Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27 июля 2017 г. N 04АП-3480/17

г. Чита

27 июля 2017 г.

Дело N А19-21959/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июля 2017 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Иркутского районного муниципального образования на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 2 мая 2017 года по делу N А19-21959/2016 по заявлению Администрации Иркутского районного муниципального образования (ОГРН 1023802456083, ИНН 3827000838; место нахождения: Иркутская область, Иркутский район, с. Пивовариха, ул. Дачная, д. 8) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966; место нахождения: г. Иркутск, ул. Российская, д. 17) о признании незаконным решения N РНП-38-110 от 21 сентября 2016 года,

третьи лица: Общество с ограниченной ответственностью "Институт региональной стратегии" (ОГРН 1117746997950, ИНН 7727767845; место нахождения: г. Москва, ул. Куликовская, 20, пом.1, комн.42); Шарыгин Александр Ильич (г. Москва)

(суд первой инстанции: Пугачёв А.А.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Администрация Иркутского районного муниципального образования (далее - Администрация) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным решения N РНП-38-110 от 21 сентября 2016 года.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Общество с ограниченной ответственностью "Институт региональной стратегии" (далее - ООО "Институт региональной стратегии", Общество) и Шарыгин Александр Ильич (далее - Шарыгин А.И.).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 2 мая 2017 года в удовлетворении заявленного Администрацией требования отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого решения антимонопольного органа об отказе во включении сведений об ООО Институт региональной стратегии" в реестр недобросовестных поставщиков в связи с отсутствием достаточных доказательств, свидетельствующих о намеренном уклонении Общества от исполнения муниципального контракта.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным.

В обоснование своей позиции Администрация отмечает, что согласно пункту 3.3 муниципального контракта от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 срок окончания работ по контракту истек 25 ноября 2013 года, при этом до настоящего времени обязательства по контракту Обществом не исполнены: по состоянию на 5 августа 2016 года (момент расторжения контракта Администрацией в одностороннем порядке) Обществом представлен пакет документов, относящийся к третьему этапу работ. При этом названные документы в силу заключения государственной экспертизы N 1795-15/ГГЭ-1123/07 не соответствуют установленным требованиям и результатам инженерных изысканий, то есть выполненные подрядчиком работы не соответствуют требованиям действующего законодательства. В этой связи Администрация считает, что данные работы не могли быть приняты антимонопольным органом как доказательства исполнения подрядчиком части работ. Заявитель апелляционной жалобы также указывает, что помимо его доводов о ненадлежащем исполнении подрядчиком условий муниципального контракта, судом первой инстанции не приняты во внимание вступившие в законную силу решения Арбитражного суда Иркутской области по делам N А19-18642/2014 и N А19-5806/2016, которые также свидетельствуют о нарушении подрядчиком условий контракта.

В письменных отзывах на апелляционную жалобу Иркутское УФАС и ООО "Институт региональной стратегии" выражают согласие с решением суда первой инстанции, просят оставить его без изменения.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями, отчетами об отслеживании почтовых отправлений с официального сайта Почты России (http://www.pochta.ru/tracking), а также отчетом о публикации 23 июня 2017 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с процессуальным законом не является препятствием для рассмотрения дела по существу. При этом от антимонопольного органа поступило ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя.

18 июля 2017 года (то есть до начала судебного заседания) в суд апелляционной инстанции через систему подачи документов в электронном виде "Мой арбитр" от Администрации поступило ходатайство об отложении судебного разбирательства (в связи с занятостью сотрудников правового управления Администрации в иных процессах) для обеспечения участия ее представителя в судебном заседании.

Рассмотрев в соответствии со статьями 158, 159, 184 и 266 АПК Российской Федерации данное ходатайство, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для отложения судебного разбирательства и вынес протокольное определение об отказе в его удовлетворении в силу следующего.

В соответствии со статьей 158 АПК Российской Федерации арбитражный суд откладывает судебное разбирательство в случаях, предусмотренных этим Кодексом, а также в случае неявки в судебное заседание лица, участвующего в деле, если в отношении этого лица у суда отсутствуют сведения об извещении его о времени и месте судебного разбирательства (часть 1). В случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными (часть 3). Арбитражный суд может отложить судебное разбирательство по ходатайству лица, участвующего в деле, в связи с неявкой в судебное заседание его представителя по уважительной причине (часть 4). Арбитражный суд может отложить судебное разбирательство при удовлетворении ходатайства стороны об отложении судебного разбирательства в связи с необходимостью представления ею дополнительных доказательств (часть 5).

Из приведенных норм процессуального права следует, что отложение судебного разбирательства по ходатайству стороны является правом, а не обязанностью арбитражного суда. При этом удовлетворение такого ходатайство возможно только при наличии уважительных причин.

Частью 2 статьи 41 АПК Российской Федерации предусмотрено, что лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами.

В рассматриваемом случае Администрацией не представлено каких-либо доказательств, подтверждающих необходимость отложения судебного разбирательства по настоящему делу (в частности, о наличии каких-либо доводов и аргументов, не приведенных в апелляционной жалобе и иных процессуальных документах, исходящих от Администрации), не представлено доказательств невозможности направления в судебное заседание другого представителя, в связи с чем, а также принимая во внимание приведенные в апелляционной жалобе доводы (проверка которых не требует дополнительных объяснений от заявителя жалобы) протокольным определением от 20 июля 2017 года в удовлетворении ходатайства Администрации об отложении судебного разбирательства отказано.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 21 апреля 2017 года на электронной площадке www.rts-tender.ru Комитетом по финансам Администрация Иркутского районного муниципального образования опубликовано извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме N 0134300049213000021 на право заключения муниципального контракта на работы по организации подготовки проектной документации.

20 мая 2013 года в единой информационной системе оператором электронной площадки был опубликован протокол подведения итогов открытого аукциона в электронной форме 0134300049213000021, согласно которому победителем аукциона признано ООО "Институт региональной стратегии".

По итогам аукциона между Администрацией и ООО "Институт региональной стратегии" заключен муниципальный контракт от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 на выполнение работ по организации подготовки проектной документации (т. 1, л.д. 38-49).

Согласно пункту 1.1 названного муниципального контракта подрядчик (Общество) обязуется по заданию заказчика выполнить работы по организации подготовки проектной документации объекта капитального строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы п. Листвянка" и сдать результат работ заказчику, а заказчик обязуется принять результат работ и оплатить его в порядке и на условиях настоящего контракта.

Результат работ: проектно-сметная документация и результаты инженерных изысканий с положительным заключением государственной экспертизы проектной документации, включая смету на строительство, и результатов инженерных изысканий (пункт 1.2 муниципального контракта).

Пунктом 1.3 муниципального контракта от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 предусмотрено, что работы должны быть выполнены в соответствии с заданием на проектирование (Приложение N 1) и в сроки, установленные календарным планом (Приложение N 2).

Согласно пункту 3.2 муниципального контракта сроки выполнения работ по этапам установлены Календарным планом (Приложение N 2, т. 1, д.д. 48). Дата заключения контракта является начальной для исчисления сроков выполнения работ.

Пунктом 3.3 муниципального контракта установлен срок окончания работ по контракту в полном объеме - не позднее 25 ноября 2013 года.

В части обязанности заказчика по оплате работ контракт действует до 31 декабря 2013 года (то есть в пределах финансового года) (пункт 3.4 контракта).

Пунктом 1.12 Задания на проектирование (Приложение N 1 к муниципальному контракту, т. 1, л.д. 44-47) предусмотрено, что к исходным данным, которые должны быть предоставлены заказчиком ООО "Институт региональной стратегии", относятся:

- акт выбора площадки под строительство;

- утвержденный градостроительный план участка строительства;

- материалы Генерального плана (проекта генерального плана) пос. Листвянка Иркутского района с планами инженерных сетей территории застройки и прилегающей к проектируемому участку;

- утвержденный протокол общественных слушаний по строительству объекта.

Как установлено судом первой инстанции, заказчиком (Администрацией) не представлены документы, подтверждающие передачу указанных данных Обществу.

Так, письмом от 25 сентября 2013 года N 107 ООО "Институт региональной стратегии" запросил у Администрации названные документы, предусмотренные пунктом 1.12 Задания на проектирование (т. 1, л.д. 79).

Письмом от 7 ноября 2013 года N 121 Обществом повторно запрошены указанные данные (т. 1, л.д. 80).

Однако документы, подтверждающие передачу заказчиком подрядчику исходных данных, в материалах отсутствуют.

Администрацией в материалы дела представлено письмо от 28 января 2016 года N 262 (т. 1, л.д. 118), согласно которому заказчик просит ООО "Институт региональной стратегии" пояснить, получено ли Обществом заключение государственной экспертизы и результатов инженерных изысканий проектной документации от Федерального автономного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - ФАУ "Главгосэкспертиза России").

Вместе с тем, согласно Календарному плану к муниципальному контракту (т. 1, д.д. 48) представленная Обществом проектная документация должна пройти экспертизу в Агентстве государственной экспертизы в строительстве Иркутской области, а не в ФАУ "Главгосэкспертиза России".

Согласно акту приема-передачи проектной документации N 1 от 12 февраля 2014 года (т. 1, л.д. 61; т. 2, л.д. 117)_заказчик (Администрация) принял у подрядчика (ООО "Институт региональной стратегии") третий этап работ по контракту.

Письмами от 27 декабря 2013 года N 3458 (т. 2, л.д. 60), от 9 апреля 2014 года N 907 (т. 2, л.д. 57) и от 17 марта 2016 года N 1030 (т. 2, л.д. 59) заказчик предлагал Обществу уплатить неустойку в связи с неисполнением контракта.

В связи с ненадлежащим исполнением подрядчиком (Обществом) своих обязательств Администрацией принято решение от 5 августа 2016 года N 2622 (т. 1, л.д. 62) об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта от 31 мая 2013 года N 18-эа-13.

Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта также размещено на сайте http://zakupki.gov.ru 9 августа 2016 года.

25 августа 2016 года в Иркутское УФАС поступило заявление Администрации от 25 августа 2016 года N 2844 (т. 1, л.д. 35-36) о включении сведений в отношении ООО "Институт региональной стратегии" в реестр недобросовестных поставщиков в связи с принятием заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта.

По результатам проведенной проверки Комиссия Иркутского УФАС приняла решение от 21 сентября 2016 года N РНП-38-110 об отказе во включении сведений в отношении ООО "Институт региональной стратегии", его учредителя (Шарыгина А.И.) и лица, исполняющего функции единоличного исполнительного органа (Шарыгина А.И.) в реестр недобросовестных поставщиков (т. 1, л.д. 30-34).

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии в рассматриваемом конкретном случае у антимонопольного органа достаточных оснований для принятия решения о включении сведений в отношении ООО "Институт региональной стратегии", сведений об учредителе и лице, исполняющем функцию единоличного исполнительного органа Общества в реестр недобросовестных поставщиков ввиду следующего.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что требования Администрации могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого решения Иркутского УФАС закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов Администрации таким ненормативным правовым актом.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Администрации удовлетворению не подлежат.

Муниципальный контракт N 18-эа-13 был заключен 31 мая 2013 года, то есть в период действия Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), который в настоящее утратил силу.

С 1 января 2014 года отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся, в том числе, планирования закупок товаров, работ, услуг, контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) (часть 1 статьи 1 данного Закона).

Как Закон N 94-ФЗ (часть 8 статьи 9, статья 19.2), так и Закон о контрактной системе (статья 95) предусматривают возможность расторжения заказчиком государственного (муниципального) контракта в одностороннем порядке.

Учитывая, что решение N 2622 об одностороннем отказе от исполнения муниципального контракта было принято Администрацией 5 августа 2016 года, суд апелляционной инстанции, исходя из положений части 1 статьи 112 Закона о контрактной системе, считает необходимым руководствоваться положениями данного Закона.

В соответствии со статьей 95 Закона о контрактной системе расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством (часть 8).

Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом (часть 9).

Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее чем в течение трех рабочих дней с даты принятия указанного решения, размещается в единой информационной системе и направляется поставщику (подрядчику, исполнителю) по почте заказным письмом с уведомлением о вручении по адресу поставщика (подрядчика, исполнителя), указанному в контракте, а также телеграммой, либо посредством факсимильной связи, либо по адресу электронной почты, либо с использованием иных средств связи и доставки, обеспечивающих фиксирование такого уведомления и получение заказчиком подтверждения о его вручении поставщику (подрядчику, исполнителю). Выполнение заказчиком требований настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта. Датой такого надлежащего уведомления признается дата получения заказчиком подтверждения о вручении поставщику (подрядчику, исполнителю) указанного уведомления либо дата получения заказчиком информации об отсутствии поставщика (подрядчика, исполнителя) по его адресу, указанному в контракте. При невозможности получения указанных подтверждения либо информации датой такого надлежащего уведомления признается дата по истечении тридцати дней с даты размещения решения заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта в единой информационной системе (часть 12).

Решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта (часть 13).

Заказчик обязан отменить не вступившее в силу решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, если в течение десятидневного срока с даты надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя) о принятом решении об одностороннем отказе от исполнения контракта устранено нарушение условий контракта, послужившее основанием для принятия указанного решения, а также заказчику компенсированы затраты на проведение экспертизы в соответствии с частью 10 настоящей статьи. Данное правило не применяется в случае повторного нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, которые в соответствии с гражданским законодательством являются основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта (часть 14).

Информация о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт был расторгнут в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта, включается в установленном настоящим Федеральным законом порядке в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (часть 16).

До 1 января 2014 года отношения, связанные с ведением реестра недобросовестных поставщиков, регулировались статьей 19 Закона 94-ФЗ.

В соответствии с частью 2 этой статьи в реестр недобросовестных поставщиков включаются сведения об участниках размещения заказа, уклонившихся от заключения контракта, а также о поставщиках (исполнителях, подрядчиках), с которыми в связи с существенным нарушением ими условий контрактов они расторгнуты по решению суда или в порядке, установленном статьей 19.2 настоящего Федерального закона.

Частью 6 статьи 19 Закона N 94-ФЗ предусматривалось, что в случае расторжения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (исполнителем, подрядчиком) контракта в течение трех рабочих дней со дня расторжения контракта заказчик направляет в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти сведения, предусмотренные пунктами 1 - 4 части 3 настоящей статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или принятое в соответствии со статьей 19.2 настоящего Федерального закона решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта.

В настоящее время правила ведения реестра недобросовестных поставщиков регламентированы в статье 104 Закона о контрактной системе.

Кроме того, необходимо учитывать, что Федеральным законом от 28.05.2017 N 99-ФЗ ратифицирован Протокол между государствами - участниками Договора о зоне свободной торговли от 16 октября 2011 года о правилах и процедурах регулирования государственных закупок, подписанный 7 июня 2016 года в Бишкеке (далее - Протокол).

Согласно пункту 4 статьи 3 законодательством государств - участников настоящего Протокола о закупках должны быть предусмотрены формирование и ведение реестра недобросовестных поставщиков, в который включаются сведения:

о потенциальных поставщиках, уклонившихся от заключения договоров (контрактов) о закупках, а также нарушивших условия декларации, гарантирующие конкурсную заявку, если это предусмотрено законодательством государств - участников настоящего Протокола;

поставщиках, не исполнивших либо ненадлежащим образом исполнивших свои обязательства по заключенным с ними договорам (контрактам) о закупках;

поставщиках, с которыми заказчики в одностороннем порядке расторгли договоры (контракты) о закупках, в ходе исполнения которых установлено, что поставщик не соответствует установленным документацией о закупке требованиям к потенциальным поставщикам, поставщикам или предоставил недостоверную информацию о своем соответствии таким требованиям, что позволило ему стать победителем процедуры закупки, по результатам которой заключен такой договор.

Законодательством государств - участников настоящего Протокола о закупках может быть предусмотрено включение в реестр недобросовестных поставщиков сведений об учредителях, членах коллегиальных исполнительных органов, лицах, исполняющих функции единоличного исполнительного органа лица, включенного в такой реестр, а также о поставщиках (подрядчиках), руководитель или учредитель компании поставщика (подрядчика) которой был привлечен судом за мошенничество, коррупцию или сговор.

Включение в реестр недобросовестных поставщиков осуществляется на два года при подтверждении сведений (установлении фактов), предусмотренных абзацами вторым - четвертым настоящего пункта, на основании решения суда и (или) уполномоченных регулирующего и (или) контролирующего органов власти Сторон в сфере закупок.

Статьей 104 Закона о контрактной системе предусмотрено, что ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (часть 1).

В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (часть 2).

В случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта (часть 6).

В течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4-6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов (часть 7).

Информация, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков, размещается в единой информационной системе и должна быть доступна для ознакомления без взимания платы (часть 8).

Информация, предусмотренная частью 3 настоящей статьи, исключается из указанного реестра по истечении двух лет с даты ее включения в реестр недобросовестных поставщиков (часть 9).

Аналогичные положения содержатся и в Правилах ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 (далее - Правила N 1062).

Таким образом, Законом о контрактной системе определен особый порядок (процедура) включения недобросовестных поставщиков в соответствующий реестр.

Как следует из определений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 сентября 2012 года N ВАС-11617/12 и от 12 июля 2013 года N ВАС-8371/13, реестр недобросовестных поставщиков является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного заказа обязательств. Включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков по существу является санкцией за недобросовестное поведение данного лица.

Данная мера связана с возложением на нарушителя негативных последствий - наличие в свободном доступе информации о лице как о ненадежном поставщике, ненадлежащим образом исполнившим принятое на себя обязательство и, как следствие, подрыв деловой репутации и возможное уменьшение в будущем количества заключенных сделок, а также выгоды от осуществления предпринимательской деятельности.

Одним из последствий такого включения (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказов. В частности, на основании части 1.1 статьи 31 Закона о контрактной системе заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица.

Как указано в пункте 41 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2017 года, санкция в виде включения в реестр недобросовестных поставщиков влечет для участника торгов значительные неблагоприятные последствия, в том числе экономического характера, поскольку в будущем может ограничить права такого участника на участие в торгах по размещению государственных и муниципальных заказов.

В этой связи суд апелляционной инстанции полагает, что основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий государственного (муниципального) контракта, которое свидетельствует о его недобросовестном поведении, совершении им умышленных действий (бездействия), в том числе приведших к невозможности заключения контракта с этим лицом, ранее признанным победителем торгов, и нарушающих права заказчика относительно условий (заявленных недобросовестным лицом как лучшие) или к нарушению срока исполнения контракта, что в итоге приводит к неэффективному использованию бюджетных средств.

При этом ни Закон о контрактной системе, ни Правила N 1062 не содержат безусловной обязанности антимонопольного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков без оценки его действий в каждом конкретном случае.

Напротив, согласно части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе, пунктам 11 и 12 Правил N 1062 в течение десяти рабочих дней с даты поступления от заказчика документов и информации антимонопольный орган осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов.

По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр.

Из приведенных положений части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе, пунктов 11 и 12 Правил N 1062 следует обязанность антимонопольного органа полно, объективно и всесторонне проверить представленные заказчиком документы и информацию. Только в случае подтверждения достоверности приведенных в них фактов и обстоятельств антимонопольный орган вправе принять решение о включении соответствующих сведений в реестр недобросовестных поставщиков. В иных случаях антимонопольный орган должен вынести решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков.

Следовательно, по мнению суда апелляционной инстанции, при рассмотрении вопроса о признании участника размещения заказа уклонившимся от исполнения условий контракта антимонопольный орган не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения Закона о контрактной системе либо наличием решения заказчика об одностороннем расторжении контракта, а обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дав оценку существенности нарушения, степени вины поставщика (подрядчика, исполнителя), правомерности принятия заказчиком решения об одностороннем расторжении контракта и т.д.

Как уже отмечалось выше, между Администрацией и ООО "Институт региональной стратегии" был заключен муниципальный контракт от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 (т. 1, л.д. 38-49).

Пунктом 11.2 муниципального контракта предусмотрено, что названный контракт может быть расторгнут по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Согласно пункту 11.3 муниципального контракта в случае если подрядчик не приступает своевременно к исполнению контракта или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку (срокам), указанному в Приложении N 2 становится явно невозможным, заказчик вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке и потребовать возмещения убытков. Заказчик вправе расторгнуть контракт в одностороннем порядке, сообщив об этом подрядчику официальным уведомлением, направленным по адресу подрядчика, либо вручением уведомления представителю подрядчика.

В соответствии с частью 8 статьи 95 Закона о контрактной расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством (до 1 января 2014 года аналогичная норма содержалась в части 8 статьи 9 Закона N 94-ФЗ).

Таким образом, часть 8 статьи 95 Закона о контрактной системе (часть 8 статьи 9 Закона N 94-ФЗ), пункты 11.2 и 11.3 муниципального контракта предоставляют право любой из сторон контракта расторгнуть контракт в одностороннем порядке.

В частности, согласно пункту 4 статьи 450.1 Гражданского кодекса сторона, которой настоящим Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором предоставлено право на отказ от договора (исполнения договора), должна при осуществлении этого права действовать добросовестно и разумно в пределах, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами, иными правовыми актами или договором.

На основании части 9 статьи 95 Закона о контрактной системе заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.

В пункте 14 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2017 года, разъяснено, что Закон о контрактной системе указывает лишь на необходимость закрепить в контракте саму возможность его расторжения в одностороннем порядке по правилам гражданского законодательства. При этом основания для принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от договора установлены в Гражданском кодексе и подлежат применению. Неуказание в контракте какого-либо конкретного существенного нарушения обязательства, являющегося основанием для заявления одностороннего отказа, не может свидетельствовать об отсутствии у стороны такого права при наличии соответствующего основания в Гражданском кодексе.

Исходя из предметов муниципального контракта, к возникшим правоотношениям подлежат применению соответствующие положения главы 37 Гражданского кодекса.

В соответствии с пунктом 1 статьи 708 Гражданского кодекса в договоре подряда указываются начальный и конечный сроки выполнения работы. По согласованию между сторонами в договоре могут быть предусмотрены также сроки завершения отдельных этапов работы (промежуточные сроки). Если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не предусмотрено договором, подрядчик несет ответственность за нарушение как начального и конечного, так и промежуточных сроков выполнения работы.

В пункте 4 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 24 января 2000 года N 51 "Обзор практики разрешения споров по договору строительного подряда" указано, что условие о сроке выполнения работ является существенным для данного вида договора.

В этой связи статьей 715 Гражданского кодекса предусмотрено, что если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков (пункт 2). Если во время выполнения работы станет очевидным, что она не будет выполнена надлежащим образом, заказчик вправе назначить подрядчику разумный срок для устранения недостатков и при неисполнении подрядчиком в назначенный срок этого требования отказаться от договора подряда либо поручить исправление работ другому лицу за счет подрядчика, а также потребовать возмещения убытков (пункт 3).

Как указано в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2016 года N 144-О, приведенные положения статьи 715 Гражданского кодекса направлены на защиту интересов заказчика, если во время выполнения работы станет очевидным, что она не будет выполнена надлежащим образом.

Согласно пункту 1 статьи 721 Гражданского кодекса качество выполненной подрядчиком работы должно соответствовать условиям договора подряда, а при отсутствии или неполноте условий договора требованиям, обычно предъявляемым к работам соответствующего рода.

По договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ подрядчик (проектировщик, изыскатель) обязуется по заданию заказчика разработать техническую документацию и (или) выполнить изыскательские работы, а заказчик обязуется принять и оплатить их результат (статья 758 Гражданского кодекса).

В соответствии со статьей 760 Гражданского кодекса по договору подряда на выполнение проектных и изыскательских работ подрядчик обязан: выполнять работы в соответствии с заданием и иными исходными данными на проектирование и договором; согласовывать готовую техническую документацию с заказчиком, а при необходимости вместе с заказчиком - с компетентными государственными органами и органами местного самоуправления; передать заказчику готовую техническую документацию и результаты изыскательских работ.

В соответствии с пунктом 3 статьи 723 Гражданского кодекса если отступления в работе от условий договора подряда или иные недостатки результата работы в установленный заказчиком разумный срок не были устранены либо являются существенными и неустранимыми, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения причиненных убытков.

Таким образом, из взаимосвязанных положений частей 8 и 9 статьи 95 Закона о контрактной системе (с учетом приведенного выше их толкования Президиумом Верховного Суда Российской Федерации), статей 708, 715 и 723 Гражданского кодекса следует, что в случае несоблюдения подрядчиком согласованных сроков выполнения работ, а также выполнения работ ненадлежащего качества, которое носит существенный и неустранимый характер, либо неустранения таких недостатков, заказчик вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения муниципального контракта.

Согласно части 1 статьи 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Федеральным законом, в том числе:

- приемку поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, предусмотренных контрактом, включая проведение в соответствии с настоящим Федеральным законом экспертизы поставленного товара, результатов выполненной работы, оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;

- оплату заказчиком поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта;

- взаимодействие заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии со статьей 95 настоящего Федерального закона, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

Согласно пункту 1.12 Задания на проектирование (Приложение N 1 к муниципальному контракту, т. 1, л.д. 44-47) к исходным данным, которые должны быть предоставлены заказчиком ООО "Институт региональной стратегии", относятся:

- акт выбора площадки под строительство;

- утвержденный Градостроительный план участка строительства;

- материалы Генерального плана (проекта генерального плана) пос. Листвянка с планами инженерных сетей территории застройки и прилегающей к проектируемому участку;

- утвержденный протокол общественных слушаний по строительству объекта.

Письмами от 25 сентября 2013 года N 107 (т. 1, л.д. 79, вх. N 7506/ю от 26 сентября 2013 года), от 7 ноября 2013 года N 121 (т. 1, л.д. 80, вх. N 8864/ю от 8 ноября 2013 года) подрядчик обращался к заказчику с просьбой предоставить исходные данные, однако, в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие передачу Администрацией Обществу названных документов.

Более того, градостроительный план участка строительства утвержден только 3 декабря 2013 года, то есть по истечении срока окончания выполнения Обществом своих обязательств по муниципальному контракту от 31 мая 2013 года N 18-эа-13, что свидетельствует о невозможности исполнения подрядчиком контракта к указанному в нем сроку.

Пунктом 3.2 муниципального контракта стороны согласовали Календарный план (Приложение N 2, т. 1, д.д. 48), предусматривающий четыре этапа выполнения работ, с указанием срока выполнения каждого этапа работ.

Четвертый этап работ заключается в экспертизе проектной документации в Агентстве государственной экспертизы в строительстве Иркутской области.

При этом, как уже указывалось ранее, письмом от 28 января 2016 года N 262 (т. 1, л.д. 118) Администрация просила ООО "Институт региональной стратегии" пояснить, получено ли Обществом заключение государственной экспертизы и результатов инженерных изысканий проектной документации от ФАУ "Главгосэкспертиза России".

Таким образом, заказчик письмом от 28 января 2016 года потребовал от ООО "Институт региональной стратегии" информации и действий, не предусмотренных муниципальным контрактом.

Согласно письму ФАУ "Главгосэкспертиза России" от 3 марта 2014 года N 14-1/506 (т. 1, л.д. 74-75) проектная документация объекта капитального строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы п. Листвянка" подлежит экспертизе на федеральном уровне в ФАУ "Главгосэкспертиза России".

Однако Администрацией не представлены в антимонопольный орган документы, обосновывающие причины изменения организации, в которой должна осуществляться государственная экспертиза.

28 ноября 2014 года между Администрацией и ООО "Институт региональной стратегии" заключен другой муниципальный контракт N А-17 (т. 1, л.д. 51-55), по условиям которого подрядчик обязуется выполнить работы по разработке отдельного тома по оценке воздействия на окружающую среду объекта капитального строительства "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы п. Листвянка".

Как указано судом первой инстанции, из пояснений Общества следует, что им неоднократно предлагалось заключить дополнительное соглашение относительно изменения четвертого этапа Календарного плана выполнения работ, однако Администрация отвечала отказом.

Подобное поведение Общества свидетельствует о желании подрядчика исполнять свои обязательства по муниципальным контрактам и отсутствии с его стороны намерения уклониться от исполнения таких обязательств.

Согласно пункту 2 статьи 763 Гражданского кодекса по государственному или муниципальному контракту на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд подрядчик обязуется выполнить строительные, проектные и другие связанные со строительством и ремонтом объектов производственного и непроизводственного характера работы и передать их государственному или муниципальному заказчику, а государственный или муниципальный заказчик обязуется принять выполненные работы и оплатить их или обеспечить их оплату.

В соответствии со статьей 717 Гражданского кодекса, если иное не предусмотрено договором подряда, заказчик может в любое время до сдачи ему результата работы отказаться от исполнения договора, уплатив подрядчику часть установленной цены пропорционально части работы, выполненной до получения извещения об отказе заказчика от исполнения договора. Заказчик также обязан возместить подрядчику убытки, причиненные прекращением договора подряда, в пределах разницы между ценой, определенной за всю работу, и частью цены, выплаченной за выполненную работу.

Как уже отмечалось ранее, подрядчиком в материалы дела представлен акт приема-передачи проектной документации N 1 от 12 февраля 2014 года (т. 1, л.д. 61; т. 2, л.д. 117), согласно которому Администрации передан пакет документов, соответствующих третьему этапу работ по контракту "Комплектная проектно-сметная документация по разделам".

При этом доказательства оплаты работ по муниципальному контракту от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 в материалах дела отсутствуют.

На основании части 1 статьи 94 Закона о контрактной системе исполнение контракта включает в себя следующий комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с гражданским законодательством.

В свою очередь, пунктом 1 статьи 718 Гражданского кодекса предусмотрено, что заказчик обязан в случаях, в объеме и в порядке, предусмотренных договором подряда, оказывать подрядчику содействие в выполнении работы.

В случае неисполнения заказчиком этой обязанности подрядчик вправе требовать возмещения причиненных убытков, включая дополнительные издержки, вызванные простоем, либо перенесения сроков исполнения работы, либо увеличения указанной в договоре цены работы.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 719 Гражданского кодекса подрядчик вправе не приступать к работе, а начатую работу приостановить в случаях, когда нарушение заказчиком своих обязанностей по договору подряда, в частности непредоставление материала, оборудования, технической документации или подлежащей переработке (обработке) вещи, препятствует исполнению договора подрядчиком, а также при наличии обстоятельств, очевидно свидетельствующих о том, что исполнение указанных обязанностей не будет произведено в установленный срок (статья 328).

Если иное не предусмотрено договором подряда, подрядчик при наличии обстоятельств, указанных в пункте 1 настоящей статьи, вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков.

В пункте 10 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2017 года, указано, что при несовершении заказчиком действий, предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором либо вытекающих из обычаев или существа обязательства, до совершения которых исполнитель государственного (муниципального) контракта не мог исполнить своего обязательства, исполнитель не считается просрочившим, а сроки исполнения обязательств по государственному (муниципальному) контракту продлеваются на соответствующий период просрочки заказчика.

Как указано судом первой инстанции, вступившими в законную силу решениями Арбитражного суда Иркутской области по делам N А19-18642/2014 и N А19-5806/2016 установлен факт неисполнения ООО "Институт региональной стратегии" обязательств по спорному контракту и наличия оснований для взыскания неустойки.

Так, согласно сведениям из информационной системы "Картотека арбитражных дел" (http://kad.arbitr.ru/Card/74943fd3-f74f-4436-8415-91dadd9351f1) в связи с нарушением Обществом условий контракта по срокам исполнения работ решением Арбитражного суда Иркутской области от 27 января 2015 года по делу N А19-18642/2014 с ООО "Институт региональной стратегии" в пользу Администрации взыскана неустойка за период с 26 ноября 2013 года по 17 ноября 2014 года в сумме 1 972 425 рублей.

Из информационной системы "Картотека арбитражных дел" (http://kad.arbitr.ru/Card/5ca0d035-0125-4127-8d73-4412fcc1abef) также следует, что решением Арбитражного суда Иркутской области от 20 мая 2016 года по делу N А19-5806/2016 с Общества в пользу Администрации взыскана неустойка за нарушение сроков выполнения и сдачи результатов работ за период с 18 ноября 2014 года по 11 апреля 2016 года в сумме 2 823 275 рублей.

Вместе с тем, как уже отмечалось ранее, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от исполнения условий государственного (муниципального) контракта, которое свидетельствует о его недобросовестном поведении, совершении им умышленных действий (бездействия). Следовательно, включение сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков невозможно без установления его вины, выражающейся в сознательном уклонении от исполнения контракта (необходимым условием является наличие в представленных материалах фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя)).

В рассматриваемом случае антимонопольным органом установлено, что предусмотренные муниципальным контрактом от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 работы Обществом выполнялись, что подтверждается, в том числе: актом приема-передачи N 1 от 12 февраля 2014 года (т. 1, л.д. 61; т. 2, л.д. 117), согласно которому Администрации передан пакет документов, соответствующих третьему этапу работ по контракту "Комплектная проектно-сметная документация по разделам"; протоколом общественных обсуждений в форме общественных слушаний проектной документации "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы п. Листвянка", включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду N 1 от 12 ноября 2014 года (т. 1, л.д. 84-86); письмом Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Сибирскому федеральному округу от 15 июня 2015 года N ЕК 3549, которым Администрации сообщается о завершении государственной экологической экспертизы проектной документации "Берегоукрепление озера Байкал в пределах прибрежной полосы п. Листвянка" (т. 1, л.д. 90).

Таким образом, имеющиеся в материалах дела документы не могут свидетельствовать о намеренном уклонении ООО "Институт региональной стратегии" от исполнения муниципального контракта от 31 мая 2013 года N 18-эа-13 (т. 1, л.д. 38-49). Более того, Общество предпринимало действия для выполнения работ по разработке проектной документации.

При изложенных фактических обстоятельствах суд апелляционный инстанции соглашается с тем, что у антимонопольного органа, действовавшего в соответствии с требованиями части 7 статьи 104 Закона о контрактной системе, пунктов 11 и 12 Правил N 1062, в рассматриваемом конкретном случае отсутствовали достаточные основания для применения такой меры государственного принуждения, как включение сведений об ООО "Институт региональной стратегии", его учредителе и лице, исполняющем функцию единоличного исполнительного органа Общества в реестр недобросовестных поставщиков, поэтому суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что решение Иркутского УФАС N РНП-38-110 от 21 сентября 2016 года полностью соответствует требованиям Закона о контрактной системе и Правил N 1062, права и законные интересы Администрации не нарушает.

В данном случае при рассмотрении вопроса о включении (невключении) сведений о подрядчике в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган не ограничился формальной констатацией ненадлежащего или надлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований, а выяснил и оценил все фактические обстоятельства дела в совокупности и взаимосвязи. Иркутское УФАС осуществило полную и всестороннюю проверку содержащейся в представленных Администрацией документах информации и приняло объективное решение, не противоречащее целям и задачам создания такого правового института, как ведение реестра недобросовестных поставщиков.

Доказательств обратного заявителем апелляционной жалобы суду не представлено.

Иные доводы Администрации также проверены, но они не опровергают правильных по существу и обоснованных выводов суда первой инстанции о законности ненормативного правового акта антимонопольного органа, в связи с чем у суда апелляционной инстанции отсутствуют предусмотренные процессуальным законом основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 2 мая 2017 года по делу N А19-21959/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 2 мая 2017 года по делу N А19-21959/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Иркутской области.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Е.В. Желтоухов В.А. Сидоренко