Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2017 г. N 14АП-4578/17

г. Вологда

31 июля 2017 г.

Дело N А05-4666/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 24 июля 2017 года.

В полном объеме постановление изготовлено 31 июля 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Мурахиной Н.В. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район" на определение Арбитражного суда Архангельской области от 18 апреля 2017 года по вопросу принятия обеспечительных мер по делу N А05-4666/2017 (судья Болотов Б.В.),

установил:

администрация муниципального образования "Устьянский муниципальный район" (ОГРН 1022901534974, ИНН 2922001477; место нахождения: 165210, Архангельская область, Устьянский район, рабочий поселок Октябрьский, улица Комсомольская, дом 7; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным распоряжения Министерства финансов Архангельской области (ОГРН 1022900535558, ИНН 2901061980; место нахождения: 163000, город Архангельск, Троицкий проспект, дом 49; далее - министерство) от 17.02.2017 N 22-рф "О приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из областного бюджета бюджету муниципального образования "Устьянский муниципальный район" в связи с выявленными нарушениями бюджетного законодательства".

В оспариваемом распоряжении в связи с выявленными нарушениями бюджетного законодательства", указано, что министерство с 17.02.2017 приостанавливает предоставление субсидии на финансирование вопросов местного значения муниципального образования "Устьянский муниципальный район" в сумме 41 481 527 руб. 46 коп. на срок до 01 июня 2017 года в связи с выявлением факта нецелевого использования субсидии.

Определением арбитражного суда от 18 апреля 2017 года заявление администрации принято к производству, к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Контрольно-счетная палата Архангельской области (ОГРН 1112901009968; место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь В.И.Ленина, дом 1; далее - КСП).

Одновременно администрация обратилась с ходатайством о принятии обеспечительных мер в виде приостановления действия оспариваемого распоряжения от 17.02.2017 N 22-рф до вступления в законную силу в законную силу решения Арбитражного суда Архангельской области по делу N А05-2115/2017.

Определением Арбитражного суда области от 18 апреля 2017 года в удовлетворении данного ходатайства отказано.

Администрация с данным судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит названное определение отменить, вынести новый судебный акт об удовлетворении ходатайства и приостановить действия оспариваемого распоряжения до вступления в законную силу судебного акта по настоящему делу. В обоснование жалобы указывает на то, что определением Арбитражного суда Архангельской области от 22 февраля 2017 года о принятии обеспечительных мер в рамках дела N А05-2115/2017 приостановлено действие пункта 1 уведомления КСП о применении бюджетных мер принуждения от 24.01.2017 N 01-02/53, на основании которого распоряжением министерства от 17.02.2017 N 22-рф применены бюджетные меры принуждения в виде приостановления предоставления межбюджетных трансфертов. Считает, что обеспечительная мера в виде приостановления действия пункта 1 уведомления КСП о применении бюджетных мер принуждения от 24.01.2017 N 01-02/53 по кругу лиц не может быть открытой и распространяться на неопределенный круг лиц, соответственно, обеспечительная мера действует только в отношении субъекта издавшего ненормативный правовой акт, в данном случае в отношении КСП и не содержит запрета на использование данного уведомления министерством. Также администрация не согласна с выводом суда первой инстанции о том, что заявителем не предоставлены доводы и доказательства, подтверждающие эффективность и исполнимость заявленных обеспечительных мер. Считает, что принятие обеспечительной меры в виде приостановления действия распоряжения министерства позволит избежать нанесению муниципальному образованию значительного ущерба, поскольку списание денежных средств в бесспорном порядке и последующее удовлетворение наших требований будут препятствовать соблюдению правил части 7 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о немедленном исполнении решения суда по делам об оспаривании ненормативных правовых актов, которое подразумевает под собой немедленное восстановление прав и законных интересов заявителя, нарушенных принятием акта, признанного судом недействительным, поэтому муниципальное образование будет вынуждено принимать определенные меры для возврата незаконно приостановленных субсидий направленных на решение вопросов местного значения, тогда как законодательством Российской Федерации порядок возврата приостановленной субсидии не предусмотрен. Также податель жалобы не согласен с выводом суда о том, что заявитель не обосновал необходимость приостановления распоряжения до вступления в законную силу судебного акта по делу N А05-2115/2017, а не по настоящему делу.

Министерство и КСП в отзывах доводы апелляционной жалобы отклонили, просили определение суда оставить без изменения, в удовлетворении жалобы - отказать.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие на основании статей 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы жалобы, проверив законность и обоснованность определения суда, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно части 1 статьи 90 АПК РФ арбитражный суд по заявлению лица, участвующего в деле, а в случаях, предусмотренных названным Кодексом, и иного лица может принять срочные временные меры, направленные на обеспечение иска или имущественных интересов заявителя (обеспечительные меры).

Обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса, если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации, а также в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю (часть 2 статьи 90 АПК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 199 АПК РФ при предъявлении требований о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными арбитражный суд по ходатайству заявителя может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

Приостановление действия оспариваемого ненормативного правового акта относится к обеспечительным мерам, принятие которых арбитражным судом производится по правилам, установленным главой 8 АПК РФ.

Как указано в пункте 29 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 12.10.2006 N 55 "О применении арбитражными судами обеспечительных мер" (далее - Постановление N 55) под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения согласно части 3 статьи 199 АПК РФ в качестве обеспечительной меры понимается запрет исполнения действий, предусмотренных данным актом, решением.

Приостановление действия оспариваемого акта или решения в соответствии с частью 3 статьи 199 АПК РФ допустимо только при наличии оснований, предусмотренных частью 2 статьи 90 данного Кодекса.

Пунктом 9 постановления N 55 предусмотрено, что при применении таких мер арбитражный суд исходит из того, что в соответствии с частью 2 статьи 90 АПК РФ обеспечительные меры допускаются на любой стадии арбитражного процесса в случае наличия одного из следующих оснований: 1) если непринятие этих мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, в том числе если исполнение судебного акта предполагается за пределами Российской Федерации; 2) в целях предотвращения причинения значительного ущерба заявителю.

Учитывая, что обеспечительные меры применяются при условии обоснованности, арбитражный суд признает заявление стороны о применении обеспечительных мер обоснованным, если имеются доказательства, подтверждающие наличие хотя бы одного из оснований, предусмотренных частью 2 статьи 90 АПК РФ. Арбитражный суд вправе применить обеспечительные меры при наличии обоих оснований, указанных в части 2 статьи 90 АПК РФ, если заявителем представлены доказательства их обоснованности.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 92 АПК РФ заявитель должен обосновать причины обращения с требованием о применении обеспечительных мер.

Согласно пункту 10 Постановления N 55 при оценке доводов заявителя в соответствии с частью 2 статьи 90 АПК РФ арбитражным судам следует, в частности, иметь в виду: разумность и обоснованность требования заявителя о применении обеспечительных мер; вероятность причинения заявителю значительного ущерба в случае непринятия обеспечительных мер; обеспечение баланса интересов заинтересованных сторон; предотвращение нарушения при принятии обеспечительных мер публичных интересов, интересов третьих лиц. При этом суд оценивает, насколько истребуемая заявителем конкретная обеспечительная мера связана с предметом заявленного требования, соразмерна ему и каким образом она обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 АПК РФ.

В пункте 13 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" разъяснено, что арбитражные суды не должны принимать обеспечительные меры, если заявитель не обосновал причины обращения с заявлением об обеспечении требований конкретными обстоятельствами, подтверждающими необходимость принятия обеспечительных мер, и не представил доказательства, подтверждающие его доводы.

В связи с этим принятие обеспечительных мер обусловлено стабилизацией правового положения сторон по делу и созданием реальных условий для исполнения судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу.

Таким образом, вопрос о принятии обеспечительных мер либо отклонении ходатайства об обеспечении поданного в суд заявления решается судом исходя из предмета заявленного искового требования, с учетом доводов заявителя, обосновывающих необходимость принятия обеспечительных мер исходя из выдвинутых в суде требований и конкретных обстоятельств дела.

При этом заявитель должен доказать, что непринятие обеспечительных мер может затруднить или сделать невозможным исполнение судебного акта, причинит значительный ущерб заявителю, а также должен обосновать и доказать соразмерность обеспечительных мер заявленному им требованию.

Оценка обоснованности применения обеспечительных мер производится судом по своему внутреннему убеждению, основанному на изучении всех обстоятельств, положенных в обоснование заявления о принятии таких мер.

При рассмотрении заявления об обеспечении заявленных требований бремя доказывания фактов, свидетельствующих о необходимости применения обеспечительных мер, возлагается на заявителя.

Частью 1 статьи 268 АПК РФ установлено, что суд апелляционной инстанции повторно рассматривает дело по имеющимся в материалах дела и дополнительно представленным доказательствам.

Следовательно, при рассмотрении апелляционной жалобы на определение суда первой инстанции об отказе в принятии обеспечительных мер апелляционная коллегия повторно проверяет наличие или отсутствие оснований для принятия заявленной обеспечительной меры, исходя из доводов, изложенных в заявлении общества.

Как следует из материалов дела, в обоснование заявленного ходатайства о принятии обеспечительных мер администрация сослалась на то, что непринятие испрашиваемых обеспечительных мер может причинить администрации значительный ущерб, поскольку бюджет муниципального образования "Устьянский муниципальный район" на 2017 год сформирован в условиях дефицита финансовых ресурсов и роста муниципального долга; приостановление поступления из областного бюджета межбюджетных трансфертов не позволит администрации обеспечивать проведение первоочередных платежей, включая выплату заработной платы, социальных и иных выплат; в случае удовлетворения требований заявителя по оспариванию ненормативных правовых актов у администрации не будет возможности вернуть в муниципальный бюджет, не предоставленную в феврале, марте и в последующих месяцах субсидию на финансирование вопросов местного значения, так как законодательством не предусмотрен порядок возврата приостановленной субсидии.

Оценив в порядке статьи 71 АПК РФ доводы названного заявления, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что испрашиваемая обеспечительная мера не обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 настоящего Кодекса.

Апелляционная коллегия считает обоснованным данный вывод суда ввиду следующего.

Из заявления администрации и приложенных к нему документов следует, что по результатам контрольного мероприятия КСП главе муниципального образования "Устьянский муниципальный район" направлено представление от 24.01.2017 N 01-02/53, министерству - уведомление от 24.01.2017 N 01-02/52, содержащие основания и предложение применить бюджетные меры принуждения.

В пунктах 7 и 8 мотивировочной части представления от 24.01.2017 N 01-02/53 содержится вывод о нецелевом использовании бюджетных средств на общую сумму 41 851 401 руб. 55 коп., а также о причиненном бюджету Архангельской области ущербе на сумму 304 344 руб. 93 коп.

В уведомлении от 24.01.2017 N 01-02/52 министерству предложено применить в отношении администрации бюджетные меры принуждения, в том числе по эпизоду нецелевого расходования средств на сумму 41 851 401 руб. 55 коп.

Администрация в рамках дела N А05-2115/2017обжаловала пункты 7 и 8 мотивировочной части, абзаца второго пункта 2 резолютивной части представления от 24.01.2017 N 01-02/53, пункт 1 уведомления от 24.01.2017 N 01-02/52 в судебном порядке.

Суд первой инстанции, рассматривая ходатайство администрации о принятии обеспечительных мер, установил, что оспариваемое в рамках настоящего дела распоряжение от 17.02.2017 N 22-рф вынесено министерством на основании уведомления КСП от 24.01.2017 N 01-02/52.

Указанным распоряжением предусмотрено применение бюджетной меры принуждения в виде приостановления с 17.02.2017 предоставления субсидии на софинансирование вопросов местного значения муниципальному образованию "Устьянский муниципальный район" в сумме 41 481 527 руб. 46 коп. на срок до 01.06.2017 в связи с выявлением факта нецелевого использования субсидии.

Как верно отмечено судом, в соответствии с пунктом 1 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля.

Под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения предусмотренных БК РФ бюджетных мер принуждения и суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, бюджетного кредита или использованных не по целевому назначению (пункт 5 статьи 306.2 БК РФ).

Вместе с тем определением Арбитражного суда Архангельской области от 22 февраля 2017 года по делу N А05-2115/2017 до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Архангельской по этому делу приостановлено действие в том числе пункта 1 уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 24.01.2017 N 01-02/53, выданного КСП, на основании которого распоряжением министерства от 17.02.2017 N 22-рф применены бюджетные меры принуждения в виде приостановления предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 29 Постановления N 55, приостановление действия пункта 1 уведомления КСП о применении бюджетных мер принуждения от 24.01.2017 N 01-02/53 означает запрет исполнения тех действий, которые предусмотрены соответствующей частью этого акта.

Приостановление предоставления и сокращение предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с пунктом 2 статьи 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации является одной из возможных мер принуждения, применяемых за совершение бюджетного нарушения.

Приостановление предоставления межбюджетных трансфертов предполагает прекращение соответствующим главным распорядителем бюджетных средств на основании акта финансового органа осуществления операций по перечислению межбюджетных трансфертов, и прекращение санкционирования органом Федерального казначейства (финансовым органом субъекта Российской Федерации или муниципального образования) операций по перечислению указанных межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета.

Сокращение предоставления межбюджетных трансфертов предполагает уменьшение бюджетных ассигнований, предусмотренных для предоставления межбюджетных трансфертов соответствующему субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию), допустившему нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.

Таким образом, как обоснованно указало министерство в своем отзыве на жалобу, приостановление предоставления межбюджетных трансфертов, в отличие от сокращения, не предполагает уменьшение объема бюджетных ассигнований на сумму выявленных нарушений, а только временное приостановление их предоставления с тем, чтобы участник бюджетного процесса, допустивший нарушение, имел возможность принять меры по его устранению либо восстановлению объема бюджетных средств, израсходованных с нарушением, в соответствующий бюджет.

Также подателем жалобы не опровергнуто утверждение министерства, изложенное в отзыве на апелляционную жалобу, о том, что объем бюджетных ассигнований, предусмотренных областным законом от 23.12.2016 N 503-31-ОЗ "Об областном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" муниципальному образованию "Устьянский муниципальный район" в части субсидии на софинансирование вопросов местного значения оспариваемым распоряжением, действовавшим до 01 июня 2017 года, не уменьшался с целью предоставления муниципальному образованию возможности восстановления в областной бюджет средств в объеме выявленных нарушений.

Оспариваемое в рамках настоящего дела распоряжение принято министерством 17.02.2017, то есть ранее принятия арбитражным судом обеспечительных мер в рамках дела N А05-2115/2017 (22.02.2017).

Вместе с тем судом первой инстанции обоснованно учтено, что поскольку обеспечительная мера в виде приостановления действия пункта 1 уведомления КСП о применении бюджетных мер принуждения от 24.01.2017 N 01-02/53 уже принята, то в данном случае отсутствует действительная необходимость принятия испрашиваемой обеспечительной меры в виде приостановления действия распоряжения министерства от 17.02.2017 N 2-рф, вынесенного на основании этого уведомления.

При этом согласно части 1 статьи 16 АПК РФ вступившие в законную силу судебные акты арбитражного суда являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц и граждан и подлежат исполнению на всей территории Российской Федерации.

Следовательно, последствия принятия арбитражным судом обеспечительных мер по делу N А05-2115/2017 в виде приостановления действия ненормативного правового акта, на основании которого вынесено оспариваемое распоряжение, в полной мере распространяются и на министерство, которое, по сути, является исполнителем требований пункта 1 уведомления КСП.

В свою очередь, заявителем не приведено доводов и доказательств, подтверждающих эффективность и исполнимость заявленной им обеспечительной меры.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 29 Постановления N 55, а также в пункте 4 информационного письма Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.08.2004 N 83 "О некоторых вопросах, связанных с применением части 3 статьи 199 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" под приостановлением действия ненормативного правового акта, решения в части 3 статьи 199 АПК РФ понимается не признание акта, решения недействующим в результате обеспечительной меры суда, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом, решением. Если действия, предусмотренные ненормативным правовым актом, решением уже исполнены либо их исполнение началось (внесены изменения в публичный реестр, списаны средства со счета и т.п.), судам необходимо выяснять, насколько испрашиваемая обеспечительная мера фактически исполнима и эффективна.

В рассматриваемом случае, как указано ранее в настоящем постановлении, оспариваемым в рамках данного дела распоряжением министерство с 17.02.2017 приостановило предоставление субсидии на финансирование вопросов местного значения муниципального образования "Устьянский муниципальный район" в сумме 41 481 527 руб. 46 коп. на срок до 01 июня 2017 года в связи с выявлением факта нецелевого использования субсидии.

На момент рассмотрения апелляционной жалобы заявителя срок, до которого оспариваемым распоряжением ответчика приостановлено предоставление администрации субсидии, истек.

Необходимо также отметить, что приостановление акта, решения государственного или иного органа, должностного лица не влечет их недействительности (пункт 29 Постановления N 55), недопустимо приостановление действия актов, решений государственных и иных контролирующих органов, если есть основания полагать, что это может повлечь за собой утрату возможности исполнения оспариваемого акта, решения при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора (пункт 3 информационного письма от 13.08.2004 N 83).

Судом первой инстанции обоснованно принят во внимание срок, на который оспариваемым распоряжением приостановлено предоставление межбюджетных трансфертов (до 01.06.2017), поскольку с учетом предусмотренного частью 1 статьи 152 АПК РФ трехмесячного срока на рассмотрение арбитражным судом дела и предусмотренного частью 1 статьи 180 АПК РФ срока вступления решения в законную силу, на дату вступления в силу решения Арбитражного суда Архангельской по делу N А05-2115/2017 возможность исполнения данного распоряжения будет утрачена, что фактически повлечет за собой недействительность оспариваемого распоряжения вне предусмотренном для этого процессуальном порядке.

Таким образом, апелляционная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что испрашиваемая обеспечительная мера не обеспечит фактическую реализацию целей обеспечительных мер, обусловленных основаниями, предусмотренными частью 2 статьи 90 АПК РФ.

Кроме того, апелляционная коллегия поддерживает вывод обжалуемого определения о том, что заявитель не обосновал необходимость приостановления распоряжения до вступления в законную силу судебного акта по делу N А05-2115/2017, а не по настоящему делу.

При этом, возражая против данного вывода суда, податель жалобы не привел убедительных доводов в его опровержение, а лишь изменил требование в своей апелляционной жалобе указав, что просит применить обеспечительные меры в виде приостановления действия оспариваемого распоряжения до вступления в силу судебно акта по настоящему делу, то есть изменив требование своего ходатайства, рассмотренного судом первой инстанции.

Вместе с тем в силу положений статьи 49 АПК РФ у заявителя отсутствует право изменять предмет предъявленного в суд первой инстанции ходатайства, по результатам которого уже вынесен судебный акт, обжалуемый в апелляционном порядке.

В силу части 2 статьи 9 АПК РФ лица, участвующие в деле, несут риск наступления последствий совершения или несовершения ими процессуальных действий.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении ходатайства администрации о принятии обеспечительных мер.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводы суда первой инстанции и не свидетельствуют о наличии оснований для отмены вынесенного по делу судебного акта, поскольку не содержат фактов, которые влияют на законность и обоснованность обжалуемого определения.

С учетом изложенного, а также с учетом разъяснений, содержащихся в пунктах 9 и 10 Постановления N 55, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что оснований для принятия обеспечительных мер, отмены обжалуемого определения суда и удовлетворения апелляционной жалобы в рассматриваемом случае не имеется.

Руководствуясь статьями 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

определение Арбитражного суда Архангельской области от 18 апреля 2017 года об отказе в принятии обеспечительных мер по делу N А05-4666/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Устьянский муниципальный район" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Н.В. Мурахина О.А. Тарасова