Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15 июня 2017 г. N 05АП-3694/17

г. Владивосток

15 июня 2017 г.

Дело N А51-28116/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 08 июня 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 15 июня 2017 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Н.Н. Анисимовой, Е.Л. Сидорович,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Л.В. Чарекчян,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Куршубадзе Джамбула Сулеймановича,

апелляционное производство N 05АП-3694/2017

на решение от 11.04.2017

судьи А.К. Калягина

по делу N А51-28116/2016 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края (ИНН 2538111008, ОГРН 1072540005724) о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170), при участии в деле в качестве заинтересованного лица - Куршубадзе Джамбула Сулеймановича.

при участии:

от Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края: представитель Т.А. Якушева по доверенности от 29.12.2016 N 20/44917 сроком до 31.12.2017, удостоверение;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: представитель М.С. Жукова по доверенности от 09.01.2017 N 43/01-11, сроком до 31.12.2017, удостоверение;

от Куршубадзе Джамбула Сулеймановича: представитель И.А. Соляник по доверенности от 13.01.2017 N 25АА 2005406 сроком на 1 год, паспорт.

УСТАНОВИЛ:

Заявитель - Департамент земельных и имущественных отношений Приморского края обратился с требованиями о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее управление) от 13.10.2016 по делу N 114Т/04-2016, в котором указано на нарушение организатором торгов действующего законодательства, заключающееся в том, что в извещении о предоставлении земельного участка, опубликованного заявителем в порядке ст. 39.18 Земельного кодекса Российской Федерации (далее ЗК РФ), последним днем срока подачи заявок для участия в аукционе, указанного в извещении, был указан нерабочий день (воскресенье).

Решением суда от 11.04.2017 заявленные требования удовлетворены. Суд пришел к выводу о том, что при принятии оспариваемого решения Управление не установило негативные последствия для конкуренции вследствие действий Департамента при проведении торгов, не доказало участие в спорных отношениях хозяйствующих субъектов, в связи с чем оспариваемое решение было принято УФАС по Приморскому краю незаконно, в том числе, с превышением предоставленных Федеральным законом N 135-ФЗ полномочий, по предмету, не отнесенному законом к компетенции антимонопольного органа. То обстоятельство, что в соответствии с извещением дата окончания приема заявок приходилась на нерабочий день, не свидетельствует, по мнению арбитражного суда, о нарушении действующего законодательства, поскольку в силу императивных положений ст. 193 ГК РФ в том случае, если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.

Таким образом, суд расценил указание в извещении днем окончания приема заявок - нерабочий день в качестве неясности извещения, которая могла быть устранена заявителем путем разъяснения, консультирования граждан, в случае их обращения с соответствующим запросом.

Куршубадзе Д.С., не согласившись с принятым решением, подал апелляционную жалобу и просит судебный акт отменить.

В доводах жалобы ссылается на статью 18.1 Закона о защите конкуренции и указывает, что рассмотрение жалобы по процедуре, предусмотренной данной статьей, не является рассмотрением дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном главой 9 названного Закона.

При рассмотрении такой жалобы для квалификации нарушения порядка организации, проведения торгов, порядка заключения договоров не требуется оценка влияния действия (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии на состояние конкуренции.

Рассмотрение жалоб на действия организатора торгов в данном случае, в силу положений подпункта 4.2 части 1 статьи 23, части 1 статьи 18.1 Закона о конкуренции входит в полномочия антимонопольного органа.

Кроме того, указанные жалобы могут быть поданы любым лицом, в том числе физическим.

На этом основании заявитель жалобы считает необоснованным вывод суда о том, что под действие Закона о защите конкуренции подпадают только отношения с участием хозяйствующих субъектов, к которым не относятся физические лица, не обладающие статусом индивидуальных предпринимателей, но планирующие использовать земельные участки, предназначенные для индивидуального жилищного строительства.

Представитель Куршубадзе Д.С в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы жалобы поддержал.

Представитель Департамента земельных и имущественных отношений Приморского края в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласилась, считает решение суда законным и обоснованным.

Представитель УФАС по Приморскому краю поддержала доводы апелляционной жалобы Куршубадзе Д.С.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 266, 268, 270 Арбитражного процессуального кодекса РФ, правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что решение подлежит отмене в связи со следующим.

Из материалов дела судом установлено, что 18.08.2016 на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет заявителем, как организатором торгов, было размещено извещение о приеме заявлений граждан и КФХ о намерении участвовать в аукционе N 180816/0783832/01, лот N 1 - основание размещения извещения: заявление о предварительном согласовании предоставления земельного участка, цель предоставления участка: индивидуальное жилищное строительство, местоположение: Приморский край, г. Владивосток, ул. Полетаева, в районе д. 57а, площадь: 1 953 кв.м.

В названном извещении указаны дата и время начала приема заявок 18.08.2016 в 10 часов 00 минут, дата и время окончания приема заявок 18.09.2016 в 17 часов 00 минут.

В УФАС по Приморскому краю поступила жалоба заинтересованного лица на действия заявителя, как организатора торгов, при проведении открытого аукциона по продаже права на заключение договора аренды на земельный участок по улице Полетаева, в районе д. 57а для индивидуального жилищного строительства.

По результатам рассмотрения жалобы антимонопольным органом 13.10.2016 принято решение по делу N 114Т/04-2016, которым признана необоснованной жалоба Куршубадзе Д.С. на действия организатора торгов, при этом, в мотивировочной части решения ответчиком указано на нарушение заявителем действующего законодательства, заключающееся в том, что согласно извещению заявителя окончание срока подачи заявок для участия в аукционе приходилось на нерабочий день.

Согласно общедоступным сведениям ЕГРЮЛ, заинтересованное лицо было зарегистрировано в качестве индивидуального предпринимателя, 06.09.2016 индивидуальный предприниматель прекратил свою деятельность в связи с принятием им соответствующего решения.

Департамент, посчитав, что вынесенное решение УФАС по Приморскому краю от 13.10.2016 N 114Т/04-2016 не соответствует Закону о защите конкуренции, обратился в суд с заявлением о признании его незаконным.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9, 65 АПК РФ судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений, и представить соответствующие доказательства.

При этом на заявителя по делу возлагается обязанность обосновать и доказать факт нарушения оспариваемым актом его прав и законных интересов в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, а на государственный орган - доказать законность своих действий.

Федеральным законом от 26.07.2006 N 135 "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона).

В соответствии со статьей 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выявляет нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган наделен полномочиями по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, выдаче в случаях, указанных в данном законе, хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний.

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания.

Согласно части 1 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ по правилам настоящей статьи антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов (часть 2 статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ).

Поскольку жалоба на действия Департамента при проведении аукциона в антимонопольный орган поступила от лица, желающего принять в нем участие, антимонопольный орган, принимая оспариваемое решение по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, действовал в рамках предоставленных полномочий, в связи с чем вывод суда первой инстанции о превышении Управлением предоставленных полномочий, коллегия признает ошибочным, основанном на неверном толковании норм материального права.

Далее, по правилам пункта 11 статьи 1 Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) при регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, который состоит в том, что гражданское законодательство устанавливает общие нормы регулирования имущественных отношений, в том числе и земельных, а земельное законодательство - специальные нормы регулирования земельных отношений.

Специфика разграничения обусловлена публичным характером регулирования земельных отношений.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (статья 39.2 ЗК РФ).

Предоставление земельных участков гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных статьей 39.18 Земельного кодекса РФ.

Согласно пункту 1 статьи 39.18 ЗК РФ в случае поступления заявления гражданина о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, заявления гражданина или крестьянского (фермерского) хозяйства о предварительном согласовании предоставления земельного участка или о предоставлении земельного участка для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности уполномоченный орган в срок, не превышающий тридцати дней с даты поступления любого из этих заявлений, совершает одно из следующих действий:

1) обеспечивает опубликование извещения о предоставлении земельного участка для указанных целей (далее в настоящей статье - извещение) в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов уставом поселения, городского округа, по месту нахождения земельного участка и размещает извещение на официальном сайте, а также на официальном сайте уполномоченного органа в информационно- телекоммуникационной сети "Интернет";

2) принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка или об отказе в предоставлении земельного участка в соответствии с пунктом 8 статьи 39.15 или статьей 39.16 настоящего Кодекса.

В извещении указывается информация согласно пункту 2 статьи 39.18. Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 39.18 ЗК РФ, граждане, крестьянские (фермерские) хозяйства, которые заинтересованы в приобретении прав на испрашиваемый земельный участок, могут подавать заявления о намерении участвовать в аукционе.

Согласно пункту 5 статьи 39.18 ЗК РФ, если по истечении тридцати дней со дня опубликования извещения заявления иных граждан, крестьянских (фермерских) хозяйств о намерении участвовать в аукционе не поступили, уполномоченный орган совершает одно из следующих действий: 1) осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка в трех экземплярах, их подписание и направление заявителю при условии, что не требуется образование или уточнение границ испрашиваемого земельного участка; 2) принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка в соответствии со статьей 39.15 настоящего Кодекса при условии, что испрашиваемый земельный участок предстоит образовать или его границы подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости", и направляет указанное решение заявителю.

Вышеуказанное свидетельствует, что срок опубликования извещения о намерении участвовать в аукционе должен составлять 30 дней.

Как следует из материалов дела, Департаментом земельных и имущественных отношений Приморского края при размещении на официальном сайте www.torgi.gov.ru извещения N 180816/0783832/01 о приеме заявлений граждан и крестьянско-фермерских хозяйств о намерении участия в аукционе по продаже права на заключение договора аренды земельный участок по улице Полетаева, в районе д. 57а для индивидуального жилищного строительства в графе "дата и время начала приема заявок" указано "18.08.2016 10:00", графе "дата и время окончания приема заявок" указано "18.09.2016 17:00".

При этом, 18.09.2016 является нерабочим выходным днем (воскресенье).

В силу статьи 111 Трудового кодекса Российской Федерации воскресенье является общим выходным днем.

Таким образом, Департамент, размещая спорное извещение, установил срок окончания на подачу заявок на нерабочий день.

В силу статьи 191 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало.

Если последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день (статья 193 ГК РФ).

Если срок установлен для совершения какого-либо действия, оно может быть выполнено до двадцати четырех часов последнего дня срока. Однако если это действие должно быть совершено в организации, то срок истекает в тот час, когда в этой организации по установленным правилам прекращаются соответствующие операции (статья 194 Кодекса).

При этом суд апелляционной инстанции учитывает, что предусмотренные статьей 193 Гражданского кодекса РФ правила исчисления дня окончания срока в случае, если последний день срока приходится на нерабочий день, подлежат применению независимо от того, каким образом определяется установленный законом, иными правовыми актами, сделкой или назначаемый судом срок - календарной датой или истечением периода времени и включаются ли в срок, исчисляемый днями, нерабочие дни.

Земельным кодексом РФ прямо не установлено, что названные в пункте 5 статьи 39.18 ЗК РФ дни должны быть рабочими, и не определен порядок исчисления тридцатидневного срока, однако оценка соблюдения этого срока должна производиться исходя из цели его установления, направленной, в том числе на защиту конкуренции, и с учетом того, что данный срок является гарантией участия в аукционе всех желающих, обеспечиваемой организатором торгов в качестве публичной обязанности в соответствии с законодательством.

Ближайшим рабочим днем, следующим за 18.09.2016, является 19.09.2016.

С учетом данных обстоятельств суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что установленный Департаментом срок на подачу заявок о намерении участвовать в аукционе, фактически выпадающий на нерабочее время, является недопустимым исходя из требований действующего законодательства.

В этой связи выводы суда первой инстанции о том, что указанное обстоятельство является неясностью извещения, которая могла быть устранена заявителем путем разъяснения, консультирования граждан, в случае их обращения с соответствующим запросом коллегия признает несостоятельным и основанным на неверном толковании требований законодательства.

Вывод суда о нераспространении действия Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" на правоотношения по проведению торгов, связанных с индивидуальным жилищным строительством, также нельзя признать правомерным.

Согласно части 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ указанный Федеральный закон распространяется на отношения, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Указанный федеральный закон не содержит исключения относительно ограничения компетенции антимонопольного органа по проведению проверочных мероприятий по результатам рассмотрения поступивших обращений граждан на действия организатора торгов в рассматриваемой сфере, на что правомерно указано в апелляционной жалобе Управления.

Вместе с тем, доводы Департамента о том, что выводы в мотивировочной части оспариваемого решения антимонопольного органа могут повлечь оспаривание торгов и действия Департамента, как организатора торгов, подлежат отклонению как неподтвержденые нормативно - правовым обоснованием и фактическими обстоятельствами рассматриваемого дела.

Доказательств обратному Департаментом в материалы дела в порядке статьи 65 АПК РФ не представлено.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов и должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

При таких обстоятельствах, когда антимонопольным органом представлены неопровергнутые при рассмотрении дела доказательства законности и обоснованности оспариваемого решения в части указания в его мотивировочной части выводов о том, что установление дня окончания подачи заявок на нерабочий день противоречит действующему законодательству, а Департаментом не доказано нарушение его прав и законных интересов оспариваемым решением, суд апелляционной инстанции в порядке части 3 статьи 201 АПК РФ отказывает в удовлетворении заявленных требований.

На основании пункта 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции в части или полностью и принять по делу новый судебный акт.

При изложенных обстоятельствах, апелляционный суд находит апелляционную жалобу подлежащей удовлетворению, а решение Арбитражного суда Приморского края подлежащим отмене на основании пункта 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Вопрос о распределении судебных расходов в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса РФ судебной коллегией не рассматривался, поскольку Департамент и Управление в силу положений статьи 333.37 Налогового кодекса РФ освобождены от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.04.2017 по делу N А51-28116/2016 отменить.

Отказать Департаменту земельных и имущественных отношений Приморского края в удовлетворении заявления о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 13.10.2016 по делу N 114Т/04-2016.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Н.Н. Анисимова Е.Л. Сидорович