доказывания по административному делу, а недоказанность любого из элементов состава правонарушения исключает дальнейшее производство по делу и привлечение к ответственности.

В силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

Из материалов дела следует, что фактические обстоятельства дела об административном правонарушении должностным лицом, возбудившим дело об административном правонарушении, не установлены и не зафиксированы.

Обществу вменяется нарушение ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ.

Частью 3 ст. 14.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в области предпринимательской деятельности (оказание услуг для целей телевизионного и радиовещания); объективной стороной - осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией).

В силу ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федерльный закон N 99-ФЗ) лицензия - это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом. Лицензионные требования - совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

Согласно п. 36 ст. 12 Федерального закона N 99-ФЗ оказание услуг связи включено в перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.

Согласно ч. 2 ст. 2 Федерального закона N 99-ФЗ соблюдение лицензиатом лицензионных требований обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

В силу ч. 1 ст. 46 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи" оператор связи обязан оказывать пользователям услугами связи услуги связи в соответствии с законодательством Российской Федерации, национальными стандартами, техническими нормами и правилами, лицензией, а также договором об оказании услуг связи.

Согласно п. 7 Правил оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.06.2005 N 353, оператор связи обеспечивает абоненту доставку звуковой программы (программ) по сети проводного вещания до оборудования в период с 6.00 часов до 24.00 часов местного времени с перерывом продолжительностью не более 1 часа в рабочие дни в дневное время. Возможность использования сети проводного вещания для целей оповещения населения обеспечивается 24 часа в сутки, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно п. 5 условий осуществления деятельности в соответствии с лицензией N 115502 ПАО "Ростелеком" обязан оказывать услуги связи в соответствии с правилами оказания услуг связи.

Как указано в протоколе об административном правонарушении, в ходе рассмотрения обращения гр. Першиной С.А. Управлением Роскомнадзора по Волгоградской области и Республике Калмыкия 08 сентября 2016 года выявлено нарушение обществом требований п. 1 ст. 46, п. 2 ст. 62 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", п. 7, п. 49 Правил оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.06.2005 N 353, п. 4, 5 лицензии N 115502, выразившееся в неоказании услуг проводного радиовещания в рамках договора от 01 января 2014 года N 25084, заключенного между гр. Першиной С.А. и ПАО "Ростелеком" с 13 января 2016 года.

Между тем, в материалах дела отсутствует какие-либо доказательства, свидетельствующие о выявлении нарушения 08 сентября 2016 года, а также неоказании услуг проводного радиовещания гр. Першиной С.А. с 13 января 2016 года. Кроме того, в материалах дела отсутствует договор, заключенный между гр. Першиной С.А. и ПАО "Ростелеком".

В протоколе надлежащим образом не отражены и не раскрыты все фактические данные и признаки выявленных правонарушений, не указаны данные, свидетельствующие о неоказании услуг проводного радиовещания гр. Першиной и о выявлении данного нарушения 08 сентября 2016 года, а, соответственно, о наличии либо отсутствии вмененных событий административного правонарушения.

Административным органом не установлено и не описано по каким признакам административный орган сделал выводы о нарушении ПАО "Ростелеком" п. 1 ст. 46, п. 2 ст. 62 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", п. 7, п. 49 Правил оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.06.2005 N 353, п. 4, 5 лицензии N 115502.

В протоколе об административном правонарушении отсутствуют ссылки на доказательства, полученные с использованием предусмотренных законом средств фиксации, что не позволяет проверить обоснованность перечисленных в протоколе нарушений, а также факт совершения либо не совершения виновным соответствующих действий либо бездействия.

Административным органом не представлены какие-либо иные доказательства, кроме протокола об административном правонарушении, позволяющие суду сделать однозначный вывод о том, что ПАО "Ростелеком" в действительности не соблюдались п. 1 ст. 46, п. 2 ст. 62 Федерального закона от 07.07.2003 N 126-ФЗ "О связи", п. 7, п. 49 Правил оказания услуг связи проводного радиовещания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 06.06.2005 N 353, п. 4, 5 лицензии N 115502.

В качестве доказательства, подтверждающего событие административного правонарушение, в апелляционной жалобе административный орган указывает на письмо исх. N 04/05/15167-16 от 23.09.2016.

Вместе с тем, протокол об административном правонарушении не содержит ссылку на письмо исх. N 04/05/15167-16 от 23.09.2016 как на удостоверяющий доказательство совершения вменяемого обществу правонарушения.

В соответствии с п. 10.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 по общему правилу сбор доказательств осуществляется в рамках дела о привлечении к административной ответственности: по правилам главы 26 КоАП РФ в рамках производства по делу об административном правонарушении административный орган осуществляет сбор доказательств для установления обстоятельств, имеющих значение для правильного разрешения дела; равным образом право представлять доказательства ч. 1 ст. 25.1 КоАП РФ дано лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В то же время в соответствии с принципом состязательности, закрепленном в ст. 9 АПК РФ, арбитражный суд не наделен правом осуществлять сбор доказательств по своей инициативе. Суд может оказать содействие лицам, участвующим в деле, в сборе доказательств при условии, что эти лица не имеют возможности самостоятельно получить необходимые им доказательства.

В соответствии со ст. 68 АПК РФ обстоятельства дела, которые, согласно закону, должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами.

Административный орган, на который законодательно возложено бремя доказывания, должен располагать неопровержимыми доказательствами совершения хозяйствующим субъектом правонарушения и наличия в его деянии факта нарушения обязательных требований; собранные в ходе производства по делу об административном правонарушения и представленные суду доказательства должны бесспорно и объективно подтверждать наличие события правонарушения. При отсутствии таких доказательств, в случае имеющихся противоречий относительно наличия факта нарушения и при отсутствии у административного органа данных, исключающих такие противоречия, событие правонарушения нельзя признать доказанным.

Согласно ч. 4 ст. 71 АПК РФ каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами. При этом, по смыслу части 2 данной нормы закона, каждое доказательство оценивается в отдельности, а достаточность доказательств определяется их совокупностью.

Таким образом, в деле отсутствуют неопровержимые доказательства выявленного нарушения.

Таким образом, вывод суда о не описании события административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, соответствует имеющимся в материалах дела доказательствам и является правомерным.

Отсутствие события административного правонарушения исключает производство по делу об административном правонарушении (п. 1 ст. 24.5 КоАП РФ).

При таких обстоятельствах законные основания для привлечения ПАО "Ростелеком" к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 14.1 КоАП РФ, отсутствовали, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно в порядке ч. 2 ст. 206 АПК РФ отказал в удовлетворении заявленных требований.

Положенные в основу апелляционной жалобы другие доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Апелляционная жалоба Управления Роскомнадзора по Волгоградской области и Республике Калмыкия удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Волгоградской области от 09 января 2017 года по делу N А12-63931/2016, рассмотренному в порядке упрощённого производства, оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Волгоградской области и Республике Калмыкия (г. Волгоград) - без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Судья

Л.Б. Александрова