Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 24 марта 2017 г. N 08АП-1023/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 14 июня 2017 г. N Ф04-1459/17 настоящее постановление отменено

город Омск

24 марта 2017 г.

Дело N А81-3252/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 марта 2017 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сидоренко О.А.,

судей Золотовой Л.А., Лотова А.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Зайцевой И.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-1023/2017) Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" на решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15.12.2016 по делу N А81-3252/2016 (судья Кустов А.В.), принятое по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" (ИНН 8905018707, ОГРН 1028900704250) к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа об оспаривании акта плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования от 29.04.2016 в части,

при участии в судебном заседании представителей:

от Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" - Зальцман О.Э. (личность удостоверена паспортом, по доверенности N 73 от 04.10.2016 сроком действия по 31.12.2017);

от Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа - Людкевич А.А. (личность удостоверена паспортом, по доверенности N 7 от 17.01.2017 сроком действия до 31.12.2017); Викол В.А. (личность удостоверена паспортом, по доверенности N 6 от 17.01.2017 сроком действия до 31.12.2017),

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" (далее по тексту - заявитель, ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ") обратилось в Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа с заявлением к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа (далее по тексту - заинтересованное лицо, Фонд) об оспаривании акта плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования от 29.04.2016.

Решением Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15.12.2016 по делу N А81-3252/2016 признан недействительным акт плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования государственным бюджетным учреждением здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" от 29.04.2016 в части требования уплаты в бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа средств, использованных не по целевому назначению в размере 205 383 руб. 05 коп.

В удовлетворении заявления в остальной части отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" обратилось в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Оспаривая доводы подателя жалобы, Фонд представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" поддержал доводы и требования апелляционной жалобы, считая решение суда первой инстанции незаконным и необоснованным, просил его отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

Представитель Фонда возразил на доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, считая решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на неё, заслушав явившихся в судебное заседание представителей лиц, участвующих в деле, установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, в период с 01.04.2016 по 29.04.2016 Фондом была проведена плановая комплексная проверка использования ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" средств, полученных из бюджета Фонда полученных на финансовое обеспечение территориальной программы обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа за период с 01.01.2015 по 31.12.2015.

В ходе проверки выявлено нецелевое использование денежных средств в сумме 8 242 079,87 руб.

По результатам проведенной проверки 29.04.2016 составлен акт, согласно которому ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" в течение 10 дней обязано уплатить в бюджет Фонда средства, использованные не по целевому назначению в размере 8242079,87 рублей, а также штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств в размере 824 207,98 рублей.

Не согласившись с актом проверки от 29.04.2016 ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" в адрес Фонда направлено возражение 10.05.2016 к акту проверки от 29.04.2016.

Фонд, рассмотрев возражения к акту проверки от 29.04.2016, направил в адрес ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" письмо "О результатах рассмотрения возражений" от 18.05.2016 N 1379, согласно которому возражения признаны частично обоснованными.

С учетом частичного принятия возражений ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" в течение 10 дней обязано уплатить в бюджет Фонда средства, использованные не по целевому назначению в размере 3 980 838,47 рублей, а также штраф в размере 10% от суммы нецелевого использования средств в размере 398083,85 рублей.

ГБУЗ ЯНАО "Ноябрьская ЦГБ" не согласившись с актом проверки от 29.04.2016 и письменным сообщением "О результатах рассмотрения возражений" от 18.05.2016 N 1379 обратилось с соответствующим заявлением в арбитражный суд.

15.12.2016 Арбитражный суд Ямало-Ненецкого автономного округа принял обжалуемое решение.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в порядке статей 266, 268, 269, 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции находит его подлежащим отмене, а производство по делу подлежащим прекращению по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

С учетом разъяснения данной нормы в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основаниями для принятия судом решения о признании акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительными являются одновременно как несоответствие акта закону или иному правовому акту (незаконность акта), так и нарушение актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или организации.

Под ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации может быть оспорен и признан недействительным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом, содержащий обязательные предписания, распоряжения, нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы и влекущий неблагоприятные юридические последствия.

В соответствии с Определением Конституционного суда Российской Федерации от 04.12.2003 N 418-О к решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, должно быть направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц.

Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут сами по себе правовых последствий, не затрагивают права и законные интересы лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N 326-ФЗ).

Согласно статье 1 Закона N 326-ФЗ данный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, в том числе определяет правовое положение субъектов обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования, основания возникновения их прав и обязанностей, гарантии их реализации, отношения и ответственность, связанные с уплатой страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения.

Из части 2 статьи 9 Закона N 326-ФЗ следует, что участниками обязательного медицинского страхования являются территориальные фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.

В соответствии со статьей 13 Закона N 326-ФЗ территориальные фонды - некоммерческие организации, созданные субъектами Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом для реализации государственной политики в сфере обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации.

На основании пункта 12 части 2 статьи 34, части 11 статьи 40 Закона N 326-ФЗ, подпункта 8.12 пункта 8, подпунктов 9.4, 9.15, 9.19 пункта 9 Типового положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденного приказом Минздравсоцразвития России от 21.01.2011 N 15н, территориальный фонд осуществляет следующие полномочия страховщика: осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии; рассматривает дела и налагает штрафы, составляет акты о нарушении законодательства об обязательном медицинском страховании в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"; предъявляет к медицинской организации требования о возврате в бюджет территориального фонда средств, перечисленных медицинской организацией по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, использованных не по целевому назначению.

Данные полномочия территориального фонда осуществляются в порядке, установленном Положением о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утвержденным Приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73 (далее - Положение N 73).

Согласно подпункту 23.3 пункта 23 Положения N 73 по результатам проверки составляется акт проверки, включающий в себя заключительную часть, включающую обобщенную информацию о результатах проверки, с указанием выявленных нарушений и недостатков и сроков их устранения или сроков представления плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков.

При наличии фактов нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, выявленных в ходе проверки, в заключительную часть акта включается обобщенная информация о направлениях и суммах нецелевого использования средств обязательного медицинского страхования, с требованием о возврате медицинской организацией средств, использованных не по целевому назначению, и уплате штрафа за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в соответствии с частью 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ.

В силу части 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ за использование не по целевому назначению медицинской организацией средств, перечисленных ей по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, медицинская организация уплачивает в бюджет территориального фонда штраф в размере 10 процентов от суммы нецелевого использования средств и пени в размере одной трехсотой ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, действующей на день предъявления санкций, от суммы нецелевого использования указанных средств за каждый день просрочки. Средства, использованные не по целевому назначению, медицинская организация возвращает в бюджет территориального фонда в течение 10 рабочих дней со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

Суд апелляционной инстанции находит ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемый акт проверки от 29.04.2016 может быть оспорен в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку в указанном акте фонд, сославшись на пункт 9 статьи 39 Закона N 326-ФЗ, потребовал возвратить в бюджет фонда обязательного медицинского страхования средства ОМС, использованные не по целевому назначению, и уплатить соответствующие штрафы, а выявление факта нецелевого использования бюджетных средств влечет также меры принуждения, предусмотренные Законом N 326-ФЗ.

Таким образом, по мнению суда первой инстанции, непосредственно данным актом на заявителя возлагаются определенные обязанности и тем самым нарушаются его права и законные интересы.

Между тем судом первой инстанции не учтено следующее.

Как следует из материалов дела, акт проверки подписан руководителем больницы с возражениями, которые были направлены в территориальный фонд, рассмотрены его директором и письмом от 18.05.2016 N 1379 признаны частично обоснованными, в связи с чем сумма средств ОМС, использованных не по целевому назначению, и подлежащая, по мнению фонда, возврату в бюджет фонда обязательного медицинского страхования, а также размер соответствующих штрафов были уменьшены данным решением директора территориального фонда более чем в два раза.

Пунктом 24 Положения N 73 установлено, что при несогласии с актом проверки (или отдельными его положениями) подписывающий его руководитель медицинской организации (лицо, его замещающее) вносит запись, что акт подписывается с возражениями, которые прикладываются к акту проверки или направляются в территориальный фонд не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня получения акта проверки. Письменные возражения медицинской организации на акт проверки приобщаются к материалам проверки.

Согласно разделу VI "Реализация результатов проверки" Положения N 73 не позднее 10 (десяти) рабочих дней после окончания проведения проверки руководитель комиссии (рабочей группы) представляет директору (заместителю директора) территориального фонда служебную записку о результатах проверки использования средств обязательного медицинского страхования медицинской организацией (пункт 26).

Возврат (возмещение) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплата штрафов, пеней осуществляется медицинской организацией на основании полученного акта в порядке, определенном Федеральным законом N 326-ФЗ (пункт 27).

При наличии письменных возражений на акт проверки в срок не позднее 5 (пяти) рабочих дней со дня их получения территориальный фонд направляет руководителю медицинской организации письменное сообщение о результатах рассмотрения возражений на акт проверки, подготовленное структурным подразделением территориального фонда, ответственным за организацию проведения конкретной проверки, подписанное директором (заместителем директора) территориального фонда, с указанием оснований, по которым возражения признаются необоснованными, или о признании обоснованными возражений (обоснованными частично возражений) медицинской организации.

В случае непризнания обоснованными возражений или признания обоснованными частично возражений медицинской организации в письменное сообщение включается информация о том, что сроки устранения нарушения и (или) сроки возврата (возмещения) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) уплаты штрафов, пеней исчисляются со дня предъявления территориальным фондом соответствующего требования.

В случае несогласия с результатом рассмотрения территориальным фондом возражений на акт проверки медицинская организация вправе обжаловать данное решение в досудебном и (или) судебном порядке (пункт 28).

Территориальный фонд обеспечивает контроль за ходом реализации результатов проверки, в том числе осуществляет: контроль за представлением и исполнением плана мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков (в случае установления территориальным фондом срока устранения нарушений и недостатков - контроль за устранением выявленных нарушений и недостатков в установленный срок); контроль за возвратом (возмещением) средств, использованных не по целевому назначению; контроль за уплатой штрафов, пеней; начисление пеней и направление медицинской организации письменного сообщения о необходимости уплаты пеней (пункт 29).

В случае выявления фактов нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании, требующих незамедлительных мер по их устранению, в случае неисполнения медицинской организацией требований территориального фонда о возврате (возмещении) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) об уплате штрафов, пеней, а также в случае неустранения выявленных нарушений в установленные сроки территориальный фонд вправе направить соответствующую информацию и материалы проверки в правоохранительные и судебные органы для привлечения виновных лиц к ответственности (пункт 30).

В рассматриваемом случае акт проверки использования средств обязательного медицинского страхования по своей правовой природе является процессуальным документом, в котором излагаются установленные в ходе проверки обстоятельства, в том числе факт совершения правонарушения; акт проверки подписан не руководителем территориального фонда, а проверяющими; акт проверки не носит властно-распорядительного характера; не является окончательным документом проверки и сам по себе не влечет для заявителя правовых последствий, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Кроме того, ни Законом N 326-ФЗ, ни иными нормативными актами территориальному фонду не предоставлено право принудительного исполнения по отношению к проверяемому лицу требований, содержащихся в акте проверки.

Аналогичная позиция изложена в определении Верховного Суда РФ от 14.08.2015 N 305-ЭС15-2234 по делу N А41-26768/2014, в котором указано, что из содержания пунктов 27, 29, 30 Положения от 16.04.2012 N 73 следует, что в случае выявления в деятельности страховой медицинской организации фактов нарушения законодательства об обязательном медицинском страховании, а также в случае неисполнения страховой медицинской организацией требований территориального фонда о возврате (возмещении) средств, в том числе использованных не по целевому назначению, и (или) об уплате штрафов, пеней, территориальный фонд вправе направить соответствующую информацию и материалы проверки в правоохранительные и судебные органы для привлечения виновных лиц к ответственности.

Иного, внесудебного порядка возврата в бюджет обязательного медицинского страхования средств, использованных медицинскими организациями не по целевому назначению, действующее законодательство не предусматривает.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

С учетом вышеизложенного, суд апелляционной инстанции считает, что в рассматриваемом случае акт проверки по своей правовой природе и характеру не обладает всеми квалифицирующими признаками ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ, и не может являться самостоятельным предметом спора в арбитражном суде, в связи с чем производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 150, пунктом 3 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15.12.2016 по делу N А81-3252/2016 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Производство по делу по заявлению Государственного бюджетного учреждения здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Ямало-Ненецкого автономного округа об оспаривании акта плановой комплексной проверки использования средств обязательного медицинского страхования от 29.04.2016 прекратить.

Возвратить Государственному бюджетному учреждению здравоохранения Ямало-Ненецкого автономного округа "Ноябрьская центральная городская больница" (ИНН 8905018707, ОГРН 1028900704250) из федерального бюджета 3 000 руб. 00 коп. государственной пошлины, уплаченной платежным поручением N 5208 от 07.06.2016, и 3 000 руб. 00 коп. государственной пошлины, уплаченной платежным поручением N 13450 от 06.12.2016.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

О.А. Сидоренко

Судьи

Л.А. Золотова А.Н. Лотов