Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2017 г. N 20АП-902/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 25 июля 2017 г. N Ф10-2705/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

19 марта 2017 г.

Дело N А62-6544/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15.03.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 19.03.2017.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., в отсутствие представителей заявителя - Департамента Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи (г. Смоленск, ОГРН 1086731006955, ИНН 6730076740), ответчика - Управления Федерального казначейства по Смоленской области (г. Смоленск, ОГРН 1026701447816, ИНН 6731010703), извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Смоленской области на решение Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 по делу N А62-6544/2016 (судья Печорина В.А.), установил следующее.

Департамент Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи (далее по тексту - департамент, заявитель) обратился в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Смоленской области (далее по тексту - управление, ответчик) от 02.09.2016 N 63-1.10- 12/1.45-2730.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с указанным решением суда, Управление Федерального казначейства по Смоленской области обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на неполное выяснение судом обстоятельств, имеющих значение для дела, и принять по делу новый судебный акт.

В отзыве на апелляционную жалобу Департамент Смоленской области по образованию, науке и делам молодежи, опровергая доводы жалобы, просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Смоленской области в соответствии с приказом от 01.07.2016 N 183 "О проведении выездной проверки в Департаменте Смоленской области по образованию, науке и делам молодёжи" в период с 05.07.2016 по 14.07.2016 в отношении департамента проведена плановая проверка соблюдения условий предоставления и использования субсидий из федерального бюджета бюджету Смоленской области на предоставление и использование жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений в рамках подпрограммы "Совершенствование социальной поддержки семьи и детей" государственной программы Российской Федерации "Социальная поддержка граждан" в 2015 году.

В ходе проверки установлено, что в нарушение пункта 6 Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа по договорам найма специализированных жилых помещений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1209, департамент в 2015 году предоставлял субвенции муниципальным образованиям Смоленской области на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот исходя из нормы предоставления жилого помещения по договору социального найма, установленной органом местного самоуправления - менее 33 кв. м.

По результатам проверки составлен акт от 29.07.2016 N 1.45-19/4.

Департаменту направлено представление от 02.09.2016 N 63-1.10- 12/1.45-2730 об устранении нарушения бюджетного законодательства с требованием в срок до 03.10.2016 рассмотреть информацию об указанных в представлении нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения.

Не согласившись с указанным представлением, департамент обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

Исходя из положений части 1 статьи 198, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания (часть 1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с положениями пунктов 10, 47, 68 постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092 "О порядке осуществления Федеральным казначейством полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере" органы Федерального казначейства (в том числе, его территориальные органы) по результатам проведенных проверок вправе выдавать представления, содержащие обязательную для рассмотрения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

Анализ вышеуказанных положений, как справедливо заключено судом первой инстанции, позволяет сделать вывод о том, что представление является властным актом, содержащим в себе требования к определенному лицу совершить указанные в нем действия и является обязательным к исполнению.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (ненадлежащим образом исполнившего) представление к предусмотренной законом ответственности (часть 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Поскольку представление органа Федерального казначейства является основанием для возникновения прав и обязанностей у департамента и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, то оспариваемое представление обладает признаками ненормативного правового акта, порождает для заявителя правовые последствия, обязывает его к действенным и ощутимым мерам, направленным на восстановление правопорядка в бюджетной сфере, затрагивает сферу его имущественных прав и законных интересов, в связи с чем, как верно посчитал суд первой инстанции, может быть оспорено согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном порядке в арбитражном суде.

Возможность оспаривания подобных представлений по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подтверждается судебной практикой Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в определениях от 28.07.2015 N 301-4 КГ15-7891, от 09.09.2015 N 308КГ15-10367, от 02.10.2015 N 307-КГ15-11717, от 14.01.2016 N 307-КГ15-17833, от 09.02.2016 N 310-КГ15-19735.

Дети, оставшиеся без попечения родителей и находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют право на сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением либо, если отсутствует жилое помещение, получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством (часть 1 статьи 155.3 Семейного кодекса Российской Федерации).

В силу части 1 статьи 109.1 Жилищного кодекса Российской Федерации предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по договорам найма специализированных жилых помещений осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются благоустроенные жилые помещения специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (пункты 1, 3, 9 статьи 8 Федерального закона от 21.12.1996 N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации (в том числе по вопросу обеспечения жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей) на основании законов субъекта Российской Федерации и в порядке, определенном федеральным законом, устанавливающим общие принципы организации местного самоуправления (пункт 6 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ").

Порядок наделения органов местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений Смоленской области государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями определен Законом Смоленской области от 29.11.2007 N 114-з.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 2 Закона N 114-з органы местного самоуправления при осуществлении государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями вправе получать финансовое обеспечение осуществления государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями за счет субвенции, предоставляемой из областного бюджета.

Расчет норматива для определения общего объема субвенции, предоставляемой бюджетам городских округов Смоленской области, бюджетам городских и сельских поселений Смоленской области из областного бюджета на осуществление государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, осуществляется в соответствии с приложением к настоящему областному закону (пункт 1 статьи 4 Закона N 114-з).

В соответствии с названным приложением для определения общего объема субвенции, предоставляемой бюджетам городских округов Смоленской области, бюджетам городских и сельских поселений Смоленской области из областного бюджета на осуществление государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, применяется норматив расходов по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые не являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, а также детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые являются нанимателями жилых помещений по договорам социального найма или членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений, в случае, если их проживание в ранее занимаемых жилых помещениях признается невозможным, благоустроенными жилыми помещениями муниципального специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений (далее - норматив расходов по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями) в расчете на одного ребенка в год, который рассчитывается по следующей формуле: N = СтЖ x П x 2 + М, где: N - норматив расходов по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями в расчете на одного ребенка в год; СтЖ - средняя стоимость 1 квадратного метра общей площади благоустроенного жилого помещения по городским округам и муниципальным районам Смоленской области, применяемая соответственно для городских округов Смоленской области и для городских и сельских поселений, входящих в состав соответствующего муниципального района Смоленской области, определяемая нормативным правовым актом Администрации Смоленской области; П - норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленная органом местного самоуправления в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации; М - норматив объема материальных затрат, связанных с осуществлением органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений Смоленской области государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями, устанавливаемый правовым актом Администрации Смоленской области.

Согласно части 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов.

Судом установлено и следует из материалов дела, что при расчете размера субвенции органам местного самоуправления департаментом использовалась формула, установленная приложением к Закону N 114-з, предусматривающая расчет субвенции с учетом не "социальной нормы", а нормы предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, установленной органом местного самоуправления в соответствии с частью 2 статьи 50 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Указанный расчет, как справедливо заключено судом первой инстанции, также соответствует положениям части 7 статьи 8 Закона N 159-ФЗ, в соответствии с которыми жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений предоставляются детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, в виде жилых домов, квартир, благоустроенных применительно к условиям соответствующего населенного пункта, по нормам предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.

Признавая необоснованным вывод УФК по Смоленской области о том, что расчет субвенции должен производиться с учетом установленной нормы социальной площади 33 кв.м, суд первой инстанции обоснованно указал, что нормы Закона Смоленской области от 19.12.1996 N З6-з "О предоставлении жилых помещений по договору социального найма в Смоленской области", применяющие понятие "социальная норма площади жилого помещения" (на которые в обоснование своей позиции ссылается ответчик), не могут применяться при предоставлении жилого помещения детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из их числа, поскольку регламентируют порядок предоставления жилых помещений по договорам социального найма лицам, нуждающимся в улучшении жилищных условий в соответствии с Жилищным кодексом Российской Федерации и не распространяются на правоотношения по обеспечению жильем детей-сирот.

В соответствии с положениями части 5 статьи 11 Закона Смоленской области N 6-з "О порядке ведения органами местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма" положения пункта 3 статьи 22 Закона N 36-з, устанавливающие социальную норму площади жилья, со дня вступления в силу настоящего Закона применяются исключительно к правоотношениям по предоставлению отдельным категориям граждан мер социальной поддержки (льгот) по оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - жилой площади), установленных областными законами и иными областными нормативными правовыми актами, а также к правоотношениям, связанным с предоставлением из областного бюджета гражданам и бюджетам муниципальных образований Смоленской области субсидий и субвенций, в случаях если областными нормативными правовыми актами предусмотрено предоставление соответствующих субсидий или субвенций с учетом установленной социальной нормы площади жилья.

Признавая несостоятельной ссылку ответчика на несоответствие производимого расчета пункту 6 постановления Правительства Российской Федерации от 31.12.2009 N 1203, предусматривающих социальную норму площади жилого помещения равную 33 кв. м, суд первой инстанции обоснованно указал, что данная норма регулирует порядок предоставления субсидии из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей. При этом алгоритм расчета субсидии и субвенции (в частности, применение расчетного показателя) не может быть одинаковым, так как в соответствии с положениями статей 132, 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субсидия предоставляется в целях софинансирования (частичного финансирования) расходных обязательств, а субвенция является межбюджетным трансфертом, предоставляемым местным бюджетам в целях полного финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления.

С учетом изложенного суд первой инстанции обоснованно удовлетворил заявленное департаментом требование.

Доводы апелляционной жалобы основаны на ином ошибочном толковании вышеприведенных нормативных положений во взаимосвязи с установленными по делу фактическими обстоятельствами и не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, в связи с чем оснований для ее удовлетворения у судебной коллегии не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 21.12.2016 по делу N А62-6544/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Смоленской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова