Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 13 июля 2017 г. N 21АП-1224/17

13 июля 2017 г.

Дело N А83-7784/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объёме 13 июля 2017 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Карева А.Ю.,

судей Горошко Н.П.,

Привалова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Голубенко В.А.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 28 апреля 2017 года по делу N А83-7784/2016 (судья Кузнякова С.Ю.), принятое по заявлению Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым (ул. Кечкеметская, 198, г. Симферополь, Республика Крым, 295022) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ул. Александра Невского, 1, г. Симферополь, Республика Крым, 295000), третьи лица - Администрация города Алушта Республики Крым (пл. Советская, 1, г. Алушта, Республика Крым, 298516), общество с ограниченной ответственностью "Югмортранс" (пер. Заводской, 33, оф. 65, г. Симферополь, Республика Крым, 295024) о признании незаконными решения и предписания,

установил:

Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым (ул. Кечкеметская, 198, г. Симферополь, Республика Крым, 295022) (далее - Министерство, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (ул. Александра Невского, 1, г. Симферополь, Республика Крым, 295000) (далее - УФАС) с требованием признать незаконными и отменить решение Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 05.10.2016, о нарушении антимонопольного законодательства, вынесенное по результатам рассмотрения жалобы N 2499/09 ООО "Югмортранс" и предписание Комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 05.10.2016, о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка проведения торгов.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 28.04.2017 в удовлетворении требований Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым было отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым, обратилось в Двадцать первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 28.04.2017 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований Министерства в полном объеме. В обоснование доводов жалобы, апеллянт указывает на то, что Министерством не могли быть соблюдены требования к процедуре проведения торгов, в связи с обстоятельствами непреодолимой силы. Также, Министерство считает, что решение Арбитражного суда Республики Крым было вынесено незаконно, в частности, судом не были исследованы доводы о несоответствии оспариваемого предписания, требованиям действующего законодательства и критерию исполнимости.

Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым представило в дело ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, явку уполномоченных представителей в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте проведения судебного разбирательства было уведомлено надлежащим образом; 27.06.2017 представило в дело отзыв на апелляционную жалобу, согласно которого просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация города Алушта Республики Крым, явку уполномоченных представителей в судебное заседание не обеспечила, о времени и месте проведения судебного разбирательства была уведомлена надлежащим образом.

ООО "Югмортранс" явку уполномоченных представителей в судебное заседание не обеспечило, о времени и месте проведения судебного разбирательство было уведомлено в соответствии с нормами АПК РФ.

Апелляционный суд, принимая во внимание уведомление Администрации города Алушта Республики Крым, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, ходатайство Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым, необязательность явки их представителей в судебное заседание, достаточность доказательств для рассмотрения дела, счел возможным рассмотреть жалобу в отсутствие в судебном заседании представителей указанных лиц.

Законность и обоснованность решения от 28 апреля 2017 года проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом установлено, что 15.07.2016 на сайте www.torgi.gov.ru Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым было опубликовано извещение N 150716/11244530/03, в соответствии с которым, был объявлен открытый аукцион на право заключения договоров водопользования в части использования акватории Черного моря в с. Солнечногорское городского округа Алушта, в том числе, для рекреационных целей. Дата проведения аукциона - 14.09.2016.

Начало подачи заявок, 15.07.2016, с момента размещения на официальном сайте http://www.torgi.gov.ru. Окончание подачи заявок: 31.08.2016. Дата проведения аукциона 14.09.2016.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок, поданных на участие в указанном аукционе от 02.09.2016, общество с ограниченной ответственностью "Югмортранс", было признано участником аукциона.

08.09.2016 на сайте www.torgi.gov.ru была опубликована информация об отмене аукциона, на основании приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым от 08.09.2016 N 1980 "Об отмене аукционов" в связи с поступлением ходатайства от Администрации г. Алушты, в письме от 08.09.2016 N 22823, об отмене аукционов по причине необходимости подготовки проекта территориального планирования, а именно, проведения работ по определению назначения территорий, исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений.

Однако изучив извещение и документацию о проведении электронного аукциона общество с ограниченной ответственностью "Югмортранс", обратилось в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и г. Севастополю с жалобой на действия организатора торгов - Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым.

По результатом рассмотрения жалобы Общества, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю, было принято решение от 05.10.2016 N 07/7400 (решение в полном объеме изготовлено 07.10.2016), которым жалоба общества с ограниченной ответственностью "Югмортранс" была признана обоснованной, и на основании выявленных нарушений было решено выдать организатору торгов - Министерству экологии и природных ресурсов Республики Крым обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на устранение порядка организации, проведения торгов.

В дальнейшем, Управлением Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю было вынесено предписание от 05.10.2016 (предписание в полном объеме изготовлено 07.10.2016) N 07/7401, согласно пункта 1 которого, организатору торгов - Министерству экологии и природных ресурсов Республики Крым в срок до 31.10.2016 предписывалось - отменить пункт 4 Приказа Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым N 1980 от 08.09.2016, назначить дату проведения аукциона N 35 (извещения на официальном сайте торгов - www.torgi.gov.ru N 150716/11244530/01 от 15.07.2016, лот N 1), обеспечить извещение участников, допущенных по итогам рассмотрения заявок к аукциону N 35 о новой дате проведения аукциона и о необходимости внесения задатков, а также обеспечить размещение соответствующей информации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", где было опубликовано сообщение о проведении аукциона. При этом пунктом 2 указанного предписания, предписано в срок не позднее пяти рабочих дней с момента исполнения пункта 1 данного предписания, представить в Крымское УФАС России подтверждение исполнения настоящего предписания в письменном виде.

Не согласившись с решением Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю N 07/7400 от 05.10.2016 (решение в полном объеме изготовлено 07.10.2016) и предписанием Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю N 07/7401 от 05.10.2016 (предписание в полном объеме изготовлено 05.10.2016), Министерство экологии и природных ресурсов Республики Крым обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции, основываясь на положениях пункта 16 Правил проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года N 230, пункта 39, 70 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденным приказом Минприроды России от 22.05.2014 N 355, нормах статей ст. 18.1, 23 Закона "О защите конкуренции", пришел к выводу о том, что у антимонопольного органа, имелись достаточные правовые основания для принятия оспариваемых решения и предписания, ввиду допущенных Министерством нарушений процедуры проведения торгов, установленной Постановлением N 230, выразившихся в том, что организатор торгов, менее чем за 15 дней до окончания срока подачи заявок, отказался от проведения аукциона.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно статье 22 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), одной из функций антимонопольного органа является обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

В соответствии с правилами статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ, действия организатора торгов, аукционной комиссии при организации и проведении торгов рассматриваются антимонопольным органом по правилам этой статьи; в том числе по жалобе лица, подавшего заявку на участие в торгах.

Пункт 20 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ предусматривает, что по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение; в том числе, если жалоба признана обоснованной - решение о признании жалобы обоснованной и о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Подпункт "а" пункта 3.1 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ предусматривает полномочия антимонопольного органа - выдача организатору торгов обязательного для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Согласно частям 2, 3 статьи 16 Водного кодекса Российской Федерации (в редакции от 28 ноября 2015 года), договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.

Порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона на право заключения договора водопользования, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 апреля 2007 года N 230 (в редакции от 23 сентября 2016 года), утверждены Правила проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования (далее - Правила).

Пунктом 16 названных Правил предусмотрено, что организатор аукциона не позднее 15 дней до окончания срока подачи заявок вправе отказаться от проведения аукциона и в течение 2 дней обязан известить заявивших об участии в аукционе о своем отказе от проведения аукциона. При поступлении организатору аукциона заявок, направленных в форме электронного документа с использованием федеральной государственной информационной системы "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)" или регионального портала государственных и муниципальных услуг, извещение об отказе от проведения аукциона направляется участникам аукциона с использованием указанной системы. Извещение об отказе от проведения аукциона в течение 2 рабочих дней размещается организатором аукциона на официальном сайте.

Из материалов дела следует, что в соответствии с аукционной документацией, дата окончания подачи заявок - 31.08.2016.

Однако 08.09.2016, в день окончания рассмотрения заявок на участие в торгах, Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым был издан приказ N 1980 "Об отмене аукционов", согласно которому, было отменено проведение открытого аукциона.

Таким образом, принятие Министерством экологии и природных ресурсов Республики Крым приказа N 1980 "Об отмене аукционов", 08.09.2016, в день окончания рассмотрения заявок на участие в торгах, противоречит пункту 16 Правил проведения аукциона по приобретению права на заключение договора водопользования, пункту 8.5 Аукционной документации.

Пункт 8.5 аукционной документации по проведению аукциона N 41 содержит аналогичные требования к возможности отказа организатора торгов от проведения аукциона.

Пункт 6 упомянутых Правил, устанавливает, что подготовка договора водопользования и формирование его условий осуществляются с учетом особенностей предоставляемого в пользование водного объекта и его режима, ограничений и запретов, установленных в отношении использования водного объекта, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации, а также с учетом схем комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования, если использование акватории водного объекта возможно для цели, указанной в заявлении о предоставлении акватории водного объекта в пользование.

Вместе с тем пунктом 7 Правил определено, что если при рассмотрении заявления установлено, что договор водопользования должен быть заключен по результатам аукциона, начинается процедура подготовки к проведению аукциона, о чем организатор аукциона информирует заявителя в течение 15 дней с даты поступления его заявления.

При этом, пунктом 21 Административного регламента Федерального агентства водных ресурсов по предоставлению государственной услуги по предоставлению водных объектов в пользование на основании договора водопользования, в том числе заключенного по результатам аукциона, по оформлению перехода прав и обязанностей по договорам водопользования, утвержденного Приказом Минприроды России от 22 мая 2014 года N 225 (в редакции от 20 ноября 2015 года), предусмотрено, что при признании невозможным использования водного объекта для заявленной цели уполномоченный орган направляет заявителю мотивированный отказ в предоставлении водного объекта для заявленной цели; срок направления мотивированного отказа в предоставлении водного объекта в пользование для заявленной цели составляет не более 60 дней с даты поступления заявления и прилагаемых к нему документов в уполномоченный орган.

Пункт 39 названного Административного регламента, содержит исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной услуги, который расширительному толкованию не подлежит. К числу названных в данном пункте оснований указанная организатором торгов причина отмены проведения аукциона не относится.

Доводы Министерства о том, что письмо Администрации следует расценивать как обстоятельство непреодолимой силы, несостоятельны, поскольку обстоятельства, изложенные в письме Администрации, такими обстоятельствами не являются.

Понятие непреодолимой силы (то есть чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств), разъяснено в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2016 N 7 (в редакции от 07 февраля 2017 года) "О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств" в котором указано, что требование чрезвычайности подразумевает исключительность рассматриваемого обстоятельства, наступление которого не является обычным в конкретных условиях; если иное не предусмотрено законом, обстоятельство признается непредотвратимым, если любой участник гражданского оборота, осуществляющий аналогичную с должником деятельность, не мог бы избежать наступления этого обстоятельства или его последствий; не могут быть признаны непреодолимой силой обстоятельства, наступление которых зависело от воли или действий стороны обязательства, например, отсутствие у должника необходимых денежных средств, нарушение обязательств его контрагентами, неправомерные действия его представителей.

Судом установлено, что организатор аукциона с нарушением срока, установленного как нормами действовавшего законодательства, так и разработанной им самим аукционной документацией, принял решение об отмене аукциона. Законных оснований для принятия такого решения, организатор аукциона не имел.

Из приведенных выше норм законодательства следует, что при заключении договора водопользования, по результатам аукциона, необходимо было провести подготовку к проведению аукциона и заключению договора. В том числе, такая подготовка должна учитывать особенности предоставляемого в пользование водного объекта, его режим, ограничения и запреты, схемы комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования.

От воли и действий Минприроды Крыма по проведению такой подготовки, как организатора аукциона, зависели обстоятельства по принятию решения о проведении аукциона на право водопользования или решения об отказе в предоставлении государственной услуги по использованию водного объекта с проведением аукциона ввиду отсутствия схемы комплексного использования и охраны водных объектов и территориального планирования. Отсутствие со стороны организатора аукционов таких действий свидетельствует о том, что Минприроды Крыма не проявило должной степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась в возникших правоотношениях при решении вопроса о начале процедуры подготовки проведения аукционов на право заключения договоров водопользования по поступившим заявлениям.

Доводы апелляционной жалобы о том, что судом не исследовалось предписание на предмет его соответствия критерию исполнимости, несостоятельны, так как судом первой инстанции рассмотрены все требования и доводы Министерства, исследованы доказательства и сделаны соответствующие выводы, в том числе, относительно исполнимости оспоренного предписания.

Между тем, нормы действующего законодательства, не ограничивают антимонопольный орган при вынесении предписаний, в выборе способов устранения установленных нарушений, предписание в рассматриваемом случае, имеет своей целью восстановление прав и законных интересов участников аукциона и содержит меры по устранению допущенных нарушений при процедуре проведения торгов. Судебная коллегия полагает, что указанные в предписании антимонопольного органа, меры, направленные на устранение нарушения, отвечают критерию исполнимости и соразмерности.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что судом первой инстанции судебный акт принят без нарушений норм материального и процессуального права, при полном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, оснований для отмены решения суда первой инстанции, предусмотренных статьей 270 АПК РФ, не установлено.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 28 апреля 2017 года по делу N А83-7784/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Министерства экологии и природных ресурсов Республики Крым - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.Ю. Карев

Судьи

Н.П. Горошко А.В. Привалова