Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 28 июля 2017 г. N 21АП-1065/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 25 октября 2017 г. N Ф10-4697/17 настоящее постановление оставлено без изменения

28 июля 2017 г.

Дело N А83-5981/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 июля 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 июля 2017 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Омельченко В.А., Карева А.Ю., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Завтуром Р.О., при участии в судебном заседании представителей: от общества с ограниченной ответственностью "Ялтаовощ" - Белецкая Ю.Ю., по доверенности от 01.09.2016; от Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялты Республики Крым - Никора В.В., по доверенности от 15.12.2016; от Буйвола Николая Сергеевича - Мирная С.Н., по доверенности от 03.10.2016 N 82 АА 0608725; Прищепа О.И., по доверенности от 21.06.2017 N 82 АА 0756404; от Службы государственного строительного надзора Республики Крым - Патраш А.И., по доверенности от 03.05.2017 N 19, в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, надлежаще извещенных о месте и времени судебного разбирательства, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялты Республики Крым, Буйвола Николая Сергеевича, Службы государственного строительного надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 17 апреля 2017 года по делу N А83-5981/2016 (судья Осоченко И.К.), принятое по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Ялтаовощ" к Департаменту архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялты Республики Крым, Службе государственного строительного надзора Республики Крым, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заинтересованных лиц: Буйвол Николай Сергеевич, Администрация города Ялты Республики Крым, третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя: Кусков Анатолий Эдуардович, Денисова Людмила Петровна, Бурзяев Анатолий Александрович, Сахонь Сергей Дмитриевич, Калинина Светлана Владимировна, Долгополов Александр Витальевич, Трифонов Олег Иванович, Фролова Татьяна Станиславовна, Кучирка Зеновия Васильевна, Мурзакаев Ахат Талхеевич, Попов Сергей Олегович, Сафронова Наталья Александровна, Белоусов Николай Анатольевич, при участии Прокуратуры Республики Крым, о признании незаконными действий,

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Ялтаовощ" (далее - ООО "Ялтаовощ", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Республики Крым с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий Департамента архитектуры и градостроительства администрации города Ялты Республики Крым (далее - Департамент), выразившихся в отзыве письмом от 05.08.2016 N 01.1-25/7257/1 архитектурно-планировочного задания от 27.12.2006 N 06/185 для строительства многоквартирного 9-ти этажного жилого дома по адресу: г. Ялта, ул. Руданского, 21, выданного ООО "Ялтаовощ".

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 17 апреля 2017 года требования удовлетворены, оспариваемые действия признаны незаконными.

Не согласившись с принятым судебным актом, Департамент архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялты Республики Крым, Буйвол Николай Сергеевич, Служба государственного строительного надзора Республики Крым (далее - Служба) обратились с апелляционными жалобами, в которых просят решение отменить, как незаконное и необоснованное, принятое с нарушением норм материального права, при несоответствии выводов суда фактическим обстоятельствам дела, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит оставить принятый судебный акт без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представители Департамента, Службы и Буйвола Н.С. поддержали доводы апелляционных жалоб. Представитель общества возражала против доводов жалоб по мотивам, изложенным в представленном отзыве.

Иные лица, участвующие в деле, представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени его проведения извещены надлежащим образом. В соответствии со статьями 156, 266 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы изложенные в апелляционных жалобах и отзыве на них, выслушав позицию представителей участвующих в деле лиц, апелляционная коллегия не находит оснований для отмены принятого по делу судебного акта.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, что на основании решения 40-й сессии 4-го созыва Ялтинского городского совета от 17.03.2006 N 24 (измененным решением N 82 от 26.12.2006) между Ялтинским городским советом и ООО "Ялтаовощ" заключен договор аренды земельного участка (земли жилой застройки и общественного назначения) площадью 0,2114 га, находящегося по адресу: г. Ялта, ул. Руданского, 21-а, кадастровый номер участка - 0111900000:01:003:0047, на срок 50 лет. Разрешенное использование земельного участка - для строительства и обслуживания жилого комплекса.

На основании постановления Администрации г. Ялты от 05.08.2015 N 1498-п между муниципальным образованием городской округ Ялта и ООО "Ялтаовощ" в порядке переоформления прав 26.08.2015 был заключен договор аренды земельного участка площадью 2114 кв. м. для строительства и обслуживания жилого комплекса, расположенного по адресу: г. Ялта, ул. Руданского, 21-а, кадастровый номер 90:25:010103:300, вид разрешенного использования земельного участка многоэтажная жилая застройка (высотная застройка), категория земель земли населенных пунктов. Договор зарегистрирован в Едином государственном реестре прав 31.12.2015.

Обществу решением исполнительного комитета Ялтинского городского совета Автономной Республики Крым от 27.07.2006 N 1171 разрешено производство проектно-изыскательских работ для строительства многоквартирного жилого дома до 9-ти этажей по ул. Руданского, 21 в г. Ялте.

Решениями исполнительного комитета Ялтинского городского совета Автономной Республики Крым от 13.11.2006 N 1852 и от 15.10.2007 N 2058 обществу разрешено с 01.10.2006 проведение работ подготовительного периода для строительства многоквартирного жилого дома, а также разрешено проведение работ по инженерной защите территории строительства многоквартирного жилого дома.

На проведение вышеуказанных работ обществом получены разрешения Инспекции государственного архитектурно-строительного контроля.

27.12.2006 обществу Управлением главного архитектора исполнительного комитета Ялтинского городского Совета Автономной Республики Крым было выдано архитектурно-планировочное задание (АПЗ) N 06/185 (338/06) для нового строительства многоквартирного 9-ти этажного + 3 цокольных жилого дома по адресу: г. Ялта, ул. Руданского, 21.

13.12.2007 решением исполнительного комитета Ялтинского городского совета Автономной Республики Крым N 2593 ООО "Ялтаовощ" разрешено строительство многоквартирного жилого дома по ул. Руданского, 21а в г. Ялта.

Инспекцией государственного архитектурно-строительного контроля обществу 29.12.2007 выдано разрешение на выполнение строительных работ за N 15-ж/12-06 сроком действия до 29.12.2008.

Общество разработало рабочий проект строительства жилого комплекса этажностью 2 цокольных и 1 подвальный, 8 жилых и технический этаж над последним жилым, получило по проекту положительное комплексное заключение государственной экспертизы от 19.09.2007 N 811-06-2007 о соответствии проектной документации действующим государственным строительным нормам и в дальнейшем подало в Службу строительного надзора Республики Крым декларацию о начале выполнения строительных работ, которая была зарегистрирована 25.04.2016 под N РК 08316007093.

Таким образом, обществом были получены разрешительные документы и заявитель приступил к строительству, которое до настоящего времени не завершено.

Однако, Департаментом архитектуры и градостроительства администрации города Ялты письмом от 05.08.2016 N 01.1-25/7257/1 было отозвано архитектурно-планировочное задание N 06/185 от 27.12.2006, выданное ООО "Ялтаовощ" для строительства многоквартирного 9-ти этажного жилого дома, на основании представления Прокуратуры города Ялты от 08.07.2016 N 1229-ж.

Несогласие заявителя с такими действиями Департамента послужило основанием его обращения в суд.

Удовлетворяя заявленное требование, суд первой инстанции, оценив представленные доказательства, проанализировав положения Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и мотивы отзыва архитектурно-планировочного задания, изложенные в письме N 01.1-25/7257/1 от 05.08.2016, пришел к выводу, что оспариваемые действия осуществлены Департаментом в отсутствие полномочий на их осуществление и не соответствуют градостроительному законодательству, и, как следствие, нарушают права и законные интересы застройщика в сфере предпринимательской деятельности.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда и исходит из следующего.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ оспариваемые ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, могут быть признаны недействительными (незаконными) при наличии одновременно двух условий: они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемых действий государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицам, законности совершения таких действий и наличия у органа надлежащих полномочий на совершение оспариваемых действий возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Частью 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" установлено, что до 1 января 2019 года на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования имущественных, градостроительных, земельных и лесных отношений, а также отношений в сфере кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в Республике Крым, отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, иным вопросам в сфере градостроительства урегулированы Законом Республики Крым от 16.01.2015 N 67-ЗРК/2015 "О регулировании градостроительной деятельности в Республике Крым".

Статьей 3 Закона N 67-ЗРК/2015 определено, что полномочия исполнительных органов государственной власти Республики Крым и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым в сфере градостроительной деятельности определяются Градостроительным кодексом Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Законом.

Статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен перечень полномочий органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. В пункте 8 указанной нормы Кодекса предусмотрено полномочие на проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Из положений названых законодательных актов суд апелляционной инстанции усматривает, что полномочия исполнительных органов государственной власти Республики Крым и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Крым в сфере градостроительной деятельности по отзыву ранее выданных ими исходных градостроительных условий застройки объекта капитального строительства (архитектурно-планировочного задания) не предусмотрены.

Более того, Департамент не является правопреемником Управления главного архитектора исполнительного комитета Ялтинского городского совета Автономной Республики Крым, выдавшего архитектурно-планировочное задание для нового строительства многоквартирного 9-ти этажного + 3 цокольных этажа жилого дома от 27.12.2006 N 06/185, и в силу своего положения не имеет полномочий на отзыв документов, которые Департаментом не выдавались.

Суд первой инстанции обоснованно не принял во внимание положения пункта 1 статьи 48 Закона N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в силу которого муниципальные правовые акты, не соответствующие закону, могут быть отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, указав, что реализация органами местного самоуправления названного полномочия не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный (измененный) им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий (изменяющий) акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций, произвольно ограничивая их субъективные права (Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 06.07.2004 N 1424/04).

Таким образом, Департамент осуществил действия по отзыву архитектурно-планировочного задания в отсутствие предоставленных законом полномочий.

Следует также отметить и то обстоятельство, что выданное обществу архитектурно-планировочное задание по строительству жилого комплекса на предоставленном земельном участке реализовано, цель его выдачи достигнута - обществом разработан проект и получено разрешение на строительство объекта капитального строительства и после получения необходимых разрешительных документов заявитель приступил к строительству.

Судом верно указано, что Федеральный закон от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" предусматривает наличие архитектурно-планировочного задания, как части исходно-разрешительной документации на объект капитального строительства.

Статьей 2 названного закона определено, что архитектурно-планировочное задание - это комплекс требований к назначению, основным параметрам и размещению архитектурного объекта на конкретном земельном участке, а также обязательные экологические, технические, организационные и иные условия его проектирования и строительства, предусмотренные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 3 указанного закона заказчик (застройщик) - гражданин или юридическое лицо, имеющие намерение осуществить строительство, реконструкцию (далее - строительство) архитектурного объекта, для строительства которого требуется разрешение на строительство, - обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием.

Таким образом, отмена разрешительного документа, на основании которого осуществляется строительство, не является надлежащим способом реализации контрольно-надзорных полномочий государственных органов.

Суд обоснованно исходил из возложенного на органы, осуществляющие публичные полномочия, бремени доказывания законности действий (статьи 65, 200 АПК РФ) и установил, что вопреки указанным требованиям Департамент, отзывая (отменяя) архитектурно-планировочное задание N 06/185 от 27.12.2006, выданное ООО "Ялтаовощ", не указал конкретных обстоятельств несоответствия выданного архитектурно-планировочного задания закону и не обосновал свои действия в тексте письма, которым отозвал архитектурно-планировочное задание, тем самым утратив возможность доказать обоснованность и законность своих действий.

Соответствующие пояснения Департаментом представлены только при рассмотрении дела в суде. При этом, как следует из представленных суду Департаментом документов, послуживших основанием для отзыва выданного архитектурно-планировочного задания, материалы прокурорской проверки приложением к поступившему на рассмотрение представлению прокурора не являлись. Департаментом в порядке статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации осмотр объекта капитального строительства не проводился, соответствующего документа суду ни Департаментом ни Прокуратурой Республики Крым не представлено.

Таким образом, как верно заключил суд, Департамент, в отсутствие обоснования своих действий, утратил возможность доказать их законность и обоснованность, поскольку проверить какие конкретные обстоятельства, выявленные в установленном порядке Департаментом, послужили основанием отмены архитектурно-планировочного задания, невозможно.

Отсутствие обоснования отмены архитектурно-планировочного задания и каких-либо мотивированных выводов относительно конкретных обстоятельств их несоответствия градостроительному законодательству, создает правовую неопределенность относительно оснований отмены (отзыва) архитектурно-планировочного задания, что нарушает стабильность гражданского оборота, влечет возможность заявлять в ходе судебного спора новые основания, а также препятствует обществу в реализации права на защиту по тем основаниям, которые наличествовали на момент совершения оспариваемых действий.

Таким образом, в нарушение части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, орган осуществляющий публичные полномочия, не доказал обоснованность и законность оспариваемых действий.

Доводы апелляционных жалоб о законности оспариваемых действий Департамента ввиду исполнения обязательного требования прокуратуры г. Ялты, изложенного в направленном по результатам прокурорской проверки представлении, отклоняются апелляционным судом в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре) представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

При этом при осуществлении надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Согласно правовой позиции, сформированной Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 24.02.2005 N 84-О, согласно которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

Таким образом, сам по себе акт прокурорского реагирования в форме представления не обладает силой принудительного исполнения, а лишь возлагает на адресата обязанность рассмотреть представление и принять в пределах своей компетенции законные и обоснованные меры с соблюдением установленной процедуры.

Обязанность органа по рассмотрению представления и принятию мер по устранению допущенных нарушений закона не освобождает его от необходимости проверки и выяснения всех обстоятельств, от обязанности доказывания наличия оснований для принятия конкретных мер реагирования и осуществления соответствующих действий, а также их надлежащего мотивированного обоснования, что в данном случае Департаментом не соблюдено.

Материалы дела не содержат доказательств проведения Департаментом каких-либо проверочных мероприятий в установленном порядке, в материалы дела таких документов не представлено.

Не представлено суду и материалов прокурорской проверки. Определением от 04.07.2017 апелляционный суд затребовал от прокуратуры Республики Крым материалы проверки, однако прокуратура их не предоставила.

Из представления Прокуратуры г. Ялты от 08.07.2016 N 1229-ж усматривается, что ООО "Ялтаовощ" фактически вменяется в вину самовольное строительство (превышение этажности, строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке, расположенном согласно генеральному плану застройки территории в зоне малоэтажной застройки, что указывает на наличие признаков самовольного строительства).

Самовольный характер строения должен быть установлен в судебном порядке до совершения оспариваемых действий. Решение вопросов, на которых настаивают податели апелляционных жалоб - Департамент, Служба и Буйвол Н.С., возможно только в судебном порядке по иску лица, имеющего полномочия на предъявление соответствующего требования в суд, а не в порядке проверки законности оспариваемых действий.

Указанное согласуется с правовой позицией, изложенной Верховным Судом Российской Федерации в определении от 24.08.2016 N 310-КГ16-4672 по делу N А83-809/2015.

Таким образом, оспариваемые действия Департамента по отзыву архитектурно-планировочного задания были совершены без должных оснований и в отсутствие на это полномочий.

Изложенное являлось достаточным основанием полагать, что первая обязательная составляющая, влекущая признание действий незаконными в порядке главы 24 АПК РФ, имеет место. Оспариваемые действия, одновременно нарушают права заявителя, получившего немотивированную отмену разрешительного документа в административном порядке, что лишает общество возможности осуществлять строительство и влечет невозможность введения объекта строительства в гражданский оборот.

На основании изложенного апелляционная коллегия полагает, что суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования заявителя.

При таких установленных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционных жалоб, доводы которых проверены и отклонены судом апелляционной инстанции в полном объеме, так как они не опровергают правильных выводов суда первой инстанции и не свидетельствуют о неправильном применении судом норм права.

Судом первой инстанции представленные доказательства оценены с учетом фактически установленных по делу обстоятельств, доводам лиц, участвующих в деле, дана надлежащая правовая оценка, нормы материального и процессуального права применены правильно.

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционных жалоб не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 17 апреля 2017 года по делу N А83-5981/2016 оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента архитектуры и градостроительства Администрации г. Ялты Республики Крым, Буйвола Николая Сергеевича, Службы государственного строительного надзора Республики Крым оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

В.А. Омельченко А.Ю. Карев