Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2017 г. N 02АП-18/17

г. Киров

16 марта 2017 г.

Дело N А17-6520/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 марта 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Русаковой О.Г.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Журавлевой Я.А., действующей на основании доверенности от 06.06.2016,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 29.11.2016 по делу N А17-6520/2016, принятое судом в составе судьи Голикова С.Н.,

по заявлению публичного акционерного общества "МегаФон" (ИНН: 7812014560, ОГРН: 1027809169585)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области (ИНН: 3702068140, ОГРН: 1053701042449)

о признании недействительным предписания,

установил:

публичное акционерное общество "МегаФон" (далее - заявитель, ПАО "МегаФон", Общество) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области (далее - ответчик, Управление Роспотребнадзора, надзорный орган) от 05.05.2016 N 54 об устранении выявленных нарушений законодательства в сфере защиты прав потребителей при заключении с абонентами - физическими лицами договоров об оказании услуг связи, выданного Обществу по итогам проведенной в отношении него плановой документарной проверки.

Решением суда от 29.11.2016 требование заявителя удовлетворено, оспариваемое предписание надзорного органа признано незаконным и отменено в связи с грубым нарушением нормативных требований к организации и проведению проверки.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его незаконным, Управление Роспотребнадзора обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Ответчик убежден в том, что проведение нескольких проверок филиалов или обособленных подразделений юридического лица в течение трех лет не противоречит положениям частей 1, 4 статьи 13 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ); настаивает на том, что при проведении проверки Ивановского регионального отделения Северо-Западного филиала ПАО "МегаФон" требования Закона N 294-ФЗ о периодичности проведения проверок нарушены не были, указывает на отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих проведение в отношении данного филиала Общества проверок в течение предшествующего трехлетнего срока; полагает, что предусмотренное Законом N 294-ФЗ требование к сроку, не превышающему 60 рабочих дней, установлено в отношении проведения одной проверки, которая проводится одновременно в нескольких филиалах юридического лица, а не в отношении проведения различных проверок; в обоснование ошибочности выводов суда первой инстанции ссылается на отсутствие доказательств превышения 60-дневного срока проведения проверок различных филиалов ПАО "МегаФон" органами Роспотребнадзора; факт указания в распоряжениях о проведении проверок предельных сроков проведения проверочных мероприятий считает не относящимся к таким доказательствам.

Общество в письменном отзыве опровергло доводы апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Общества возражал против удовлетворения жалобы.

Ответчик о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассмотрено в отсутствие представителей ответчика.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора от 02.03.2016 N 97 и с целью выполнения плана мероприятий по надзору на 2016 год (по основанию, предусмотренному пунктом 2 части 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, - истечение трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица) сотрудниками надзорного органа в период с 08.04.2016 по 05.05.2016 проведена плановая документарная проверка на предмет соблюдения требований законодательства в сфере защиты прав потребителей в отношении Ивановского регионального отделения Северо-Западного филиала ПАО "МегаФон".

В ходе проверочных мероприятий в деятельности Общества выявлены нарушения требования пункта 1 статьи 16 Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) в части включения в Условия оказания услуг связи ПАО "МегаФон", утвержденные приказом от 04.03.2016 N 5-СБО-ПОЗ-10/16 и являющиеся неотъемлемой частью договоров об оказании услуг связи, заключенных с абонентами - физическими лицами (Алексеевцевой Г.Н., Боровковой Е.И., Сторожевым А.В., Охлопковым В.Н.), условий, ущемляющих установленные законом права потребителей, а именно:

1) в пункт 5.2 Условий оказания услуг связи внесено положение о том, что абонент обязан ежегодно подтверждать оператору связи актуальность указанных в договоре сведений о себе (в то время как подпункт "в" пункта 25 Правил оказания услуг телефонной связи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09.12.2014 N 1342, обязывает абонента лишь сообщать оператору связи об изменениях фамилии (имени, отчества) и места жительства в срок, не превышающий 60 дней со дня таких изменений, - в случае наличия таких изменений);

2) в пункт 19.11 Условий оказания услуг связи внесено положение о рассмотрении споров между оператором связи и абонентом в суде по месту нахождения оператора связи или его филиала, отделения или иного обособленного подразделения (в то время как пункт 2 статьи 17 Закона о защите прав потребителей предоставляет потребителю возможность самостоятельно исходя из критерия собственного удобства определить суд, в котором будет рассматриваться его требование к контрагенту).

Результаты проверки и выявленные нарушения зафиксированы в акте проверки от 05.05.2016 N 54-з.

По итогам проверки в адрес Общества выдано обязательное для исполнения предписание от 05.05.2016 N 54, в соответствии с которым на оператора связи возложена обязанность устранить указанные в акте проверки нарушения, исключить из пункта 5.2 Условий оказания услуг связи положение о том, что абонент обязан ежегодно подтверждать оператору связи актуальность указанных в договоре сведений о себе, и привести содержание пункта 19.11 Условий оказания услуг связи в соответствие с действующим законодательством.

Не согласившись с данным предписанием Управления Роспотребнадзора, заявитель обратился в Арбитражный суд Ивановской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции установил, что за последние 3 года в отношении филиалов ПАО "МегаФон" неоднократно проводились плановые проверки, общий срок проведения которых превысил 60 рабочих дней, принял во внимание наличие в материалах дела копии распоряжения об отмене распоряжения о проведении плановой выездной проверки от 25.09.2015 N 86 и копий распоряжений об отмене плановой выездной проверки от 02.09.2015 N 240 (Управление Роспотребнадзора по Забайкальскому краю), от 02.09.2015 N 78-00-05/04 (Управление Роспотребнадзора по городу Санкт-Петербургу), от 23.09.2016 N АЕ-61163 (Управление Роспотребнадзора по Красноярскому краю) по причине превышения предельных сроков проверки ПАО "МегаФон" и пришел к выводу о том, что спорная проверка в отношении Ивановского регионального отделения Северо-Западного филиала ПАО "МегаФон" назначена и проведена с нарушением требований части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ. В этой связи требования Общества были удовлетворены, оспариваемое предписание признано незаконным и отменено.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, отзыва на жалобу, заслушав представителя Общества, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при их проведении регулируются положениями Закона N 294-ФЗ.

По смыслу статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим (надзорным) органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Результаты проверки, проведенной органом контроля (надзора) с грубым нарушением установленных названным Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, закрытый перечень которых приведен в части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ, при любых обстоятельствах подлежат отмене вне зависимости от выявления в ходе проверочных мероприятий допущенных проверяемым лицом нарушений. В этой связи суд апелляционной инстанции при оценке оспариваемого предписания Управления Роспотребнадзора в первую очередь считает возможным проверить соблюдение ответчиком обязательных требований Закона N 294-ФЗ при проведении проверки, поскольку в случае подтверждения установленных судом грубых нарушений необходимость оценки соответствия деятельности Общества требованиям законодательства в сфере защиты прав потребителей и обоснованность возложения на него обязанности по проведению поименованных в предписании мероприятий не будет иметь правового значения применительно к проверке законности такого предписания.

Согласно статье 2 Закона N 294-ФЗ государственный контроль (надзор) осуществляется посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Порядок организации и проведения плановой проверки регламентирован статьей 9 Закона N 294-ФЗ.

В силу части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. При этом согласно части 3 указанной статьи плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов.

Частью 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Из содержания названных положений Закона N 294-ФЗ следует, что основанием для проведения плановой проверки соблюдения юридическим лицом (индивидуальным предпринимателем) требований действующего законодательства является в том числе истечение трех лет со дня окончания проведения в отношении него последней плановой проверки.

Согласно части 1 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из проверок, предусмотренных статьями 11 и 12 данного Федерального закона (документарных и выездных проверок), не может превышать двадцать рабочих дней.

Частью 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ установлено, что срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 Закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать шестьдесят рабочих дней.

Данная норма, по убеждению суда апелляционной инстанции, не препятствует обеспечению необходимого уровня контроля в отношении юридических лиц с развитой филиальной сетью, поскольку сформулирована таким образом, что не ограничивает количество одновременно проверяемых структурных подразделений юридического лица. Единственным ограничением при проверке нескольких филиалов или представительств является то, что во избежание чрезмерного ограничения прав проверяемого лица контроль (надзор) в отношении него должен быть осуществлен в рамках четко определенного периода - в течение 60 рабочих дней.

При этом следует отметить, что часть 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ, ограничивающая общий срок проведения проверки нескольких структурных подразделений юридического лица, не исключает общее правило о том, что такая проверка проводится именно в отношении самого юридического лица, а не его филиалов или представительств, непосредственно включаемых в ежегодные планы проведения плановых проверок, а также не отменяет действие части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, в силу которой проведение в отношении юридического лица плановых проверок допускается не чаще одного раза в три года. Следовательно, установленный законом срок между плановыми проверками юридического лица должен исчисляться с даты проведения последней плановой проверки в отношении каждого из филиалов, представительств такого юридического лица.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что ПАО "МегаФон" осуществляет свою деятельность в восьми филиалах: Дальневосточный филиал, Кавказский филиал, Поволжский филиал, Северо-Западный филиал, Сибирский филиал, Столичный филиал, Уральский филиал, Центральный филиал (пункт 5.7 Устава Общества). При этом в трехлетний период, предшествовавший проведению рассматриваемой в рамках настоящего дела проверки, в отношении Общества (различных его филиалов) проводились плановые проверки, общий срок которых превысил 60 рабочих дней (в период с 15.07.2013 по 09.08.2013 - на основании распоряжения Управления Роспотребнадзора по Республике Карелия от 26.06.2013 N 766; в период с 10.03.2015 по 06.04.2015 - на основании распоряжения Управления Роспотребнадзора по Калининградской области от 24.02.2015 N 165; в период с 16.03.2015 по 10.04.2015 - на основании распоряжения Управления Роспотребнадзора по Псковской области от 25.02.2015 N 123/2,9; в период с 18.03.2015 по 14.04.2015 - на основании распоряжения Управления Роспотребнадзора по Сахалинской области от 10.03.2015 N 93/11-1.

Из вышеизложенного следует, что проведение спорной проверки было включено в план мероприятий по надзору на 2016 год, распоряжение о ней вынесено и проведение проверки назначено до истечения срока, указанного в части 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ, то есть при отсутствии к тому предусмотренных законом правовых оснований и с нарушением периодичности проведения плановых проверок.

Данное обстоятельство, отнесенное пунктом 1 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к числу грубых нарушений порядка организации и проведения проверок, является самостоятельным основанием для признания выданного по результатам такой проверки предписания недействительным и исключает необходимость оценки обоснованности возложения на ПАО "МегаФон" указанных в таком предписании обязанностей, направленных на устранение выявленных нарушений.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Повторно исследовав представленные в дело доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае имелась предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания незаконным и отмены оспариваемого предписания.

Предлагаемое надзорным органом толкование частей 1, 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ как дозволяющих проведение плановых проверок в отношении имеющего филиалы и (или) представительства в различных регионах Российской Федерации юридического лица без учета установленной частью 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ периодичности, а только лишь при условии непроведения плановых проверок в предшествующий трехлетний период в отношении данного конкретного структурного подразделения противоречит смыслу, содержанию и целям Закона N 294-ФЗ, положения которого прежде всего направлены на защиту прав и законных интересов проверяемых лиц.

Имеющиеся в материалах дела акты проверки, фиксирующие фактические сроки проведения органами Роспотребнадзора в отношении Общества контрольно-надзорных мероприятий, вопреки аргументам ответчика в полной мере подтверждают факт превышения 60-дневного срока проведения проверок. При этом указанное обстоятельство представляется безотносительным к выводам о нарушении надзорным органом установленной частью 2 статьи 9 Закона N 294-ФЗ периодичности проведения проверок (не чаще чем один раз в три года), в связи с чем соответствующие доводы в апелляционной жалобе в любом случае не могут быть признаны достаточным основанием для опровержения вывода о допущенном Управлением Роспотребнадзора грубом нарушении порядка организации и проведения проверок.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Ивановской области от 29.11.2016 по делу N А17-6520/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу ответчика - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос об уплате Управлением Роспотребнадзора государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 29.11.2016 по делу N А17-6520/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ивановской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева