Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2017 г. N 17АП-1417/17

г. Пермь

15 марта 2017 г.

Дело N А50-23532/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15 марта 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 марта 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.

судей Трефиловой Е.М., Щеклеиной Л.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Коневой С.А.,

при участии:

от заявителя - Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми (ОГРН 1145958090486, ИНН 5902000833): Чухно А.А., паспорт, доверенность от 21.12.2016;

от заинтересованного лица - Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (ОГРН 1055900367434, ИНН 5902293210) Минин А.Е., паспорт, доверенность от 28.09.2016;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя - Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми

на решение Арбитражного суда Пермского края от 21 декабря 2016 года

по делу N А50-23532/2016, принятое судьей Вавиловой Н.В.,

по заявлению Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми

к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края

об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия),

установил:

Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми (далее заявитель, Департамент) обратился в арбитражный суд с требованием к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (далее заинтересованное лицо, Министерство) о признании незаконным приказа от 30.09.2016 N СЭД-35-01-12-367 "О проведении плановой проверки _" в части пунктов 7 (в части установления выездной формы проверки), 7.1, 7.3.7.4,77 (частично), 7.9, 7.10, 7.11 (частично), 7.12, 7.13, 7.14, 7.15, 7.16, 7.17, 7.18, а также в части отсутствия в приказе перечня документов, представление которых Департаментом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 21.12.2016 (резолютивная часть решения объявлена 14.12.2016) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

Доводы жалобы сводятся к тому, что Департамент, не оспаривая полномочия Министерства на проведение проверки, не согласен с тем, что Департамент по ряду вопросов, указанных в приказе, не может выступать субъектом проверки; считает, что оспариваемые пункты приказа касаются проверки конкретных муниципальных правовых актов, изданных в установленном порядке органами, уполномоченными на их принятие; считает, что министерством не доказана законность оспариваемых пунктов приказа, в том числе в части определения вида проверки как выездной.

Министерство с жалобой не согласно по основаниям, изложенным в письменном отзыве на апелляционную жалобу. Решение суда считает законным и обоснованным, просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В заседании апелляционного суда представители сторон поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края от 12.10.2015 N СЭД-35-01-54-34 "Об утверждении плана проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц на 2016 г." 30.09.2016 и.о.министра подписан приказ N СЭД-35-01-12-367 "О проведении плановой проверки Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми".

Посчитав приказ в части незаконным и нарушающим его права, Департамент обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что приказ от 30.09.2016 N СЭД-35-01-12-367 вынесен в рамках полномочий контролирующего органа, соответствует всем необходимым требованиям действующего законодательства, прав и законных интересов Департамента не нарушает.

Апелляционный суд, рассмотрев дело, полагает, что выводы суда являются правильными, соответствуют материалам дела и действующему законодательству.

В соответствии со ст. 198, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным необходима совокупность двух условий: несоответствие его закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В ч. 1 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере строительства, градостроительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства, органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется государственный контроль за соблюдением соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, в том числе контроль за:

1) соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности;

2) соблюдением установленных федеральными законами сроков приведения нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями настоящего Кодекса;

3) соблюдением процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков.

Согласно ч. 2 ст. 8.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации должностные лица органов, осуществляющих надзор (контроль) за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности имеют право:

1) проводить проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также подведомственных им организаций;

2) требовать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления предоставления необходимых документов, материалов и сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов;

3) получать от руководителей и других должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления объяснения по факту нарушения законодательства о градостроительной деятельности.

Согласно п. 1.1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 18.02.2014 N 90-п, Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края (далее - Министерство) является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в сферах строительства, градостроительства, архитектуры, коммунальной инфраструктуры, энергетики, энергосбережения и повышения энергетической эффективности, жилищной политики и жилищных отношений, обеспечения отдельных категорий граждан жилыми помещениями и жилищными сертификатами, обращения с отходами потребления, осуществления бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Пермского края, а также в сфере регионального государственного строительного надзора и в сфере регионального государственного контроля (надзора) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, за исключением объектов производственного назначения.

В целях осуществления государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, переданных Российской Федерацией органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и определяет последовательность действий (административные процедуры) должностных лиц при осуществлении полномочий по исполнению государственной функции разработан Административный регламент Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, утвержденный Приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края от 24 апреля 2015 года N СЭД-35-01-97-111.

В силу п. 1.2. административного регламента государственную функцию по осуществлению государственного контроля исполняет Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края.

Согласно п. 1.5. регламента субъектом контроля при осуществлении контрольной функции являются органы местного самоуправления муниципальных образований Пермского края или органы, ими уполномоченные (подведомственные) для осуществления публичных полномочий (обязанностей) в области градостроительной деятельности (далее - органы местного самоуправления), и их должностные лица, предусмотренные статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Предметом контроля при осуществлении контрольной функции является: соответствие муниципальных правовых актов законодательству о градостроительной деятельности; соблюдение установленных федеральными законами сроков приведения муниципальных правовых актов в соответствие с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации; соблюдение процедур, установленных законодательством о градостроительной деятельности для подготовки и утверждения документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, градостроительных планов земельных участков (п. 1.5.1).

Пунктом 3.1 регламента установлен порядок проведения проверок, в том числе плановых проверок, которые осуществляются в соответствии с утвержденным Планом проверок на календарный год, утвержденным приказом Министерства.

В силу п. 3.4.1. Административного регламента основанием для начала административного действия является:

наличие сведений, установленных должностными лицами сектора контроля, указанными в пункте 1.2.1 Административного регламента, о наличии в действиях органа местного самоуправления нарушений законодательства о градостроительной деятельности,

наступление срока проведения плановой проверки, предусмотренной ежегодным планом проверок, согласно пункту 3.1.1 настоящего Административного регламента;

поступление для исполнения распоряжений от должностных лиц или органов, указанных в пункте 3.1.2 настоящего Административного регламента.

Также в названном пункте установлены требования к сроку подготовки приказа и его содержанию.

Из материалов рассматриваемого дела следует, что приказ от 30.09.2016 N СЭД-35-01-12-367 "О проведении плановой проверки Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми" издан в целях реализации государственных полномочий министерства в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности, а также за соблюдением Департаментом законодательства о градостроительной деятельности при реализации полномочий местного значения, предусмотренных ч. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ.

Срок проведения проверки установлен в п. 5 приказа.

В качестве правовых оснований проведения проверки в оспариваемом приказе приведены Градостроительный кодекс РФ, постановление Правительства Пермского края от 18.02.2014 N 90-п "Об утверждении Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Пермского края"; Приказ Министерства от 24.04.2015 N СЭД-35-01-97-111 "Об утверждении Административного регламента Министерства по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности"; Приказ Министерства от 12.10.2015 N СЭД-35-01-54-34 "Об утверждении плана проведения проверок деятельности органом местного самоуправления и их должностных лиц на 2016 год".

Учитывая содержание приказа и приведенное в нем правовое обоснование назначения плановой выездной проверки, апелляционный суд приходит к выводу, что приказ от 30.09.2016 N СЭД-35-01-12-367 "О проведении плановой проверки Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми" издан уполномоченным органом и соответствует требованиям, предъявляемым к нему действующим законодательством. Иного суду апелляционной инстанции в порядке ст. 65 АПК РФ не доказано. Соответствующий вывод суда первой инстанции является верным и основанным на правильном применении норм материального права.

При этом, суд первой инстанции верно указал, что Министерство в ходе проверки соответствия актом органом местного самоуправления законодательству о градостроительной деятельности проверяет документы, подготовку которых осуществляет Департамент в рамках его полномочий.

Оспариваемые пункты приказа о соблюдении соответствия муниципальных нормативных и ненормативных правовых актов обусловлены содержанием деятельности Департамента, теми задачами и функциями, которые перечислены в Положении о Департаменте градостроительства и архитектуры администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27.09.2011 N 193.

Ссылка заявителя на то, что Министерством не доказана законность оспариваемых пунктов приказа, в том числе в части определения вида проверки как выездной, апелляционным судом отклонена, как не опровергающая выводов о соответствии оспариваемого приказа требованиям закона.

Суд принимает во внимание позицию Министерства, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, о том, что в части организации выездного характера проверки министерство исходило из отсутствия в общедоступных источниках документов, подготовка которых осуществляется Департаментом, а также из значительного объема документов, представление которого в случае документарной проверки затруднило бы работу Департамента и Министерства, что не противоречит положениям ч. 3 ст. 12 Закона N 294-ФЗ.

Иных нарушений данного Федерального закона, влекущих вывод о незаконности приказа, апелляционный суд в оспариваемом приказе не усматривает.

Таким образом, апелляционный суд поддерживает выводы суда первой инстанции о соответствии приказа в оспариваемой части закону, отмечая, что нарушение прав департамента оспариваемым приказом из обстоятельств дела также не следует.

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции Департаментом не приведены аргументы, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов оспариваемым приказом.

Из приведенных доводов следует лишь то, что предстоит проверка большого объема муниципальных нормативных правовых актов.

Апелляционный суд считает, что само по себе указанное обстоятельство не влечет вывод о нарушении прав, поскольку объем документов, подлежащих проверке, обусловлен деятельностью департамента, применяющим их в своей работе.

Апелляционный суд отмечает, что сам факт издания приказа о проведении проверки (при наличии оснований для ее проведения и соответствия приказа требованиям закона) права проверяемого лица не нарушает.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции не имелось оснований для признания приказа незаконным в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ.

Поскольку приказ о проведении проверки издан уполномоченным органом при наличии законных и фактических оснований, суд первой инстанции на основании ст. 201 АПК РФ правомерно признал его законным и не нарушающим права и законные интересы заявителя в сфере его деятельности.

По изложенным выше мотивам апелляционный суд пришел к выводу, что доводы, приведенные в апелляционной жалобе, о не соответствии выводов суда первой инстанции обстоятельствам дела и о наличии оснований для отмены судебного акта, безосновательны и опровергаются материалами дела.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения. Процессуальных нарушений, являющихся основанием для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

В удовлетворении апелляционной жалобы по изложенным основаниям следует отказать, судебный акт оставить без изменения.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 21 декабря 2016 года по делу N А50-23532/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю.Муравьева

Судьи

Е.М. Трефилова Л.Ю. Щеклеина