Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 21 апреля 2017 г. N 02АП-2110/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11 августа 2017 г. N Ф01-3193/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

21 апреля 2017 г.

Дело N А28-11309/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 18 апреля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 апреля 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Глазыриной Н.С.,

при участии в судебном заседании:

представителя Департамента образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" - Петухова А.Ю., действующего на основании доверенности от 01.02.2017;

представителя администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области - Двинских М.В., действующей на основании доверенности от 09.01.2017;

представителя ответчика - Шулятьевой С.А., действующей на основании доверенности от 10.01.2017;

представителя Контрольно-счетной комиссии муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области - Шиховой И.Ю., действующей на основании решений Кирово-Чепецкой городской думы четвертого созыва от 29.06.2011 N 6/40, от 30.11.2011 N 12/67,

рассмотрев апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области и департамента образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области

на решение Арбитражного суда Кировской области от 16.02.2017 по делу N А28-11309/2016, принятое судом в составе судьи Андриянова А.А.,

по заявлению администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (ИНН: 4341007902, ОГРН: 1024300751177) и

департамента образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (ИНН: 4312137431, ОГРН: 1074312003798) к министерству финансов Кировской области (ИНН: 4347015963, ОГРН: 1034316505497),

третьи лица: министерство образования Кировской области (ИНН: 4345419230, ОГРН: 115435000034),

контрольно-счетная комиссия муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (адрес: 613040, Кировская область, г. Кирово-Чепецк, ул. Первомайская, д. 6),

муниципальное казенное учреждение "Централизованная бухгалтерия муниципальных образовательных учреждений города Кирова-Чепецка Кировской области" (ИНН: 4341018164, ОГРН: 1034313500154),

открытое акционерное общество "Кирово-Чепецкое управление строительства" (ИНН: 4347030908, ОГРН: 1034316501647),

муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение Детский сад N 10 города Кирово-Чепецка Кировской области (ИНН: 4312148200, ОГРН: 1134312001460),

о признании недействительным распоряжения,

установил:

администрация муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (далее - Администрация) и департамент образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (далее - Департамент образования) обратились в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании недействительным распоряжения министерства финансов Кировской области (далее - ответчик, Министерство финансов) от 08.09.2016 N 92 "О применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания", в соответствии с которым к Департаменту образования за совершение бюджетного нарушения условий предоставления межбюджетных трансфертов применена мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств в размере 7 333 425 рублей.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, были привлечены министерство образования Кировской области (далее - Министерство образования), контрольно-счетная комиссия муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (далее - контрольно-счетная комиссия), муниципальное казенное учреждение "Централизованная бухгалтерия муниципальных образовательных учреждений города Кирова-Чепецка Кировской области" (далее - МКУ "ЦБ МОУ"), открытое акционерное общество "Кирово-Чепецкое управление строительства" (далее - ОАО "КЧУС") и муниципальное бюджетное дошкольное образовательное учреждение Детский сад N 10 города Кирово-Чепецка Кировской области (далее - МБДОУ Детский сад N 10).

Решением суда от 16.02.2017 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация и Департамент образования обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителей, вывод о нарушении Департаментом образования статьи 306.8 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) по причине отсутствия в договоре о предоставлении субсидий от 16.01.2014 N 31 условия, ограничивающего возможность расходования получателем бюджетных средств на иные цели, кроме капитального ремонта здания, сделан без учета положения статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), определяющего содержание понятия "капитальный ремонт", пункта 3.14 Методики определения стоимости строительной продукции на территории Российской Федерации МДС 81-35.2004, утвержденной и введенной в действие постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 05.03.2004 N 15/1 (далее - Методика N 15/1), допускающего включение затрат на приобретение (изготовление) оборудования, мебели и инвентаря в сметную стоимость проведения капитального ремонта, а также того обстоятельства, что приобретение малых архитектурных форм и технологического оборудования столовой МБДОУ Детский сад N 10 входило в состав получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, выполнение работ в соответствии с которой должно было привести к конечному результату - осуществлению капитального ремонта здания.

Администрация и Департамент образования отмечают, что понятия "условия предоставления субсидии" и "условия использования (расходования) субсидии" различаются по своей правовой природе, при этом обращают внимание на то, что до 29.12.2015 нарушение условий расходования субсидии не охватывалось диспозицией статьи 306.8 БК РФ; что, по убеждению заявителей, исключало возможность наступления ответственности за совершенное Департаментом образования 25.12.2014 деяние (заключение дополнительного соглашения от 25.12.2014 к договору о предоставлении субсидий от 16.01.2014 N 31), которое на момент совершения не признавалось бюджетным правонарушением. Указывают на то, что установление условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации относится к бюджетным полномочиям субъекта Российской Федерации на основании статьи 8 БК РФ, ссылаются на положение пункта 3 статьи 139 БК РФ, в соответствии с которым цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями БК РФ, в связи с чем полагают, что условия соглашения о предоставлении субсидии от 10.12.2014 N 16 к условиям предоставления и расходования субсидий не относятся; указывают, что ни в акте контрольного мероприятия от 18.04.2016, ни в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения от 04.05.2016 контрольно-счетной комиссией не приведены ссылки на нарушения каких-либо законов Кировской области или актов высшего исполнительного органа государственной власти Кировской области. Кроме того, Администрация и Департамент образования настаивают на отсутствии правовых оснований для применения бюджетных мер принуждения по итогам контрольного мероприятия, поскольку в соответствии с пунктом 1 Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения, утвержденного распоряжением департамента финансов Кировской области от 15.05.2014 N 78 (действовавшего в период рассматриваемых правоотношений), такие основания могли содержаться только в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения органа государственного финансового контроля, в то время как контрольно-счетная комиссия, чье уведомление положено в основу оспариваемого распоряжения Министерства финансов, является органом внешнего муниципального финансового контроля.

Заявители отмечают, что выполнение работ по капитальному ремонту здания детского сада было произведено в соответствии с Государственной программой Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 N 295, и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки", было направлено на достижение единой цели - приведение здания детского сада в состояние, пригодное для реализации образовательной программы и осуществления присмотра и ухода за детьми дошкольного возраста; основным итогом капитального ремонта здания стал ввод его в эксплуатацию в 2015 году и открытие дополнительных 184 мест для приема детей, что подтверждает факт направления выделенного бюджетного финансирования на достижение конечных целей и задач.

Контрольно-счетная комиссия, Министерство финансов и Министерство образования Кировской области представили письменные отзывы на апелляционную жалобу, в которых опровергают доводы заявителей, настаивают на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривают правовых оснований для его отмены.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителей поддержали требования жалобы, представители Контрольно-счетной комиссии и Министерства финансов возражали против удовлетворения жалобы.

Министерство образования Кировской области, МКУ "Централизованная бухгалтерия муниципальных образовательных учреждений города Кирова-Чепецка Кировской области", ОАО "Кирово-Чепецкое управление строительства", МБДОУ Детский сад N 10 города Кирово-Чепецка Кировской области явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом. Министерство образования Кировской области заявило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие представителей указанных лиц.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 16.01.2014 между управлением образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (предшествующее наименование Департамента образования) и МБДОУ Детский сад N 10 был заключен договор N 31, в соответствии с которым указанному образовательному учреждению предоставлялась субсидия на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в размере 27 921 600 рублей, в том числе за счет средств бюджета Кировской области 25 129 300 рублей, за счет средств бюджета муниципального образования 2 792 300 рублей (с учетом пункта 2 дополнительного соглашения от 25.12.2014 к договору от 16.01.2014 N 31).

27.08.2014 между МБДОУ Детский сад N 10 и ОАО "КЧУС" был заключен муниципальный контракт N 3 на выполнение работ по капитальному ремонту нежилого здания ясли-сад N 10, расположенного по адресу: Кировская область, г. Кирово-Чепецк, ул. Дзержинского, д. 2а.

Между департаментом образования Кировской области (предшествующее наименование Министерства образования) и муниципальным образованием "Город Кирово-Чепецк" Кировской области в лице Администрации было заключено соглашение от 10.12.2014 N 16 о предоставлении субсидии из областного бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования.

В соответствии с пунктом 1.1 предметом названного соглашения является предоставление из областного бюджета в 2014 году бюджету муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области субсидии на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования. Субсидия предоставляется на реализацию мероприятий по капитальному ремонту МБДОУ Детский сад N 10, расположенного по адресу: Кировская область, г. Кирово-Чепецк, ул. Дзержинского, д. 2а, в сумме 25 129,3 тысячи рублей (пункт 1.1.1 соглашения). Получателем субсидии в соответствии с пунктом 1.3 соглашения и приложением к соглашению является Департамент образования.

Одним из условий, при соблюдении которых муниципальному образованию предоставляется субсидия, является фактическое оказание услуг по капитальному ремонту МБДОУ Детский сад N 10 (пункт 1.2.6 соглашения). Также обязанностью муниципального образования в соответствии с пунктом 2.2.2 соглашения является использование субсидии по целевому назначению в соответствии с подпунктом 1.1 соглашения (на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования - капитальный ремонт МБДОУ Детский сад N 10).

30.12.2014 в рамках исполнения муниципального контракта от 27.08.2014 N 3 за счет средств субсидии МБДОУ Детский сад N 10 произведена оплата за технологическое оборудование столовой в сумме 1 816 137 рублей и малые архитектурные формы в сумме 5 517 288 рублей, всего - 7 333 425 рублей.

В период с 09.02.2016 по 18.04.2016 контрольно-счетной комиссией было проведено контрольное мероприятие "Проверка законности и результативности использования средств бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в рамках Государственной программы Кировской области "Развитие образования" в 2014 - 2015 годах". Согласно пункту 3 раздела 2 Годового плана деятельности контрольно-счетной комиссии на 2016 год, утвержденного распоряжением от 23.12.2015 N 26, контрольное мероприятие проводилось в рамках участия в проводимом Контрольно-счетной палатой Кировской области контрольном мероприятии "Проверка законности и результативности использования субсидий, направляемых местным бюджетам из областного бюджета на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в рамках государственной программы Кировской области "Развитие образования" в 2014 - 2015 годах".

В ходе проведения контрольного мероприятия контрольно-счетной комиссией установлено, что Департаментом образования нарушены условия предоставления межбюджетных трансфертов (субсидии на реализацию дополнительных мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования) на сумму 7 333 425 рублей.

Результаты проведения контрольного мероприятия зафиксированы в акте от 18.04.2016, из которого следует, что средства субсидии направлены и израсходованы на цели, не соответствующие условиям соглашения от 10.12.2014 N 16 о предоставлении субсидии из областного бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования, - на оплату технологического оборудования столовой и малых архитектурных форм. Указанные расходы не относятся к капитальному ремонту.

В адрес Министерства финансов и департамента финансов администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области контрольно-счетной комиссией направлено уведомление о применении бюджетных мер принуждения - бесспорного взыскания суммы средств в размере 7 333 425 рублей, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) субсидии. Уведомление содержало информацию о том, что Департаментом образования совершено бюджетное правонарушение, установленное статьей 306.8 БК РФ, за которое предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Министерством финансов на основании уведомления контрольно-счетной комиссии издано распоряжение от 08.09.2016 N 92 "О применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания", в соответствии с которым к Департаменту образования применена бюджетная мера принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств в размере 7 333 425 рублей.

На основании указанного распоряжения 14.09.2016 Управлением Федерального казначейства по Кировской области денежные средства в размере 7 333 425 рублей списаны с единого счета бюджета муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области.

Не согласившись с распоряжением Министерства финансов от 08.09.2016 N 92 "О применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания", Администрация и Департамент образования обратились в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, согласившись с выводами контрольно-счетной комиссии о том, что произведенные в рамках исполнения муниципального контракта расходы на приобретение технологического оборудования и малых архитектурных форм не связаны с проведением капитального ремонта здания, и учитывая, что в рассматриваемом случае главным распорядителем средств бюджета муниципального образования по предоставленной субсидии является Департамент образования, счел обоснованным вывод о том, что Департаментом образования не было обеспечено соблюдение получателем субсидии - МБДОУ Детский сад N 10 - условий и целей, установленных договором от 16.01.2014 N 31 и соглашением от 10.12.2014 N 16, об использовании субсидии только на капитальный ремонт здания, в связи с чем допущено нарушение, предусмотренное статьей 306.8 БК РФ. При таких обстоятельствах оспариваемое распоряжение Министерства финансов было признано судом законным и соответствующим положениям БК РФ, а в удовлетворении заявленных требований отказано.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав явившихся представителей, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта в силу следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Бюджетный кодекс Российской Федерации согласно преамбуле устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 1 БК РФ данный Кодекс также устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

В статье 38 БК РФ закреплен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. Следовательно, денежные средства, выделяемые из бюджета, должны использоваться их получателем в точном соответствии с их целевым назначением.

Статьей 136 БК РФ определено, что межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В соответствии со статьей 6 БК РФ под межбюджетным трансфертом понимаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 139 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету могут предоставляться в форме субсидии, в том числе в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Пунктом 3 статьи 139 БК РФ определено, что цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями данного Кодекса.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

В главе 30 БК РФ определены виды бюджетных нарушений, в числе которых нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств (статья 306.8 БК РФ).

В данном случае положение статьи 306.8 БК РФ направлено на предупреждение и пресечение ситуаций несоблюдения условий предоставления межбюджетных трансфертов, в результате которых не выполняются соответствующие государственные (региональные) программы, что не способствует достижению поставленных государством социальных целей.

Постановлением Правительства Кировской области от 10.09.2013 N 226/595 утверждена государственная программа Кировской области "Развитие образования" на 2014 - 2020 годы.

Указанной государственной программой определены основные направления государственной политики в соответствующей сфере; отмечено, что увеличение охвата дошкольным образованием рассматривается как приоритет государственной образовательной политики последнего десятилетия. К 2016 году в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки" должна быть обеспечена стопроцентная доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет. Поэтому для ввода дополнительных мест и сохранения имеющихся требуется с учетом состояния муниципальных систем дошкольного образования и демографических перспектив осуществлять капитальный ремонт и реконструкцию зданий детских садов, а также строить новые современные здания, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства.

По условиям данной государственной программы из областного бюджета бюджету муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области для осуществления капитального ремонта здания МБДОУ Детский сад N 10 выделены денежные средства в размере 25 129,3 тысячи рублей.

Из материалов дела следует, что во исполнение указанной государственной программы, заключенного между управлением образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области (предшествующее наименование Департамента образования) и МБДОУ Детский сад N 10 договора от 16.01.2014 N 31 о предоставлении субсидий на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания и иные цели МБДОУ Детский сад N 10, дополнительного соглашения к нему от 25.12.2014, а также заключенного между департаментом образования Кировской области (предшествующее наименование Министерства образования) и муниципальным образованием "Город Кирово-Чепецк" Кировской области в лице Администрации соглашения от 10.12.2014 N 16 о предоставлении субсидии из областного бюджета на реализацию дополнительных мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования для нужд МБДОУ Детский сад N 10 была предоставлена субсидия на осуществление капитального ремонта здания детского сада в размере 25 129,3 тысячи рублей. При этом обязанностью Департамента образования как получателя, главного администратора доходов бюджета муниципального образования и главного распорядителя средств бюджета муниципального образования по субсидии являлось использование данной субсидии по целевому назначению - для оплаты фактического оказания услуг по капитальному ремонту МБДОУ Детский сад N 10.

Между тем в нарушение данного условия часть выделенных денежных средств в размере 7 333 425 рублей была предоставлена на оплату технологического оборудования столовой и малых архитектурных форм в рамках исполнения муниципального контракта от 27.08.2014 N 3, то есть не на проведение капитального ремонта здания, а на реализацию мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования.

Указанные расходы признаны контрольно-счетной комиссией не связанными с проведением капитального ремонта здания детского сада, в связи с чем в адрес Министерства финансов и департамента финансов администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области направлено содержащее информацию о совершенном Департаментом образования бюджетном правонарушении, установленном статьей 306.8 БК РФ, уведомление от 04.05.2016 о применении бюджетных мер принуждения - бесспорного взыскания суммы средств в размере 7 333 425 рублей, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) субсидии. Названное уведомление послужило правовым основанием для издания Министерством финансов оспариваемого распоряжения от 08.09.2016 N 92 "О применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания".

Следует отметить, что уведомление контрольно-счетной комиссии о применении бюджетных мер принуждения от 04.05.2016 являлось предметом оспаривания в рамках рассмотрения Кирово-Чепецким районным судом Кировской области дела N 2а-1884/2016 и решением данного суда от 14.06.2016 признано законным и обоснованным.

Указанное решение в силу части 3 статьи 69 АПК РФ обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

В рамках рассмотрения данного дела судом общей юрисдикции были исследованы обстоятельства, свидетельствующие о совершении Департаментом образования бюджетного правонарушения и послужившие основанием для применения бюджетных мер принуждения; кроме того, оценены и признаны несостоятельными аргументы о возможности оплаты технологического оборудования столовой и приобретения малых архитектурных форм за счет средств, выделенных на капитальный ремонт здания, а также о том, что условия соглашения от 10.12.2014 N 16, которое заключено в рамках реализации государственной программы Кировской области "Развитие образования" на 2014 - 2020 годы, нельзя отнести к условиям предоставления субсидии.

В апелляционной жалобе, настаивая на правомерности выделения денежных средств субсидии для оплаты технологического оборудования столовой и приобретения малых архитектурных форм, заявители также ссылаются на пункт 3.14 Методики N 15/1, допускающий включение затрат на приобретение (изготовление) оборудования, мебели и инвентаря в сметную стоимость проведения капитального ремонта, и указывают на то, что приобретение малых архитектурных форм и технологического оборудования столовой МБДОУ Детский сад N 10 входило в состав получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации, выполнение работ в соответствии с которой должно было привести к конечному результату - осуществлению капитального ремонта здания.

Однако данные аргументы в рассматриваемом случае не подтверждают допустимость выделения и последующего расходования бюджетных средств на указанные цели.

В силу пункта 14.2 статьи 1 ГрК РФ под капитальным ремонтом объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) понимается замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов, а также замена отдельных элементов несущих строительных конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановление указанных элементов.

Включение расходов на оплату спорного оборудования в проектно-сметную документацию само по себе не меняет целевой характер средств субсидии и не расширяет понятие капитального ремонта, закрепленное в названной выше норме ГрК РФ и не включающее в себя приобретение технологического оборудования столовой и малых архитектурных форм.

В материалах контрольного мероприятия отсутствуют выводы о наличии нарушений в части несоответствия проектной документации положениям ГрК РФ или постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию". Соответствие фактически выполненных работ положениям данной документации не устанавливалось.

В соответствии с титульным листом заключения экспертизы объектом государственной экспертизы являлась проверка достоверности определения сметной стоимости объекта капитального строительства, а в разделе 3 "Выводы по результатам проверки сметной стоимости" заключения экспертизы представлены выводы относительно сметной стоимости объекта. Таким образом, предметом экспертизы являлась сметная стоимость объекта, а не проектная документация. Каких-либо нарушений в части определения стоимости работ по капитальному ремонту и (или) стоимости оборудования в результате проведения контрольно-счетной комиссией контрольного мероприятия не выявлено.

Кроме того, в абзаце 11 пункта 2.4 "Сведения об оперативных изменениях, внесённых в сметную документацию в процессе проведения проверки сметной стоимости" заключения экспертизы указано, что перечень технологического оборудования согласован заказчиком в стоимостном и количественном измерениях. Указанная формулировка позволяет сделать вывод о том, что экспертиза в данной части не осуществлялась.

Доводы, основанные на пункте 3.14 Методики N 15/1, также не указывают на отсутствие нарушения, установленного при проведении контрольного мероприятия.

В соответствии с разделом I Методики она предназначена для определения стоимости строительства новых, реконструкции, расширения и технического перевооружения действующих предприятий, зданий и сооружений, выполнения ремонтных и пусконаладочных работ, а также формирования цен на строительную продукцию. Пунктом 3.1 Методики установлено, что сметная стоимость является основой для определения размера капитальных вложений, финансирования строительства, формирования договорных цен на строительную продукцию, расчётов за выполненные подрядные (строительно-монтажные, ремонтно-строительные и др.) работы, оплаты расходов по приобретению оборудования и доставке его на стройки, а также возмещения других затрат за счёт средств, предусмотренных сводным сметным расчётом.

Таким образом, согласно Методике N 15/1 сметная стоимость определяет общую сумму всех расходов, необходимую на строительство (ремонт) объекта, при этом направления включаемых в сметную стоимость расходов подразделяются на выполнение ремонтно-строительных, монтажных работ, на оплату расходов по приобретению (изготовлению) оборудования, мебели, инвентаря и прочие затраты.

Однако при проведении контрольно-счетной комиссией контрольного мероприятия соблюдение нормативных требований при определении сметной стоимости приобретаемого технологического оборудования столовой и малых архитектурных форм не оценивалось.

Пунктом 3.14 Методики N 15/1 установлен возможный состав сметной стоимости строительства (ремонта), который определяется в соответствии с технологической структурой капитальных вложений и порядком осуществления деятельности строительно-монтажных организаций, и может включать в себя: стоимость строительных (ремонтно-строительных) работ; стоимость работ по монтажу оборудования (монтажных работ); затраты на приобретение (изготовление) оборудования, мебели и инвентаря; прочие затраты. При этом, согласно пункту 3.8 Методики к капитальному ремонту зданий и сооружений относятся работы по восстановлению или замене отдельных частей зданий (сооружений) или целых конструкций, деталей и инженерно-технического оборудования в связи с их физическим износом и разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие их эксплуатационные показатели. К капитальному ремонту наружных инженерных коммуникаций и объектов благоустройства относятся работы по ремонту сетей водопровода, канализации, теплогазоснабжения и электроснабжения, озеленению дворовых территорий, ремонту дорожек, проездов и тротуаров и т.д.

Таким образом, в структуру капитальных вложений по капитальному ремонту не входит приобретение оборудования (за исключением инженерно-технического оборудования), мебели и инвентаря, что исключает возможность оплаты их стоимости за счет целевых средств, выделенных на проведение капитального ремонта.

Также относительно приведенных выше доводов заявителей необходимо отметить, что статьёй 306.8 БК РФ не определено, что применение бюджетных мер принуждения предусмотрено только за нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, установленных какими-либо законами субъекта Российской Федерации или актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В рассматриваемом случае средства субсидии выделялись муниципальному образованию за счёт средств областного бюджета в рамках реализации утвержденной постановлением Правительства Кировской области от 10.09.2013 N 226/595 государственной программы Кировской области "Развитие образования" на 2014 - 2020 годы, согласно приложению N 7-1 к которой различаются мероприятия по строительству, реконструкции, капитальному и текущему ремонту зданий (объектов) муниципальных образовательных организаций, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования, приобретению зданий для реализации программ дошкольного образования и оснащению дополнительных мест в муниципальных образовательных организациях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования.

В приложении N 1-11 "Перечень объектов муниципальных образований, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования, планируемых к реализации в рамках мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2014 году" к государственной программе Кировской области "Развитие образования" в графе "Наименование мероприятия" по тем дошкольным образовательным учреждениям, где планировалось проведение капитального ремонта и оснащение, прямо указано на проведение именно таких мероприятий в совокупности. В отношении МБДОУ Детский сад N 10 (строка 17 Приложения N 1-11 к государственной программе Кировской области "Развитие образования") указано только одно мероприятие - капитальный ремонт.

В приложении N 1 "Перечень мероприятий с объёмами и источниками финансирования муниципальной программы "Развитие образования" на 2014-2016" к муниципальной программе, мероприятие, в рамках которого осуществлялся капитальный ремонт МДОУ Детский сад N 10, обозначено следующим образом: "Проектирование, строительство, капитальный ремонт, переоборудование и (или) оснащение детских садов и групп" (задача N 2, мероприятие 2). Таким образом, капитальный ремонт и оснащение детских садов в данном нормативном документе также разделены в понятиях.

Аналогичный вывод можно сделать и при анализе положений государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утверждённой постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2015 N 295.

В соответствии с описанием приоритетов и целей государственной политики в сфере образования, в том числе общих требований к государственной политике субъектов Российской Федерации в сфере образования, поддержка из федерального бюджета мероприятий по модернизации региональных систем дошкольного образования в 2013 - 2014 годах направлена на:

- приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях;

- создание дополнительных мест в дошкольных образовательных и иных организациях за счет эффективного использования их помещений;

- возврат в систему дошкольного образования зданий, используемых не по целевому назначению;

- реконструкцию, капитальный и текущий ремонт зданий дошкольных образовательных организаций;

- строительство зданий дошкольных образовательных организаций;

- приобретение зданий и помещений для реализации программ дошкольного образования; поддержку развития негосударственного сектора дошкольного образования, развитие иных форм предоставления дошкольного образования.

Следовательно, в рамках государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" приобретение оборудования для оснащения дополнительных мест в дошкольных образовательных организациях и капитальный ремонт зданий являются различными направлениями поддержки.

Кроме того, согласно подпункту 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ, нарушение которого вменяется Департаменту образования, главный распорядитель бюджетных средств обеспечивает соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных БК РФ, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении. То есть исходя из норм подпункта 10 пункта 1 статьи 158 БК РФ, помимо условий, установленных приложением N 7-1 к государственной программе Кировской области "Развитие образования", условия, при выполнении которых предоставляется субсидия, а также цели предоставления и порядок использования субсидии, установлены соглашением (пункты 1.1, 1.2.6, 2.2.2).

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о допущенном Департаментом образования нарушении при реализации переданных ему полномочий Администрации в рассматриваемой сфере, поскольку при заключении договора о предоставлении субсидий от 16.01.2014 N 31 не было предусмотрено условие, ограничивающее возможность расходования получателем бюджетных средств на иные цели, кроме капитального ремонта здания. В связи с этим возможности получателя бюджетных средств по их использованию были необоснованно расширены и вышли за пределы, предусмотренные соглашением от 10.12.2014 N 16, чем были нарушены обозначенные в нем условия предоставления субсидии. Таким образом, выводы о допущенном Департаментом образования нарушении, предусмотренном статьей 306.8 БК РФ и выразившемся в нарушении условий предоставления из областного бюджета местному бюджету средств межбюджетных трансфертов на сумму 7 333 425 рублей следует признать обоснованными.

Ссылка в апелляционной жалобе на изменение редакции статьи 306.8 БК РФ подлежит отклонению как безотносительная. Из материалов дела видно, что Департаментом образования не обеспечено соблюдение получателем межбюджетной субсидии условий и целей, установленных соглашением при предоставлении субсидии, вследствие неустановления в дополнительном соглашении к договору условий об использовании субсидии только на капитальный ремонт здания. Согласно акту контрольного мероприятия от 18.04.2016, уведомлением о применении бюджетных мер принуждения от 04.05.2016 и оспариваемому распоряжению Министерства финансов от 08.09.2016 N 92 допущенное Департаментом образования бюджетное правонарушение выразилось именно в нарушении условий предоставления межбюджетных трансфертов, а не условий расходования субсидии, как ошибочно полагают заявители.

Доводы о том, что при издании Министерством финансов оспариваемого распоряжения от 08.09.2016 N 92 нарушены нормы Порядка исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения, утвержденного распоряжением департамента финансов Кировской области от 15.05.2014 N 78 (действовавшего в период рассматриваемых правоотношений),в соответствии с пунктом 1 которого основания для его издания могли содержаться лишь в уведомлении о применении бюджетных мер принуждения органа государственного финансового контроля, в то время как контрольно-счетная комиссия, чье уведомление положено в основу оцениваемого распоряжения, является органом внешнего муниципального финансового контроля, не основательны, поскольку положения БК РФ не разделяют финансовый контроль по полномочиям на государственный и муниципальный, а также не устанавливают каких-либо ограничений по применению финансовым органом бюджетных мер принуждения на основании уведомления, направленного органом внешнего муниципального контроля (статьи 306.2, 306.3 БК РФ). Кроме того, в соответствии с пунктами 5, 55 части 1 статьи 25 Закона Кировской области от 24.10.2013 N 336-ЗО "О бюджетном процессе в Кировской области" Министерство финансов организует исполнение областного бюджета, принимает решение о применении и применяет бюджетные меры принуждения, предусмотренные главой 30 БК РФ. Следовательно, отсутствие в Порядке исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения положений об исполнении таких решений, направленных органами внешнего муниципального контроля, не препятствует применению бюджетных мер принуждения в силу положений статей 306.2, 306.3 БК РФ, пункта 55 части 1 статьи 25 Закон Кировской области N 336-ЗО, которые имеют большую юридическую силу.

При таких обстоятельствах, учитывая, что факт допущенного бюджетного нарушения подтверждается материалами дела, процедура применения бюджетных мер принуждения ответчиком соблюдена, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое распоряжение Министерства финансов от 08.09.2016 N 92 "О применении бюджетной меры принуждения в виде бесспорного взыскания" соответствует положениям БК РФ.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Повторно исследовав обстоятельства дела и представленные доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае отсутствовала предусмотренная статьями 198, 201 АПК РФ совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого распоряжения недействительным, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований. Приведенные в апелляционной жалобе доводы изложенные в решении суда выводы не опровергают.

Нормы материального и процессуального права применены судом первой инстанции правильно.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Кировской области от 16.02.2017 по делу N А28-11309/2016 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации и Департамента образования - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации государственные органы, органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве истцов или ответчиков, освобождаются от уплаты государственной пошлины, в связи с чем вопрос об уплате заявителями государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кировской области от 16.02.2017 по делу N А28-11309/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области и департамента образования администрации муниципального образования "Город Кирово-Чепецк" Кировской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Кировской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 - 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

П.И. Кононов Е.В. Минаева