Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 24 июля 2017 г. N 21АП-1038/17

24 июля 2017 г.

Дело N А83-7068/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17 июля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 июля 2017 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Карева А.Ю., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Завтуром Р.О., при участии от индивидуального предпринимателя Иванова Игоря Исааковича - Волокитина С.В., представитель по доверенности от 07.11.2016 N 82 АА 0596844; от Службы государственного строительного надзора Республики Крым - Гредина Н.В., представитель по доверенности от 15.08.2016 N 10, в отсутствие иных лиц, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы государственного строительного надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 04 апреля 2017 года по делу N А83-7068/2016 (судья Колосова А.Г.) по заявлению индивидуального предпринимателя Иванова Игоря Исааковича к Службе государственного строительного надзора Республики Крым, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Администрация города Феодосии Республики Крым, Муниципальное казенное учреждение "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества Администрации города Феодосии Республики Крым", общество с ограниченной ответственности "Ньюбер", о признании незаконными приказов,

установил:

индивидуальный предприниматель Иванов Игорь Исаакович (далее - ИП Иванов И.И., предприниматель, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением о признании незаконными приказов Службы государственного строительного надзора Республики Крым (далее - Служба стройнадзора, орган строительного надзора, Служба) от 17.08.2016 N 67 "ОД" и N 69 "ОД".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены Администрация города Феодосии Республики Крым (далее - Администрация), общество с ограниченной ответственностью "Ньюбер" (далее - ООО "Ньюбер"), Муниципальное казенное учреждение "Департамент архитектуры, градостроительства, земельных отношений и муниципального имущества Администрации города Феодосии Республики Крым".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 04.04.2017 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, Служба стройнадзора обратилась с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указывает, что суд не принял во внимание доводы надзорного органа о нецелевом использовании земельного участка, поскольку разрешенное использование было изменено дополнительным соглашением, которое не прошло государственную регистрацию, следовательно, изменение целевого назначения земельного участка не произошло. Кроме того, полагает, что оспариваемые приказы не затрагивают интересы ИП Иванова И.И. и не влекут для него никаких юридических последствий, поскольку были вынесены в отношении иного лица.

В отзыве на жалобу предприниматель просит в ее удовлетворении отказать, решение суда первой инстанции оставить без изменений, указывая на его законность и обоснованность и несостоятельность доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Службы стройнадзора поддержала доводы, изложенные в апелляционной жалобе. Представитель предпринимателя возражала против удовлетворения апелляционной жалобы, поддержав позицию, изложенную в отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, о дате и месте судебного разбирательства уведомлены надлежащим образом.

В соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена судом в отсутствие представителей неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав пояснения явившихся в судебное заседание представителей, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, 20 октября 2005 года между Феодосийским городским советом и ООО "Ньюбер" на основании решения Феодосийского городского совета от 30.09.2005 N 2362 был заключен договор аренды земельного участка, площадью 0,0105 га, кадастровый номер 01 116 000 00 01 010 055, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Феодосия, ул. Симферопольское шоссе, дом 35А, зона "Симферопольская" N 69. Указанный договор зарегистрирован в Феодосийском городском отделе Крымского регионального филиала ГП "Центр государственного земельного кадастра при Госкомземе Украины", о чем сделана запись от 23.05.2006 N 040601900107.

Согласно пунктам 8, 14 договора земельный участок предоставляется в аренду на срок до 30.09.2015 для обслуживания торгового павильона.

Решением Феодосийского городского совета N 3004 от 30 апреля 2010 года "О внесении изменений в решение городского совета" (пункт 1.2) были внесены изменения в пункт 1 решения 41 сессии 4 созыва от 30 сентября 2005 года N 2362 "О предоставлении земельного участка ООО "Ньюбер" в части целевого назначения земельного участка: заменены слова "для обслуживания торгового павильона" на "для строительства магазина и аптеки".

На основании указанного решения стороны договора аренды земельного участка заключили дополнительное соглашение от 08.09.2010 об изменении договора аренды от 23.05.2006 регистрационный номер 040601900107, указав целевое назначение земельного участка - для строительства магазина и аптеки. Дополнительное соглашение является неотъемлемой частью договора.

Решением исполнительного комитета Феодосийского городского совета от 24.02.2011 N 168 заказчику были утверждены градостроительные условия и ограничения застройки земельного участка N 02-01/32, по адресу расположения земельного участка: Республика Крым, г. Феодосия, Симферопольское шоссе, 35А. Вид объекта строительства: строительство магазина и аптеки.

Филиалом ООО "Укрстройэкспертиза" в Автономной Республике Крым был изготовлен экспертный отчет по рабочему проекту строительства магазина и аптеки по адресу: г. Феодосия, Симферопольское шоссе, 35А, согласно которому проведена экспертиза проекта строительства в соответствии с Порядком утверждения проектов строительства и проведения их экспертизы, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 11.05.2011 N 560, объекта, относящегося к I-III категории сложности, на предмет прочности, надежности и долговечности.

Архитектурно-строительной инспекцией Республики Крым 31.12.2014 была зарегистрирована декларация на начало выполнения строительных работ N РК 082140007247 по строительству магазина и аптеки, категория сложности - II, общая площадь здания в соответствии с проектной документацией 87,6 кв.м.

Далее, Службой строительного надзора Республики Крым 02.03.2015 была зарегистрирована декларация заказчика ООО "Ньюбер" о готовности объекта к эксплуатации N РК 14215000018 по строительству объекта - магазина и аптеки по адресу: г. Феодосия, ул. Симферопольское шоссе, 35 А.

27.02.2015 между ООО "НьюБер" и гражданином Ивановым Игорем Исааковичем был заключен договор купли-продажи нежилого здания, площадью 84,4 кв.м., кадастровый номер 90:24:010110:907, расположенного по адресу: Республика Крым, г. Феодосия, ул. Симферопольское шоссе, 35А, по условиям которого договор подлежит обязательной государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации. Сторонами подписан передаточный акт от 27.02.2015.

В дальнейшем Иванов Игорь Исаакович согласно выписке из ЕГРИП зарегистрирован ИФНС по г. Симферополю в качестве индивидуального предпринимателя 09.06.2015, ОГРНИП 315910200326588. Основным видом деятельности предпринимателя является аренда и управление собственными или арендованным нежилым недвижимым имуществом.

Указанный договор купли-продажи зарегистрирован 03.09.2015, о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись регистрации N 90-90/016-90/016/979/2015-866/2, и Государственным комитетом по государственной регистрации и кадастру Республики Крым Иванову Игорю Исааковичу выдано свидетельство о государственной регистрации права собственности на объект права - аптека и магазин.

Судом первой инстанции установлено и не оспаривается Службой стройнадзора, что спорное имущество - здание магазина и аптеки используется Ивановым И.И. в своей предпринимательской деятельности.

17.08.2016 Службой государственного строительного надзора Республики Крым на основании представления прокуратуры г. Феодосии от 07.07.2016 N 5417ж-2014 об устранении нарушений градостроительного законодательства были вынесены приказы N 67 "ОД" об отмене регистрации декларации N РК 082140007247 от 31.12.2014 о начале выполнения строительных работ и N 69 "ОД" об отмене регистрации декларации N 14215000018 от 02.03.2015 о готовности объекта к эксплуатации в связи с выявлением недостоверных сведений, внесенных заказчиком в декларации.

Как следует из представления прокуратуры г. Феодосии, недостоверность сведений заключается в том, что заказчиком в указанные декларации внесены сведения относительно целевого назначения земельного участка на основании дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка, которое до настоящего времени не зарегистрировано, следовательно, изменения целевого назначения земельного участка не произошло, а условиями действующего договора аренды земли не предусмотрено выполнение строительства на указанном земельном участке.

Полагая, что основания для отмены регистрации декларации отсутствовали как на момент подачи и регистрации декларации, так и на момент принятия оспариваемых приказов, собственник объекта недвижимого имущества обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке главы 24 АПК РФ.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленное требование, верно исходил из недоказанности органом строительного надзора факта внесения в отмененные декларации недостоверных сведений, а также верно заключил о нарушении прав заявителя как собственника объекта недвижимого имущества.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" до 1 января 2019 года на территории Республики Крым особенности регулирования градостроительных, земельных отношений могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Разрешительные и регистрационные функции в сфере градостроительной деятельности на территории Республики Крым осуществляются исполнительным органом государственной власти Республики Крым, уполномоченным на осуществление регионального государственного строительного надзора (пункт 1 статьи 21 Закона 5 Республики Крым от 16.01.2015 N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым").

Процедура принятия в эксплуатацию законченных строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства на территории Республики Крым определена Порядком принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов, утвержденным постановлением Государственного Совета Республики Крым от 11.04.2014 N 2039-6/14 (далее - Порядок N 2039-6/14).

Из содержания пунктов 2, 11 Порядка N 2039-6/14 следует, что декларация о готовности объекта к эксплуатации является разрешением на ввод в эксплуатацию объектов, относящихся к I - III категориям сложности; зарегистрированная декларация является основанием для заключения договоров о поставках на принятый в эксплуатацию объект необходимых для его функционирования ресурсов - воды, газа, тепла, электроэнергии, включения данных о таком объекте в статистическую отчетность и оформления права собственности на него.

В соответствии с пунктом 24 Порядка N 2039-6/14 в случае выявления недостоверных данных, указанных заказчиком в зарегистрированной декларации, Служба стройнадзора вправе отменить регистрацию такой декларации. Служба стройнадзора отменяет регистрацию декларации, в которой выявлены указанные заказчиком недостоверные данные, путем издания соответствующего приказа и исключает запись о регистрации из Единого реестра в течение пяти рабочих дней со дня выявления факта предоставления недостоверных данных, указанных в декларации. Служба отменяет регистрацию декларации также по решению суда об отмене регистрации декларации, вступившему в законную силу

Согласно пункту 4.39 Положения о Службе государственного строительного надзора Республики Крым, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 27.06.2014 N 169, основанием отмены декларации является не любая недостоверность сведений содержащийся в ней, данный факт должен быть установлен документально с указанием на несоответствия документов требованиям законодательства, действовавшего на дату ее регистрации.

Оспариваемыми приказами Служба стройнадзора отменила регистрацию указанных деклараций в связи с выявленными недостоверными сведениями на основании представления прокуратуры г. Феодосии от 07.07.2016 N 5417ж-2014.

Судом установлено, что получив представление прокурора, Служба стройнадзора, как орган, в полномочия которого входит решение вопроса об отмене регистрации деклараций о начале выполнения строительных работ, о готовности объекта к эксплуатации, исполнила представление прокурора, издав соответствующие приказы.

Издавая оспариваемые приказы, Служба стройнадзора не указала конкретные обстоятельства недостоверности сведений, ранее внесенных в декларации, зарегистрированные 31.12.2014 и 02.03.2015 соответственно.

Между тем, в деле отсутствуют и в приказах не указаны документы, фиксирующие, что в день регистрации деклараций была выявлена недостоверность каких-либо содержащихся в них сведений, свидетельствующих о самовольности строительства.

Соответствующие пояснения Службы стройнадзора представлены только при рассмотрении дела в суде. При этом, как следует из представленных суду органом строительного надзора документов, послуживших основанием для издания оспоренных приказов, материалы прокурорской проверки приложением к представлению не являлись и Службой не рассматривались.

Таким образом, как верно заключил суд, орган строительного надзора в отсутствие какого-либо обоснования своих действий в тексте отменяющего акта утратила возможность доказать его законность и обоснованность, поскольку проверить какие конкретные обстоятельства, выявленные в установленном порядке органом строительного надзора, послужили основанием отмены декларации невозможно.

Отсутствие обоснования оспоренных приказов и каких-либо мотивированных выводов относительно конкретных обстоятельств недостоверности сведений, ранее внесенных в декларацию, создает правовую неопределенность относительно оснований отмены регистрации декларации, что нарушает стабильность гражданского оборота, влечет возможность заявлять в ходе судебного спора новые основания, а также препятствует заявителю в реализации права на защиту по тем основаниям, которые наличествовали на момент принятия оспариваемого ненормативного акта.

Тем не менее, давая оценку доводам органа строительного надзора о законности принятых приказов ввиду наличия признаков самовольного строительства объекта капитального строительства, возведенного на земельном участке без изменения его целевого назначения, предоставленного по условиям договора аренды земли не для целей строительства, суд первой инстанции правильно принял во внимание, что в силу действующего на момент заключения дополнительного соглашения земельного законодательства Украины основанием для изменения целевого назначения являлось соответствующее решение собственника земельного участка. В данном случае относительно изменения целевого использования предоставленного в аренду земельного участка такое решение было принято Феодосийским городским советом. Заключение же дополнительного соглашения к договору с его последующей регистрацией является лишь оформлением изменений в договор на основании состоявшегося решения собственника земельного участка. Отсутствие государственной регистрации дополнительного соглашения само по себе факта изменения целевого назначения земельного участка не отменяет.

Таким образом, в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, орган строительного надзора не доказал обоснованность и законность оспариваемых приказов.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Судом верно учтено, что при осуществлении надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Согласно правовой позиции, сформированной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 24.02.2005 N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Таким образом, сам по себе акт прокурорского реагирования в форме представления не обладает силой принудительного исполнения, а лишь возлагает на адресата обязанность рассмотреть представление и принять в пределах своей компетенции законные и обоснованные меры с соблюдением установленной процедуры, которая в рассматриваемом случае предполагает установление оснований для прекращения действия декларации путем их проверки и их изложение в оспариваемом приказе.

Обязанность органа по рассмотрению представления и принятию мер по устранению допущенных нарушений закона не освобождает его от необходимости проверки и выяснения всех обстоятельств, от обязанности доказывания наличия оснований для принятия конкретных мер реагирования и вынесения соответствующего ненормативного акта, а также его надлежащего мотивированного обоснования, что в данном случае Службой не соблюдено.

Материалы дела не содержат доказательств проведения органом строительного надзора каких-либо проверочных мероприятий в установленном порядке, в материалах дела также отсутствуют и в приказах не указаны документы, фиксирующие, что Службой была выявлена недостоверность каких-либо содержащихся в декларациях сведений.

Из представления прокуратуры г. Феодосии усматривается, что заказчику вменяется в вину самовольное строительство.

Между тем, как верно учтено судом, самовольный характер строения должен быть установлен в судебном порядке до принятия приказа. Решение вопросов, на которых настаивает орган строительного надзора, возможно только в судебном порядке по иску лица, имеющего полномочия на предъявление соответствующего требования в суд, а не в порядке проверки законности оспариваемого приказа.

Указанная правовая позиция изложена Верховным Судом Российской Федерации в определении от 24.08.2016 N 310-КГ16-4672 по делу N А83-809/2015.

Таким образом, оспариваемые приказы были приняты без должных оснований.

Изложенное являлось достаточным основанием полагать, что первая обязательная составляющая, влекущая признание акта недействительным, решения (действий) незаконными в порядке главы 24 АПК РФ, имеет место. Оспариваемые акты, одновременно нарушают права заявителя, как нового собственника построенного объекта недвижимого имущества, получившего немотивированную отмену разрешительного документа в административном порядке, что в свою очередь влечет для него негативные правовые последствия в виде возможной утраты своего титула собственника.

При этом следует отметить, что отмена регистрации декларации заказчика ООО "Ньюбер" на начало строительных работ также нарушает законные права и интересы заявителя, поскольку отсутствие регистрации первоначальной декларации делает невозможным ввод объекта в эксплуатацию и, как следствие, влечет отмену регистрации декларации о вводе объекта в эксплуатацию, являющейся в данном случае правоустанавливающим документом.

В этой связи доводы апелляционной жалобы об отсутствии нарушенных прав заявителя отклоняются судом апелляционной инстанции.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя.

Представленные доказательства оценены судом первой инстанции с учетом фактически установленных по делу обстоятельств, доводам лиц, участвующих в деле, дана надлежащая правовая оценка, нормы материального и процессуального права применены правильно.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы фактически повторяют ранее изложенные в обоснование своей позиции при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое надлежащее отражение в судебном акте. Иное толкование Службой стройнадзора положений законодательства не свидетельствует о неправильном применении судом норм права. Доводы апелляционной жалобы выводов суда не опровергают и не могут служить основанием для отмены принятого судебного решения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 04 апреля 2017 года по делу N А83-7068/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

В.А. Омельченко А.Ю. Карев